Österreichischer Städtebund

Ausgehend vom globalen Phänomen der Korruption und seiner europäischen Dimension werden an Hand des Antikorruptionsprojekts des Wiener Magistrats mögliche Strategien für Städte und Gemeinden aufgezeigt. Leitgedanken sind Enttabuisierung des Themas und Bewusstseinsbildung bei Mitarbeitern* und Kunden. Korruptionsvorbeugung dient ethischen und rechtlichen Erfordernissen. Nur auf der Grundlage einer Vertrauenskultur können Erfolge erreicht werden. Ziel muss daher die nachhaltige Integration in die Unternehmenskultur sein. Es geht also einerseits um das Risikomanagement und andererseits um die Glaubwürdigkeit einer modernen und kundenorientierten Kommunalverwaltung.

 

1. Korruption als globales Phänomen
Vor allem in den Entwicklungsländern ist Korruption ein Phänomen mit verheerenden Folgen, vertieft sie doch immer drastischer die Kluft zwischen der unter Armut leidenden Bevölkerung und den lokalen Eliten. Nicht zuletzt deshalb wurde im Rahmen des Office on Drugs and Crime der Vereinten Nationen in Wien eine Konvention gegen Korruption erarbeitet, mit der die internationale Zusammenarbeit wesentlich verbessert werden soll. Die Verhandlungen wurden Anfang Oktober 2003 erfolgreich abgeschlossen (www.unodc.org).
Als Nichtregierungsorganisation beobachtet und bekämpft Transparency International weltweit die Korruption und veröffentlicht jährlich einen Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perceptions Index), der sich auf Umfragen unabhängiger Institutionen stützt. Im CPI 2003 belegt Österreich unter 133 Staaten den 14. Rang und konnte sich gegenüber 2002 um einen Platz verbessern. Im Bribe Payers Index 2002, der die Bereitschaft von Unternehmen exportierender Länder untersucht, in Schwellenländern Bestechungsgelder zu zahlen, liegt Österreich am sehr guten vierten Platz (www.transparency.org).

2. Die europäische Dimension
Dass die Diskussion um das Thema Korruption selbst vor den Organen der Europäischen Union nicht Halt macht, war wiederholt Medienberichten zu entnehmen. Wenn es um die Betroffenheit Europas geht, zeigt ein Blick auf den CPI 2003, dass unter den ersten zehn Staaten nur vier Mitgliedstaaten der Europäischen Union rangieren. Bildet man mittels des CPI aus heutigen und neuen EU-Mitgliedern ein eigenes Ranking, so käme Österreich auf den siebenten Platz (Tabelle 1).
Es wird weiters deutlich, dass vor allem die neuen Mitglieder noch erhebliche Defizite aufweisen. Im Zuge des Beitrittsprozesses forderte die EU-Kommission daher, Maßnahmen gegen Korruption zu setzen, was mittlerweile geschieht. Zudem engagiert sich eine Reihe von derzeitigen und künftigen EU-Mitgliedern und anderer europäischer Länder in der Staatengruppe gegen Korruption des Europarates (www.coe.int, www.greco.coe.int).
Österreich ist hier noch nicht vertreten. Das innerhalb Europas bestehende und innerhalb der Europäischen Union entstehende Gefälle zu beseitigen, muss im Interesse aller Staaten liegen und kann langfristig nur mit gemeinsamen Anstrengungen erreicht werden.
Der Kampf gegen Korruption kann jedoch nicht allein mit internationalen Übereinkommen und mittels nationaler Gesetzgebung bzw. Gerichtsbarkeit geführt werden. Er muss auch an der Basis, also in der kommunalen Selbstverwaltung in Städten und Gemeinden, ansetzen. Der Lenkungsausschuss für kommunale und regionale Demokratie (CDLR) des Europarates veröffentlichte kürzlich einen Modellvorschlag „Ethische Mindeststandards für die Kommunalverwaltung“. Über diesen Modellvorschlag sollen nationale und internationale Konsultationen stattfinden (www.loreg.org).

3. Korruptionsbekämpfung auf kommunaler Ebene
Der Österreichische Städtebund thematisierte die Bekämpfung von Korruption im Rahmen der 99. Tagung des Fachausschusses für Kontrollamtsangelegenheiten am 15. Oktober 2003 in Innsbruck (www.kontrollamt.at). Kontrollämtern und Rechnungshöfen kommt im Zuge der Aufklärung von Korruptionsfällen eminente Bedeutung zu. Allein ihre Existenz ist ein wichtiger Teil der Prävention, würde doch das Fehlen von Kontrolle unweigerlich zu Misswirtschaft und wachsender Korruptionsneigung führen. Abgesehen von ihrer Aufgabe als nachgehender Prüfinstanz der öffentlichen Gebarungskontrolle liefern Kontrollämter und Rechnungshöfe mit ihren Berichten nicht selten Warnsignale für die Verantwortlichen, die verstärkt wahrgenommen werden sollten.
Korruption als Erscheinungsform der Wirtschaftskriminalität macht – wie Beispiele zeigen – gerade vor der Gemeinde als selbstständigem Wirtschaftskörper nicht Halt. Bereits aus der Verantwortung für das verwaltete Gemeindevermögen resultiert die Pflicht, nicht nur auftretenden Fällen wirkungsvoll nachzugehen, sondern auch vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen.

3.1 Das Wiener Antikorruptionsprojekt
Ausgelöst durch die Prüfberichte des Wiener Kontrollamtes rund um das so genannte Straßenbaukartell des Jahres 1998 wurden über die entsprechenden dienst- und strafrechtlichen Verfahren hinaus zunächst strukturelle Maßnahmen im internen Kontrollsystem gesetzt. Dazu gehörten Vergabekommissionen und externe begleitende Kontrollen ebenso wie dezentrales Qualitätsmanagement und die Einrichtung einer Baurevision in der Magistratsdirektion, um das Kontrollsystem zu evaluieren.
2001 starteten darüber hinaus Workshops, Seminare und Diskussionen für Dienststellenleiter und Personalverantwortliche zum Thema „Korruption und Unternehmenskultur“, zu der auch externe Fachexperten (Psychologie, Soziologie, Staatsrecht, Bundespolizei) eingeladen waren. Aus diesen Veranstaltungen resultierten insgesamt 29 Themen, die für eine vertiefte Bearbeitung in einem Antikorruptionsprojekt geeignet waren. Das vom Wiener Magistratsdirektor Dr. Theimer in Auftrag gegebene Projekt wird Anfang 2004 abgeschlossen sein.
Die Projektgruppe wurde von der Internen Revision der Magistratsdirektion geleitet und bestand einerseits aus Vertretern von Kontrollamt, Organisation, Personal, Strategie, Recht, Verwaltungsakademie und Stadtbaudirektion und andererseits aus den Leitern der Gewerbebehörde, des Marktamtes, des Brückenbaus, der Wasserwerke, der technischen Gewerbeangelegenheiten und Vertretern des Wiener Krankenanstaltenverbundes.

3.1.1 Enttabuisieren – Sensibilisieren – Immunisieren
Strategie war bzw. ist, das Thema Korruption zu enttabuisieren, möglichst viele Mitarbeiter frühzeitig für die Gefahren der Korruption zu sensibilisieren und im Idealfall gegenüber Korruptionsversuchen zu immunisieren. Im Sinne dieses Leitgedankens standen von Anfang an Aufklärung und Öffentlichkeitsarbeit im Vordergrund. Berichte in der Mitarbeiterzeitung waren hier ebenso zu nennen wie die Einrichtung von Homepages im Intranet und Internet des Magistrats. Dort wurden die erarbeiteten Grundlagen bereits während des Projekts zugänglich gemacht, um Bewusstseinsbildung und Diskussionsprozesse zu fördern. Seit ihrer Einrichtung im März 2002 verzeichneten die Antikorruptionsseiten im Intranet 19.000 Anfragen. Die Seiten im Internet registrierten seit Juni 2002 rund 6.000 Anfragen (www.wien.at/verwaltung/internerevision/antikorruption.htm).
Eine aktuelle empirische Studie des Magistrats, an der sich über 80 Prozent der Dienststellenleiter beteiligten, zeigte ein ausgeprägtes (56,7 Prozent) oder hohes (17,3 Prozent) Problembewusstsein. Immerhin schätzten rund 24 Prozent der Befragten das Bewusstsein noch als fehlend oder gering ein. Die überwiegende Zahl der Befragten (68 Prozent) hielt Präventionsmaßnahmen, aber auch konsequente Verfolgung von Einzelfällen für wichtig. Die meisten Leiter verurteilten bereits „kleine Aufmerksamkeiten“ als schädlich für das Image. Bewusstseinsbildung, Schulung und Aufklärung wurden als besonders wichtig eingeschätzt. Interne Workshops und Seminare werden daher verstärkt angeboten. Die Ergebnisse der Dienststellenbefragung wurden ausgewertet und mit Unterstützung der Gesellschaft für Wirtschaftspsychologie und Organisationsdynamik analysiert (Tabelle 2).

3.2 Schwerpunkte der Korruptionsarbeit
Die Projektarbeiten bewegten sich innerhalb der Themenkreise „Grundlagen“, „Verhaltensregeln“, „Ausbildung und Personal“, „Organisation und Prozesse“ und wie erwähnt „Information und Öffentlichkeitsarbeit“.

3.2.1 Grundlagen
„Korruption bezeichnet ein moralisch abzulehnendes, vielfach auf persönlichen Vorteil gerichtetes Verhalten zum Schaden von Personen oder der Allgemeinheit. Kennzeichnend ist der Missbrauch einer öffentlichen oder vergleichbaren wirtschaftlichen Funktion, der Gesetze oder andere Verhaltensnormen verletzt. Korruption schädigt das Ansehen des öffentlichen Dienstes und der Wirtschaft. Je nach Verbreitung und Duldung bewirkt sie den Verfall der anerkannten Wertmaßstäbe der Gesellschaft.“
Diese weite Arbeitsdefinition sieht die Schädlichkeit von Korruption sowohl im materiellen als auch im immateriellen Bereich. Sie beschränkt sich nicht auf die Verwaltung, sondern beschreibt ein wirtschaftliches und gesellschaftspolitisches Phänomen.
Relevante Tatbestände der Dienstordnung 1994 und der Vertragsbedienstetenordnung 1995 sind Geschenkannahmeverbot, Befangenheit, unvereinbare Nebenbeschäftigung und dienstliche Verschwiegenheit.
Bei den korruptionsrelevanten Straftatbeständen sind beispielsweise Missbrauch der Amtsgewalt (§ 302 StGB), Geschenkannahme durch Beamte (§ 304 StGB), Geschenkannahme durch leitende Angestellte eines öffentlichen Unternehmens (§ 305 StGB), Geschenkannahme durch Sachverständige (§ 306 StGB), Geschenkannahme durch Mitarbeiter und sachverständige Berater (§ 306a StGB), Bestechung (§ 307 StGB), Verbotene Intervention (§ 308 StGB), Verletzung des Amtsgeheimnisses (§ 310 StGB) sowie strafbare Handlungen unter Ausnützung einer Amtsstellung (§ 313 StGB) zu nennen.
Der künftigen Beobachtung des Phänomens „Korruption“ dient eine Statistik korruptionsspezifischer Disziplinarfälle, die Anzeigen und Verurteilungen in anonymer Form erfassen wird. Die präventive Wirkung der Verfolgung auftretender Einzelfälle darf nicht außer Acht gelassen werden. In diesem Zusammenhang war auch die Anfang 2004 in Kraft getretene Disziplinarnovelle der Dienstordnung 1994 zu erwähnen. Die Novelle sieht die Stärkung des künftig weisungsfreien Disziplinaranwaltes und eine Verfahrensbeschleunigung vor. Bagatellfälle sollen zurückgedrängt, schwere Dienstpflichtverletzungen strenger geahndet werden.
Es muss deutlich gesagt werden, dass auf Grund des Fehlens der üblichen Rollenverteilung in Täter und Opfer – geschädigt ist in der Regel die Allgemeinheit – mit den Mitteln des Disziplinar- und Strafrechts allein Korruption nicht wirksam bekämpft werden kann. Ob und in welchem Umfang in einem Bereich Präventionsmaßnahmen gesetzt werden sollten, bedarf zunächst der Analyse des spezifischen Risikos.
Zur Analyse dieses Risikos wurde im Projekt eine Matrix bestehend aus systemimmanenten und aufgabenspezifischen Faktoren ausgearbeitet, mit deren Hilfe die potenzielle Gefährdung von Bereichen der Verwaltung im Wege eines Self-Assessments ermittelt werden kann (Tabellen 3a, 3b). Die einzelnen Faktoren wurden aus der einschlägigen Literatur abgeleitet.
Eine Aufstellung möglicher Indikatoren, also von Warnsignalen, die, gehäuft wahrgenommen, auf Korruption hindeuten können, wurde ebenso erarbeitet. Dabei kann es sich um eigene Wahrnehmungen von Mitarbeitern oder auch Feststellungen in Berichten der Internen Revision oder des Kontrollamtes handeln.

3.2.2 Verhaltensregeln für korrektes Vorgehen
Das Strafrecht pönalisiert die Geschenkannahme für die pflichtwidrige oder pflichtgemäße Vornahme eines Amtsgeschäftes. Wird für ein pflichtgemäßes Amtshandeln nur ein geringfügiger Vorteil angenommen, entfällt die Strafbarkeit (außer bei gewerbsmäßiger Begehung). Das Dienstrecht verbietet Geschenke oder sonstige Vorteile, die mit der dienstlichen Tätigkeit im Zusammenhang stehen. Zuwendungen von geringem Wert, wie sie insbesondere aus Anlass von Festen üblich sind, dürfen angenommen werden.
Diese Geringfügigkeitsklauseln sanktionieren gesellschaftlich tolerierte Übung, werden aber von der Praxis überdehnt und damit zum Einfallstor für Korruption. Aufbauend auf der verfügbaren Judikatur erarbeitete die Projektgruppe für die Dienststellen zehn praktische Ratschläge, die bei der Thematik beachtet werden sollten. Die Projektgruppe empfahl, im Interesse jeder Dienststelle, einen strengen Maßstab anzulegen. Die Ratschläge eignen sich auch zur Diskussion mit Vorgesetzten innerhalb und außerhalb eines Leitbildprozesses (Tabelle 4).
Im Rahmen des Projektes wurden Leitbilder des Wiener Magistrats und anderer Einrichtungen analysiert und Module für ein Musterleitbild „Antikorruption“ entworfen, das für interessierte Dienststellen als Anregung oder Formulierungshilfe bei Leitbildprozessen dienen kann. Eine über das Straf- und Dienstrecht hinausgehende Dienstethik könnte die Mitarbeiter von vornherein vor Grenzsituationen an der Schwelle zur Korruption schützen.

3.2.3 Ausbildungs- und Personalfragen
Bei dienststelleninternen Workshops, in der fachlichen Grundausbildung, im Zuge von Veranstaltungen für Nachwuchsführungskräfte, in Dienstprüfungskursen und Newcomerschulungen wurden 2003 über 1000 Mitarbeiter mit Korruptionsprävention bekannt gemacht. Seitens des Wiener Krankenanstaltenverbundes ist die Integration des Themas „Korruption“ in das Ausbildungsprogramm geplant.
Die überwältigende Mehrheit der über 5800 Nebenbeschäftigungen im Magistrat wird vollkommen korrekt ausgeübt. Dennoch können Nebenbeschäftigungen auch zu bedenklicher Befangenheit führen und damit rechtswidrig werden. Selbst einmal gemeldete Tätigkeiten sind regelmäßig einer Evaluierung zu unterziehen. Auch hier wurden zehn Grundsätze und Empfehlungen erarbeitet, wann aus Sicht der Korruptionsprävention dienstliche Tätigkeit und private Nebenbeschäftigung unvereinbar erscheinen. Die Leiter der einzelnen Dienststellen haben hier einerseits Vorbildfunktion und andererseits die Aufgabe, ihre Mitarbeiter entsprechend zu beraten.

3.2.4 Organisation und Prozesse
Verfahrensbeschleunigung ist eines der Verwaltungsziele des Wiener Magistrats. Es steht mit der Erhöhung der Kundenorientierung in engem Zusammenhang. Im Rahmen des Kontraktmanagements erfolgt die Erfassung und Auswertung der Durchlaufzeiten bei kundenrelevanten Verfahren und die Beschreibung eines angestrebten Sollzustandes je Verfahrensart. Neben dem Kundennutzen und der Kostenersparnis trägt gerade die Beschleunigung von Abläufen den Erfordernissen der Bekämpfung der Korruption Rechnung, da Motive für eine „Beschleunigung von außen“ wegfallen.
Neben langer Verfahrensdauer begünstigt auch das Fehlen von Kontrollen die Entwicklung von Korruption. Bei der Verfahrensbeschleunigung sind daher Methoden zu präferieren, die zu keiner Verschlechterung des Kontrollsystems führen.
Verfahrensverzögernde Kontrollschritte sollten durch effektive Instrumente ersetzt werden. Es erschien insbesondere notwendig, die tatsächliche Verfahrensdauer bzw. Rückstandsentwicklungen vor allem in gefährdeten Bereichen laufend zu beobachten und gegebenenfalls Maßnahmen zu setzen. Verfahrensbeschleunigung ohne Definition von Produkten mit standardisierten zeitlichen Zielvorgaben und ohne Einbettung in ein wirksames Kontrollsystem erschien nicht sinnvoll.
Nach Ansicht der Projektgruppe bestanden Wechselbeziehungen nicht nur zwischen „Ablaufbeschleunigung“ und „Kontrolle“, sondern auch zu den Themen „Transparenz“ und „Qualitätssicherung“. Vorhersehbarkeit und Nachprüfbarkeit des Verwaltungshandelns ist seit jeher Ziel des rechtsstaatlichen Prinzips. Neben der Raschheit von Verfahren erscheint daher auch Transparenz im Interesse der Kundenorientierung geboten. Zugleich wird damit dem Versuch Einzelner, die Situation durch Korruption zu beeinflussen, eine Grundlage entzogen.
Ein elementares Kontrollsystem stellt das Vier-Augen-Prinzip dar. Gegen dieses Prinzip wird oft mit Personalknappheit argumentiert. Natürlich ist es unmöglich, hinter jeden Mitarbeiter einen weiteren zur Kontrolle abzustellen. Das ist auch nicht das Ziel. Es ist vielmehr erforderlich, für gefahrengeneigte Verwaltungshandlungen Kollegen als Unterstützung beizustehen, um sie vor Fehlern zu bewahren, sie vor Behauptungen, aber auch vor Versuchungen zu schützen. Diese Schutzfunktion wird oft zu wenig wahrgenommen und als „unkollegiale“ Einmischung missverstanden. Es gilt daher das Vier-Augen-Prinzip in einem partnerschaftlichen Sinn zu verstehen. Aufgabe der Vorgesetzten wäre, es in Situationen anzuwenden, in denen eine erhöhte Gefahr für einen Schadenseintritt besteht.

3.2.5 Integration in die Unternehmenskultur
Im Rahmen einer Kooperation mit der Gesellschaft für Wirtschaftspsychologie und Organisationsdynamik (www.gwo.at) verfolgt das Projekt nunmehr das Ziel, Korruptionsprävention nachhaltig in die Unternehmenskultur des Wiener Magistrats zu integrieren. Das Thema soll wahrnehmbar, aber im Verhältnis zu anderen Verwaltungszielen ausgewogen positioniert werden. Damit verbunden war eine Bewertung der bestehenden Unternehmenskultur und der bisher entwickelten Methoden und Maßnahmen gegen Korruption.
Auf Grund der Vorbildwirkung und des Multiplikatoreffekts wird der Führungskräfteentwicklung auf allen Ebenen große Bedeutung zukommen. Im Rahmen der Bewusstseinsbildung bei Mitarbeitern, Kunden und Bürgern gilt es Corporate Identity und Corporate Image in Einklang zu bringen. Dazu müssen Werte und Normen des Magistrats mit professioneller Öffentlichkeitsarbeit an die verschiedenen Zielgruppen kommuniziert werden.
Korruption muss (neben anderen Risken) als ständiges Unternehmensrisiko verstanden und Prävention daher in ein modernes und verantwortungsvolles Risikomanagement integriert werden. Prävention ist Teil der Managementaufgabe und daher notwendigerweise Aufgabe der Dienststellenleiter. Darüber hinaus erscheint eine zentrale Koordinierung der Aktivitäten, der Aufbau eines Wissensmanagements und Supports sowie die Beratung der am Prozess Beteiligten (Bürger, Mitarbeiter, Dienststellenleiter) ratsam.
Zusammenfassend gesagt ist Korruptionsbekämpfung und Korruptionsprävention eine internationale und nationale rechtliche und ethische Verpflichtung, bei der es einerseits um das Risikomanagement zum Schutz des Gemeindevermögens und andererseits um die Glaubwürdigkeit einer modernen und kundenorientierten Kommunalverwaltung geht.

Literatur:
Brünner/Mantl/Welan, Korruption und Kontrolle, 1981.

Vahlenkamp/Knauß, Korruption – hinnehmen oder handeln, 1997.

Diephaus/Siegle, Begleitheft zum Videofilm „Korruption – hinnehmen oder handeln?“, 1997.

Hans-Wolf Graf, Korruption, 2000.

Fiebig/Junker, Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst, 2000.

Piet/Eigen, Korruption im internationalen Geschäftsverkehr, 1999.

Schwabl/Chilf, Disziplinarrecht der Bundesbeamten, 1998.

Kucsko-Stadlmayer, Das Disziplinarrecht der Beamten, 1996.

Blaha/Pollak, Dienst- und Besoldungsrecht der Wiener Gemeindebediensteten, 2000.

Fehlende Tabellen sind in der ÖGZ 01/04 ersichtlich.