Österreichischer Städtebund

Hochwässer als Naturereignis sind nicht verhinderbar und verursachten in den vergangenen zehn Jahren die größten Schäden in Europa. Bisher wurden vor allem auf der Ebene der Länder Konzepte zur Bekämpfung bzw. Minderung der Auswirkungen erstellt und umgesetzt. Nunmehr wird mit Vorlage der EU-Hochwasserrichtlinie erstmals der Versuch unternommen, Strategien und Maßnahmen auf Einzugsgebietsebene grenzüberschreitend zu entwickeln und abgestimmt umzusetzen.

 

Hochwasser kennt keine Grenzen
Mehr als 100 Überschwemmungen haben nach Schätzungen der Europäischen Kommission zwischen 1998 und 2004 Schäden von mehr als 25 Milliarden Euro verursacht. Das Europäische Parlament schätzt allein die Schäden des Jahres 2002 auf 15 Milliarden Euro. Die „Jahrhundertfluten“ von Elbe und Donau im Jahr 2002 kosteten 80 Menschen das Leben. Rund 700 Produktionsanlagen wurden vernichtet. Mehr als eine halbe Million Menschen musste in Sicherheit gebracht werden, viele verloren ihr gesamtes Hab und Gut. In der Bilanz sind die Hochwasserschäden vom Sommer 2005 und vom Frühjahr 2006 in Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Österreich, Rumänien, Ungarn und anderswo nicht berücksichtigt.
Für die kommenden Jahrzehnte wird davon ausgegangen, dass das Hochwasserrisiko und die damit verbundenen wirtschaftlichen Schäden in Europa weiter ansteigen.
Der Klimawandel wird intensivere Niederschläge und steigende Meeresspiegel mit sich bringen, sodass Umfang und Häufigkeit von Hochwasser wahrscheinlich zunehmen werden. Darüber hinaus geht eine ungeeignete Bewirtschaftung der Einzugsgebiete häufig mit Bautätigkeiten in natürlichen Überschwemmungsgebieten einher, mit dem Ergebnis, dass sich die Kapazität der Gebiete, Hochwasser zurückzuhalten, verringert. Schließlich lebt eine zunehmende Anzahl von Menschen in hochwassergefährdeten Gebieten, und auch die Anzahl von Gewerbe- und Industrieunternehmen in Hochwasserrisikogebieten wächst weiter. In immer kürzeren Zyklen rächen sich Bausünden und mangelhafte Vorsorge wie das Fehlen von Überschwemmungsgebieten.

Nationale Konzepte sind Vergangenheit
Wie die Schäden der vergangenen Hochwasserereignisse gezeigt haben, sind rein nationale Konzepte für das Hochwasserrisikomanagement weder technisch noch wirtschaftlich sinnvoll und einseitige (lokale, regionale) Maßnahmen der Mitgliedstaaten führen oft zu widersprüchlichen Ergebnissen.
Auslösend für die Ausarbeitung einer Europäischen Hochwasserrichtlinie waren neben den außerordentlichen Hochwasserereignissen der letzten Jahre verbunden mit extremen Schäden, die letztendlich auch zur Einrichtung des EU-Solidaritätsfonds geführt haben, die Erkenntnisse, dass durch rechtzeitig getroffene Maßnahmen das Schadensausmaß deutlich verringert werden kann und dass Hochwässer nicht an Verwaltungsgrenzen (lokalen, regionalen, nationalen) haltmachen und daher solidarisches Handeln im gesamten Flusseinzugsgebiet erforderlich ist.

Der Weg Österreichs
Die katastrophalen Hochwässer des Jahres 2002 verursachten in Österreich Schäden in einer Größenordnung von rund 3 Milliarden Euro und forderten insgesamt 9 Menschenleben. Unmittelbar nach Ablauf der Ereignisse haben das Lebensministerium und das Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) gemeinsam eine Studie in Auftrag gegeben, deren wesentliches Ziel eine umfassende Analyse sowohl der Ursachen des Hochwassers als auch der Mechanismen der Schadensentstehung war. In der viel beachteten Studie „FloodRisk“1 erfolgte erstmalig österreichweit eine fachlich fundierte Aufarbeitung aus den „hochwasserrelevanten“ Bereichen Meteorologie, Hydrologie, Geomorphologie, Naturgefahren, Schadensbilanzierung, Recht, Raumordnung und Katastrophenschutz. Ebenso wurden die gewonnenen Erkenntnisse der einzelnen Bereiche, Vorschläge für künftige Verbesserungen (‚Lessons Learned‘) und entsprechende Umsetzungsstrategien formuliert. Zu diesem Zweck wurden insgesamt 45 Einzelprojekte aus den genannten Bereichen zusammengefasst, aus deren Ergebnissen sich die nötigen Grundlagen für die künftigen Strategien und Maßnahmen ableiten lassen.
Damit bei künftigen Ereignissen die Schäden nicht weiter zunehmen, ist es erforderlich, die Grenzen des Schutzes und die Verantwortung der Beteiligten aufzuzeigen, die Gefahrenkenntnis und das Gefahrenbewusstsein zu fördern, eine angepasste Nutzung durch die Raumplanung sicherzustellen, Anreizsysteme zur Eigenvorsorge zu fördern, eine Abstimmung aller Planungen der öffentlichen Hand zu forcieren und aktive Schutzmaßnahmen dort, wo nötig, umzusetzen. Notfallplanung und Katastrophenschutzmaßnahmen für das Unvorhergesehene und eine entsprechende finanzielle Vorsorge, Versicherungen und Schadenregulierung vervollständigen die Maßnahmen eines umfassenden Hochwassermanagements, die letztendlich den gesamten Risikokreislauf abdecken müssen.
Wesentlich dabei ist, dass eine wirksame Strategie zur Schadensminderung alle Möglichkeiten der Vorsorge nutzt und auch bei der Vermeidung von Hochwasserverschärfung ansetzt. Bei dem vorrangigen Ziel, Schäden durch Hochwasser künftig soweit wie möglich zu verringern, werden seitens des Lebensministeriums im Wesentlichen drei Richtungen verfolgt, nämlich erstens den Flüssen mehr Raum zu geben, zweitens die Niederschläge möglichst dezentral zurückzuhalten und drittens die Siedlungsentwicklung besser zu steuern.

www.hochwasserrisiko.at
Konkretes Ergebnis einer übergreifenden und umfassenden Zusammenarbeit ist das „Hochwasserrisikozonierungssystem Austria – HORA“, das seit Anfang Juni 2006 allen Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, auf einer Internetplattform – www.hochwasserrisiko.at – eine erste Gefahrenabschätzung für das Risiko einer möglichen Überschwemmung entlang von insgesamt mehr als 25.000 Flusskilometern mittels Adresseneingabe zu erhalten.
HORA hat in diesem Zusammenspiel eine wichtige Funktion und ist europaweit ein einzigartiges Projekt in der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft. So ist neben dem einfachen und raschen Abruf der möglichen Hochwassergefährdung über das Internet in einer digitalen Gefahrenlandkarte, die auch der Ersteinschätzung des Risikos dient, mit diesem Instrumentarium auch eine Optimierung und Prioritätenfestlegung im notwendigen Hochwasserschutz für Gemeinden, Länder und Bund möglich.
Das Projekt stellt für das Lebensministerium nicht nur einen Meilenstein in der Risikokommunikation dar, sondern spiegelt insgesamt Österreichs Vorreiterrolle am Wassersektor wider. HORA nimmt bereits Teile der EU-Hochwasserrichtlinie, die eine verstärkte Information für die Bevölkerung fordert, vorweg. Für die Versicherungswirtschaft geht es neben der Schärfung der Risikowahrnehmung der Bevölkerung um ein verbessertes Erkennen und Bewerten von Gefahrenpotenzialen als Grundvoraussetzung für Versicherbarkeit.
Weitere Publikationen („Die Kraft des Wassers“, „Hochwasserschutz in Österreich“, „Hochwasser 2005 – Ereignisdokumentation“), die auch über die Homepage des Lebensministeriums zu beziehen sind, tragen ebenfalls zur Schärfung des öffentlichen „Hochwasserbewusstseins“ bei.2

Die Hochwasserrichtlinie
Die Bemühungen Europas und der Europäischen Union um integrierte und grenzüberschreitende Raumkonzepte in den hochwassergefährdeten Gebieten lassen sich bis in die achtziger Jahre zurückverfolgen. Mit IRMA (INTERREG Rhein Maas Activities) beispielsweise förderte die EU-Kommission bereits Ende der neunziger Jahre ein integriertes Raumplanungskonzept, Wassermanagement und Schadensprävention im Einzugsbereich von Rhein und Maas mit Mitteln des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung. Weiters haben 13 Staaten das Donauschutzübereinkommen unterzeichnet und sich zur Erstellung von „Gewässerbewirtschaftungsplänen“ unter Einhaltung der EU-Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet.
Als Folge der Überschwemmungen des Jahres 2002 hat die Kommission im Jahr 2004 eine Mitteilung über das Hochwasserrisikomanagement angenommen, in der sie sich mit der Verbesserung des Hochwasserschutzes befasste und einen Bedarf an einschlägigen gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften feststellte. Als Ergebnis daraus hat die Kommission am 18. Jänner 2006 ihren Vorschlag für eine Hochwasserrichtlinie vorgelegt. Sie sieht einen EU-Rahmen für das Hochwasserrisikomanagement vor. Dieser Rahmen orientiert sich eng an der Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2000 und sieht ein dreistufiges Verfahren vor, mit dem Ziel, ein bestehendes Hochwasserrisiko der betroffenen Öffentlichkeit klar zu machen und durch entsprechende Vorkehrungen und Maßnahmen die negativen Auswirkungen der Hochwässer im Schadensfall möglichst gering zu halten. Im Sinne der Subsidiarität wird die konkrete Festlegung der Schutzziele den Mitgliedstaaten überlassen, da nur sie diese Ziele maßgeschneidert auf die örtlichen Verhältnisse festlegen können.

Details der Richtlinie
1. Aufbauend auf den Ergebnissen einer ersten, „vorläufigen Risikoabschätzung“ sind jene Gebiete zu identifizieren, die ein Hochwasserrisiko aufweisen. Sie dient vor allem der Einschätzung der potenziellen Risiken auf der Grundlage verfügbarer oder leicht abzuleitender Informationen, beispielsweise Aufzeichnungen. Die Bewertung umfasst zumindest in geeignetem Maßstab angelegte Karten der Flussgebietseinheit, aus denen die Grenzen der Einzugsgebiete, Teileinzugsgebiete sowie gegebenenfalls der Küstengebiete sowie die Topografie und die Flächennutzung hervorgehen, sowie eine Beschreibung vergangener Hochwasserereignisse, die signifikante negative Auswirkungen auf Mensch, Wirtschaft und Umwelt hatten und bei denen die Wahrscheinlichkeit der Wiederkehr in ähnlicher Form weiterhin gegeben ist, einschließlich ihrer Ausdehnung und der Abflusswege sowie einer Bewertung der negativen Auswirkungen dieser Ereignisse.

2. Die Mitgliedstaaten erstellen für diese identifizierten Gebiete auf der Ebene der Flussgebietseinheiten oder der Bewirtschaftungseinheiten „Hochwassergefahrenkarten“ und „Hochwasserrisikokarten“ im geeigneten Maßstab. Die „Hochwassergefahrenkarten“ erfassen die geografischen Gebiete, die nach folgenden Szenarien überflutet werden könnten:

- Hochwasser mit niedriger Wahrscheinlichkeit oder Szenarien für Extremereignisse;

- Hochwasser mit mittlerer Wahrscheinlichkeit (voraussichtliche Wiederkehrperiode: ≥100 Jahre);

- gegebenenfalls Hochwasser mit hoher Wahrscheinlichkeit.

Für jedes beschriebene Szenario ist das Ausmaß der Überflutung (Wassertiefe bzw. gegebenenfalls Wasserstand) und gegebenenfalls die Fließgeschwindigkeit anzugeben.
Die „Hochwasserrisikokarten“ verzeichnen potenzielle hochwasserbedingte negative Auswirkungen nach den beschriebenen Szenarien. Dabei sind insbesondere die Anzahl der potenziell betroffenen Einwohner (Orientierungswert) und die Art der wirtschaftlichen Tätigkeiten in dem potenziell betroffenen Gebiet anzugeben.

3. Auf diesen Vorarbeiten aufbauend erstellen die Mitgliedstaaten auf der Ebene der Flussgebietseinheiten koordinierte „Pläne für das Hochwasserrisikomanagement“ und legen dabei angemessene Ziele für das Hochwasserrisikomanagement fest, wobei der Schwerpunkt auf der Verringerung potenzieller hochwasserbedingter negativer Folgen für die menschliche Gesundheit, die Umwelt und die Wirtschaft und – soweit angezeigt – auf nicht-strukturellen Maßnahmen liegt.
In den Plänen für das Hochwasserrisikomanagement werden Maßnahmen beschrieben, die darauf abzielen, die festgelegten Ziele zu erreichen.
Die Pläne für das Hochwasserrisikomanagement erfassen alle Aspekte des Hochwasserrisikomanagements, wobei der Schwerpunkt auf Vermeidung, Schutz und Vorsorge, einschließlich Hochwasservorhersage- und Frühwarnsysteme, liegt und die besonderen Merkmale des betreffenden Einzugsgebietes bzw. Teileinzugsgebietes zu berücksichtigen sind. Kontrollierte Überflutungen bestimmter Gebiete im Falle eines Hochwasserereignisses können ebenfalls in die Pläne für das Hochwasserrisikomanagement einbezogen werden.
Die Pläne für das Hochwasserrisikomanagement sollten relevante Aspekte berücksichtigen, wie z. B. Kosten und Nutzen, Ausdehnung der Überschwemmung und Hochwasserabflusswege und Gebiete mit dem Potenzial zur Retention von Hochwasser, Bodennutzung, Wasserwirtschaft, Raumordnung, Flächennutzung, Naturschutz, Schifffahrt und Hafeninfrastruktur.

Keine Risikoverschiebung auf Unterlieger
Weitere Kernpunkte der vorliegenden Richtlinie sind

- ein Verbot der Verschiebung des Hochwasserrisikos auf die Unterlieger, es sei denn, dass diesbezüglich eine gemeinsame Lösung zwischen den betroffenen Staaten gefunden werden kann;

- das Erfordernis der Ausrichtung der Planung auf das gesamte Flusseinzugsgebiet, für das ein einziger Managementplan zu erstellen ist; im Falle internationaler Flussgebietseinheiten haben sich die Anrainerstaaten wie bei der Wasserrahmenrichtlinie entsprechend zu koordinieren und gleichfalls um die Erstellung eines gemeinsamen Managementplanes zu bemühen;

- die Synchronisierung des Planungsablaufes mit jenem der EU-Wasserrahmenrichtlinie;

- die Einbindung der Öffentlichkeit in den gesamten Planungsprozess und die Verpflichtung, die Ergebnisse der Öffentlichkeit näherzubringen;

- Übergangsregelungen für jene Örtlichkeiten, für die bereits vergleichbare Karten und Managementpläne vorliegen, um administrativen Mehraufwand zu vermeiden.

Zeitplan für Umsetzung
Bei der Umsetzung ist folgender Zeitplan vorgesehen:

- Umsetzung der Richtlinie: 2 Jahre nach Inkrafttreten (dies wäre Ende 2009 unter der Annahme eines Inkrafttretens der Richtlinie Ende nächsten Jahres).

- Abschluss der Risikoanalyse spätestens 5 Jahre nach Inkrafttreten (dies wäre Ende 2012) unter der Annahme eines Inkrafttretens der Richtlinie Ende 2007.

- Risikokarten und Gefahrenzonenpläne spätestens Ende Dezember 2013.

- Fertigstellung und Veröffentlichung der Hochwassermanagementpläne Ende 2015.

- Review Risikoanalyse spätestens Ende 2018 und dann alle 6 Jahre.

- Review und Update der Karten und Managementpläne Ende 2021 und dann alle 6 Jahre.

Die Ergebnisse der vorläufigen Risikoanalyse, die Ergebnisse der Risikokarten und Gefahrenkarten sowie die Managementpläne sind zu veröffentlichen. Damit können die Menschen zukünftig gefährdete Gebiete bei ihren Bau- und Wirtschaftsaktivitäten meiden, ihr individuell gegebenes Risiko einschätzen, sich damit auf einen allfälligen Schadensfall vorbereiten bzw. sich entsprechend schützen.
Da die Öffentlichkeit in die Planungen aktiv einbezogen werden soll, können Interessierte auch Ausmaß und Umfang der konkreten Ziele des Hochwasserrisikomanagements in den Plänen mit beeinflussen.
Die Vorgabe, bestehende Planungen innerhalb vorgegebener Fristen fertig zu stellen und in weiterer Folge alle 6 Jahre zu überprüfen und nachzuführen, trägt entscheidend dazu bei, dass neue Erkenntnisse, z. B. auch bezüglich des sich abzeichnenden Klimawandels, rechtzeitig Berücksichtigung finden und damit das gegebene Schutzniveau laufend an die neuen Erkenntnisse angepasst werden kann.
Damit trägt eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie zum Schutz jedes Einzelnen bei bzw. kann entscheidend helfen, die negativen Auswirkungen von Hochwässern deutlich zu verringern.

Zusammenfassung
Der Schutz vor Hochwässern hat in Österreich eine jahrhundertelange Tradition. Die österreichischen Erfahrungen konnten daher gut in die Verhandlungen über die Richtlinie eingebracht werden. Der österreichische Grundsatz „Technischer Hochwasserschutz wo nötig, ökologischer Hochwasserschutz wo möglich“ bildet auch einen zentralen Punkt der Richtlinie. Auch wird Hochwasserschutz weiterhin in nationaler Verantwortung bleiben. Durch die Richtlinie ist auch sichergestellt, dass zahlreiche wichtige Entscheidungen, wie etwa das Schutzniveau oder die Wahl von Schutzmaßnahmen von den Mitgliedstaaten selbst getroffen werden können. Die Richtlinie selbst soll jedoch zu einer darüber hinausgehenden, grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Sinne einer verbesserten Schadensabwehr bzw. -minderung (integrales Hochwassermanagement) führen.
Dennoch bringt die Richtlinie auch für Österreich Neues. Insbesondere die vorgegebenen Fristsetzungen für die Fertigstellung der Planungen und die Vorgabe, diese Ergebnisse unter Einbeziehung der Auswirkungen des Klimawandels alle 6 Jahre zu überprüfen, sind für Österreich ungewohnt und neu und werden dazu führen, dass der Planungsbereich ausgebaut bzw. angepasst werden muss.
Die integralen Planungen werden erhöhte Mittel und Arbeitskapazitäten erfordern. Andererseits ist zu erwarten, dass diese Mehrkosten großteils langfristig durch folgende Nutzwirkungen kompensiert werden können:

- Einsparungen bei der Realisierung von Maßnahmen durch die durch vorliegende Planungen besser möglichen Prioritätensetzungen und Mittelallokationen;

- weiter verbesserte Bewusstmachung des Hochwasserrisikos und damit bessere Vorbereitung sollten im Hochwasserfall die negativen Auswirkungen und das Schadensausmaß deutlich absenken.

Die Richtlinie, über deren Inhalt beim Umweltministerrat am 27. Juni 2006 politische Einigung erzielt wurde, schafft insgesamt einen europäischen Rahmen für das Hochwasserrisikomanagement, der auf die im Jahr 2000 verabschiedete Wasserrahmenrichtlinie und damit auf den Grundstein der gemeinschaftlichen Politik für den Gewässerschutz aufbaut und darauf abgestimmt ist.

Städtebund-Linktipp:
wasser.lebensministerium.at

Fußnoten:
1 Habersack H., Petraschek A., Bürgel J. et al. (2004): Analyse der Hochwasserereignisse vom August 2002 - FloodRisk, BMLFUW

2 Habersack H., Krampesch G. et al. (2006): Hochwasser 2005 - Ereignisdokumentation, BMLFUW. Internet: ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/index.htm