Raumordnung und Hochwasser – künftige Rolle der örtlichen und überörtlichen Raumplanung

Raumordnung und Hochwasser – künftige Rolle der örtlichen und überörtlichen Raumplanung

Die raumordnungsgesetzlichen Ziele sollten verstärkt die Freihaltung von Überflutungsflächen priorisieren und Leitlinien den Umgang mit gefährdetem Widmungs- und Baubestand enthalten. Zudem sollte aus rechtlicher Sicht die Ausweisung der Hochwassergefahr (z. B. durch Gefahrenzonenpläne, Gefahrenkarten, Risikokarten) in Hinkunft normativ aufgewertet und die Raumordnungsgesetze der Länder betreffend ihre Regelungen für den Umgang mit Bauland in Gefährdungsbereichen präzisiert und insbesondere Änderungs- und Rückwidmungsbestimmungen eindeutiger festgelegt werden.

 

So lauteten einige der Empfehlungen der FloodRisk-II-Studie, die im Rahmen eines Fachsymposiums am 29./30. Juni 2009 im Wiener Rathaus präsentiert wurden.

Raumplanung als Instrument zur Risikobewertung
Bei Naturgefahren wie Hochwasser liegt die Wirksamkeit der Raumplanung neben der Dokumentation der Gefahrenbereiche in der Abstimmung von Gefahren und Nutzungsinteressen. Die Berücksichtigung von Gefährdungen bei der Festlegung von Raumnutzungen könnte man laut Prof. Walter Seher von der BOKU Wien auch als Risikobewertung verstehen. Durch die Festlegung eines akzeptablen oder tolerablen Risikos und der Freihaltung von gefährdeten Flächen vor baulichen Intensivnutzungen kann die Raumplanung einen aktiven Beitrag zur Realisierung von Schutzstrategien leisten.

Flächenverbrauch des Dauersiedlungsraums
Betrachtet man den Flächenverbrauch bzw. die Flächeninanspruchnahme für Bau- und Verkehrszwecke bezogen auf den Dauersiedlungsraum, dann zeigen sich relativ deutlich die künftigen Herausforderungen an die Raumplanung.
Die Spitzenwerte des Flächenverbrauchs jenseits von 20 bis 30% sind in den alpinen Talräumen und im Umland der Städte auszumachen.
Man sieht auch, dass ein Teil der Flächen, die für die Hochwasserretention zur Schadensvorsorge benötigt werden, eigentlich schon verbraucht sind. Diese sinkenden Flächenreserven zeigen sich auch in dem gestiegenen Schadenspotenzial. „Eine ganz wesentliche Rolle der Raumplanung wird daher künftig darin bestehen, die übrigen Restflächen noch entsprechend zu sichern“, so Prof. Seher.

Uneinheitliche Raumordnungsgesetze
Innerhalb der örtlichen Raumplanung ist besonders die Flächenwidmungsplanung relevant. Dabei geht es um die Kenntlichmachung von gefährdeten Bereichen, die in fast allen Raumordnungsgesetzen verpflichtend vorgesehen ist. Wesentlich sind Einschränkungen für Baulandwidmungen in Gefährdungsbereichen, wobei gerade dazu sich in den Raumordnungsgesetzen verschiedenste Regelungen finden.
Es gibt zwar ein generelles Baulandwidmungsverbot für Gefährdungsbereiche, allerdings wird der Gefährdungsbereich in den einzelnen Raumordnungsgesetzen unterschiedlich bezeichnet. Niederösterreich legt z. B. den HQ100-Abflussbereich fest, Oberösterreich den HQ30-Abflussbereich.
Es gibt auch Baulandwidmungsverbote mit Bezug zu Gefahrenzonenplänen, das Tiroler Raumordnungsgesetz spricht sogar explizit von „mit Bedachtnahme auf bestehende Gefahrenzonenplänen“. Damit erhält auch der Gefahrenzonenplan eine bessere rechtliche Verankerung und es gibt Bezeichnungen von Gefährdungsbereichen, die auf relevante Bereiche für Rückhalte- und Schutzmaßnahmen verweisen. Im Oberösterreichischen Raumordnungsgesetz wird der Bereich zwischen HQ30 und HQ100 zur Bauverbotszone erklärt, wenn Rückhalte- und Schutzmaßnahmen beeinträchtigt werden.
In den gesetzlichen Bestimmungen gibt es aber auch eine Reihe von Ausnahmeregelungen: Bauten, die im Hochwasserabflussraum situiert werden müssen, Lückenschließungen oder das geschlossene Ortsgebiet in Niederösterreich wären dafür Beispiele.
Klar ist, dass es im bebauten Bauland keinen planerischen Spielraum mehr gibt. Allerdings sind Restrisikobereiche, also jene Bereiche, die überflutet werden, wenn Schutzbauwerke brechen oder überströmt werden, gegenwärtig in den Raumordnungsgesetzen nicht vorgesehen. Es gibt keinerlei Widmungskriterien, die auf Restrisikobereiche abstellen. Weiters lässt sich feststellen, dass eigentlich die Berücksichtigung der Schadenspotenziale bei den Widmungskriterien nur sehr grob differenziert erfolgt. „Pointiert formuliert handelt es sich um eine Null-Eins-Entscheidung: Innerhalb des Gefahrenbereiches herrscht Bauverbot; außerhalb des Gefahrenbereiches dürfen sie alles machen, ohne dass sozusagen die Nutzungsintensität der baulichen Nutzung genauer abgestuft wäre“, so Seher.
Eine feinere Abstufung wäre beispielsweise mit der Bebauungsplanung erreichbar, ein Instrument, das momentan im Zusammenhang mit der Hochwasserthematik jedoch kaum angesprochen wird.

Empfehlungen für die Raumplanung
Für die Raumplanung lässt sich in Zusammenhang mit Hochwasserschutz laut Seher als Empfehlung die alte Forderung nach einer rechtsverbindlichen Verankerung und laufenden Aktualisierung von Naturgefahren wiederholen. Aktuelle Informationen dazu sind den Flächenwidmungsplänen, aber auch den überörtlichen Raumplänen hinzuzufügen. Weiters wird gefordert, dass der Gefahrenzonenplan durch die Inkludierung ins Raumordnungsgesetz eine verbesserte rechtliche Stellung erfährt. Die Umsetzung der Inhalte von Gefahrenzonenplänen ist in der örtlichen Raumplanung eindeutig zu regeln: rote Zone Bauverbot, gelbe Zone mit definierten Ausnahmen, die auch ein Raumordnungsgesetz festlegen könnte.

Örtliches Entwicklungskonzept
Auf der örtlichen Ebene gibt es neben dem Flächenwidmungsplan auch das örtliche Entwicklungskonzept oder den Bebauungsplan. Die Potenziale dieser Instrumente könnten laut Seher für die Hochwasservorsorge stärker genutzt werden.
So kann das örtliche Entwicklungskonzept in Form einer langfristigen Abstimmung von Gefährdungsbereichen und Nutzungsinteressen, der Bebauungsplan zu einer feineren Abstufung der Nutzungsintensität zum Beispiel im Restrisikobereich herangezogen werden.
Die Restrisikobereiche könnten generell in die Zielkataloge der Raumordnungsgesetze aufgenommen werden, damit sie auch Gegenstand der Interessenabwägung bei raumplanerischen Maßnahmen werden können. „Jedenfalls ist das Instrument der Flächenfreihaltung im Rahmen der Hochwasserflächenvorsorge im Wasserrecht zu stärken“, so Seher.
Da das Hochwasser in der Regel nicht an der Gemeindegrenze haltmacht, hat die Flächenfreihaltung auch eine regionale Dimension. Das gilt sowohl für Gemeinde- und Ländergrenzen als auch für Staatsgrenzen.

Das Oberlieger-Unterlieger-Verhältnis
Die Abbildung 2 verdeutlicht, dass eine individuelle Maßnahme eines der beiden Gewässeranrainer eine rationale Maßnahme ist. Ein Anrainer besorgt sich einen Hochwasserschutz, produziert aber negative externe Effekte für den anderen Anrainer. „Was hier für den Querschnitt eines Fließgewässers dargestellt ist, gilt natürlich genauso für den Längsschnitt eines Fließgewässers, nur sind die Chancen noch ungleicher verteilt“, so Seher. Diese Karikatur lässt sich somit auch auf das Oberlieger-Unterlieger-Verhältnis umlegen, gilt dabei aber nicht nur für technische Hochwasserschutzmaßnahmen, sondern genauso für die Flächenfreihaltung.
Wenn Oberliegergemeinden Abflussflächen baulich nutzen, verschlechtert sich die Situation für die Unterlieger. Umgekehrt leisten die Oberlieger durch Freihaltung von Retentionsbereichen einen wesentlichen Beitrag zur Hochwasserreduktion für die Unterlieger. Diese Zusammenhänge werden bei rein kommunalen Widmungsentscheidungen nicht berücksichtigt, sodass es einer regionalen Dimension in der Hochwasservorsorge bedarf.
Wenn man sich die Raumordnungsgesetze in Ös¬terreich betrachtet, finden sich keine gesetzlichen Verpflichtungen für die Festlegung von Naturgefahren in der Regionalplanung. Die Regionalplanung wäre aber laut Seher ein geeignetes Instrument, diese Zusammenhängen entsprechend abzubilden. In Deutschland werden verpflichtend Vorrang- und Vorbehaltsgebiete in der Regionalplanung festgelegt. In Österreich werden dagegen sogenannte Grünzonen ausgewiesen. Das ist eine Widmungskategorie und beschreibt Gebiete mit wichtigen Funktionen für die Naherholung sowie für den Landschafts- und Naturschutz.

Interkommunale Zusammenarbeit zwecks Hochwasserschutz
Eine andere Möglichkeit, dieses Oberlieger-Unterlieger-Verhältnis bzw. die einzugsgebietsbezogene Planung aus der Hochwasserrichtlinie zu realisieren, ist die interkommunale Kooperation. Im Rahmen von FloodRisk II wurde eine interkommunale Kooperation an der Aist in Oberösterreich als Fallstudie untersucht. Dort arbeiten 29 Gemeinden im Einzugsgebiet von Feld- und Waldaist zusammen, um Hochwasserschutz mit Retentionsbecken zu realisieren und um Flächen für die fließende Retention freizuhalten.
Zusätzlich wurden noch 3 weitere Kooperationen bzw. Kooperationsansätze betrachtet. In Summe gelangte man zum Ergebnis, dass eine interkommunale Kooperation Anreize in Form von Problemdruck und Problembewusstsein benötigt. Die Kooperation ist meist „disaster driven“, also von Katastrophenereignissen angestoßen. Sie werden nicht dort stattfinden, wo es jahrelang kein Hochwasser gegeben hat. An der Aist war klarerweise das Hochwasser 2002 der auslösende Faktor. Weiters braucht man fachlich gut aufbereitete Grundlagen, wie z. B. eine Regionalstudie der Wildbach- und Lawinenverbauung und Galionsfiguren. Das sind Personen, die sich dieser Kooperation annehmen und die hier sehr starken persönlichen Einsatz leisten, um diese Kooperation zustande zu bringen. Weiters braucht man nachvollziehbare und akzeptierte Modelle der Kostenaufteilung. Im Rahmen von FloodRisk II wurde auch ein Modell für den Ausgleich zwischen Ober- und Unterlieger entwickelt. Nähere Informationen dazu können dem Synthesebericht zu FloodRisk II entnommen werden.
„Solche Oberlieger-Unterlieger-Vereinbarungen sind keine Win-Win-Situationen, wie man das neudeutsch ausdrücken würde, sondern hier gibt es Abhängigkeiten“, erläutert Seher. Es gibt Oberlieger, die Flächen zur Verfügung stellen, und es gibt Unterlieger, die davon profitieren. Die Chancen sind hier ungleichmäßig verteilt. Das muss sich allerdings in der Kostenaufteilung entsprechend niederschlagen.
Aus diesem Grund erfordern solche Kooperationen eine klare rechtliche Absicherung. An der Aist erfolgt dies in Form eines Wasserverbandes. Die Flächensicherung bleibt Aufgabe der Raumplanung. Der Wasserverband hat aber einen Zugriff auf die örtliche Raumplanung der beteiligten Gemeinden.
Wie die Vergangenheit gezeigt hat, ist regionale Selbstorganisation jedoch nicht hoheitlich erzwingbar, da Kooperationen primär dann entstehen, wenn ein entsprechender Problemdruck vorhanden ist.
Will man aber Hochwasserflächenvorsorge auf regionaler Ebene präventiv betreiben, also ohne Anlassfall eines früheren Hochwasserereignisses, dann braucht man hoheitliche Ansätze etwa in Form von überörtlichen Raumordnungsprogrammen.
Prof. Seher empfiehlt dabei auf bestehende Kooperationen aufzubauen. Da das Instrument „Wasserverbände“ weit verbreitet ist, können diese nicht nur zur Erhaltung oder zur Regulierung der Vegetation an Fließgewässern genützt werden, sondern auch, um im Bereich der Flächenvorsorge interkommunal abzustimmen.
Für eine interkommunale Kooperation in der Hochwasserflächenvorsorge sollte aber Unterstützung angeboten werden, aber nicht nur finanzielle, politische Unterstützung, sondern auch rechtliche, etwa in Form von Mustersatzungen für Wasserverbände. Die Standorte für Rückhaltemaßnahmen, Retentions- und Hochwasserabflussflächen sind planerisch zu sichern. Das kann über die örtliche Raumplanung funktionieren, besser wäre es aber im Bereich der überörtlichen Raumplanung. Auch hier ist laut Seher die Schaffung gesetzlicher Grundlagen für die überörtliche Raumplanung zur Freihaltung von überörtlich bedeutsamen Retentions- und Abflussflächen empfehlenswert.

Alternative: Absiedelung
Anhand der Absiedelung Marchland-Nord und einiger weiterer Absiedelungsbeispiele aus Österreich und Deutschland wurden auf Basis der Richtlinien der FEMA (Federal Emergency Management Agency) in den USA die Rahmenbedingungen untersucht, die für eine Umsetzung von Absiedelungen notwendig sind. Es zeigt sich, dass Absiedelungen nur bei sehr hoher Hochwassergefährdung und als Alternative zu einem nichtrealisierten technischen Hochwasserschutz funktionieren. Freiwilligkeit ist ein ganz wesentlicher Punkt bei Absiedelungsprozessen. Zur Zeit gibt es auch keine gesetzliche Grundlage, um eine dauerhafte Absiedelung gegen den Willen der BewohnerInnen zu verfügen.
Bei allen Absiedelungsprozessen ist Rechtssicherheit eine Grundvoraussetzung. Es bedarf klarer Regeln und Richtlinien, was Bauverbote, den Abriss von Gebäuden, die Bewertung der Gebäude und die Kriterien für eventuelle Ersatzstandorte betrifft. Im Marchland-Nord spielt die Raumplanung vor allem bei der Suche nach Ersatzstandorten eine wesentliche Rolle, da die Gemeinden bestrebt sind, die absiedelnden Personen weiter in der eigenen Gemeinde zu halten. Man muss aber entsprechende Flächenangebote für die Ersatzstandorte machen. So wurde auch eine eigene Widmungskategorie „Bauland-Aussiedlerfläche“, die nur für AussiedlerInnen zur Verfügung steht, geschaffen und bodenpolitische Maßnahmen in Form einer Preisbindung für die Aussiedlergrundstücke gesetzt.
Es gibt einen klaren Zusammenhang zwischen der Siedlungsstruktur und der Wahrscheinlichkeit von Absiedelungen. Abgesiedelt werden Einzelobjekte, landwirtschaftliche Objekte, Streusiedlungslagen, geschlossene Gebiete in isolierter Lage, aber praktisch keine städtischen, gewerblichen oder industriellen Flächen.
Das Instrument der Absiedelung könnte laut Seher auch in Hochwasserschutzkonzepten als Alternative miteingebunden werden. Es bedarf klarer Richtlinien und einer transparenten, unbürokratischen Abwicklung. Dabei können auch Instrumente der örtlichen Raumplanung durch Benennung möglicher Ersatzflächen im Rahmen von örtlichen Entwicklungskonzepten genützt werden. Nötig sind jedoch eine gesicherte gesetzliche Grundlage, was die Zuerkennung der finanziellen Mittel betrifft und der politische Willen, diese Maßnahme auch entsprechend umzusetzen.

Dieser Artikel basiert auf den Ausführungen von Walter Seher, BOKU Wien, beim Fachsymposium zu FloodRisk II in Wien.
Der Synthesebericht zu FloodRisk II mit den detaillierten Ergebnissen und Handlungsempfehlungen kann beim Umweltbundesamt (Herr Jochen Bürgel, E-Mail: jochen.buergel@umweltbundesamt.at) bestellt werden.

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