Österreichischer Städtebund

Schon seit jeher gibt es eine Amtliche Statistik, also Aktivitäten des Staates in diesem Fachbereich. Das ist auch leicht erklärbar: die Statistik ist nämlich nicht nur in der Wirtschaft unentbehrlich, sondern auch ein notwendiges Instrument der Verwaltungs- und Regierungstätigkeit bzw. weithin bei der Vorbereitung von Gesetzen ebenso unverzichtbar. Es überrascht daher nicht, wenn selbst in der Bundesverfassung die Statistik erwähnt wird; dort war bereits in der Stammfassung des B-VG 1920 im Rahmen der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, und zwar im Art. 10 Abs. 1 Z. 13 B-VG, ausdrücklich davon die Rede, dass das „Volkszählungswesen sowie (die) sonstige Statistik, soweit sie nicht nur den Interessen eines einzelnen Landes dient“, Bundessache in Gesetzgebung und Vollziehung sein sollte. Statistik war so eindeutig als Zweig der Bundes- und Landesverwaltung eingeordnet. Auch die geltende Kompetenzverteilung nimmt im Art. 10 Abs. 1 Z. 13 B-VG auf die „Statistik“ ausdrücklich Bezug, jedoch wurde in der Zwischenzeit der Kompetenztatbestand zugunsten der Länder geändert. Auf die Kompetenzverteilung ist noch zurückzukommen.

 

Der Begriff „Statistik“
Allgemein ist vorerst hier nur von Bedeutung, dass die „Statistik“ als ein Verfassungsbegriff in Erscheinung tritt, dessen Inhalt im Verfassungstext selbst nicht näher definiert wird. Dieser Mühe unterzieht sich allerdings der einfache Bundesgesetzgeber: nach der Begriffsbestimmung des § 3 Z. 1 Bundesstatistikgesetz 2000 ist Statistik die „Quantitative Beschreibung und Beurteilung von Massenerscheinungen“; nach § 1 desselben Gesetzes ist die Bundesstatistik im Besonderen ein Informationssystem, „das Daten über die wirtschaftlichen, demographischen, sozialen, ökologischen und kulturellen Gegebenheiten in Österreich den Bundesorganen zur Planung, Entscheidungsvorbereitung und Kontrolle von Maßnahmen sowie der Wissenschaft, der Wirtschaft und der Öffentlichkeit bereitstellt“. Sie, also die Bundesstatistik, umfasst nach § 2 leg. cit. Statistiken aller Art „einschließlich der damit zusammenhängenden Analysen, Prognosen und statistischen Modelle“.
Ob diese Begriffsbildung im einfachen Bundesgesetz in jeder Richtung dem Verfassungsbegriff „Statistik“ entspricht, soll hier nicht näher geprüft werden. Dem Grundsatz nach lassen diese Umschreibungen aber klar erkennen, welch verfassungsrechtlich bedeutsame Materie eine vor allem „Amtliche Statistik“ ist.
Ein Blick in den Duden, Das große Fremdwörterbuch, bringt die Dinge auf den Punkt: danach ist Statistik erstens eine wissenschaftliche Methode zur zahlenmäßigen Erfassung, Untersuchung und Darstellung von Massenerscheinungen und zweitens das Ergebnis einer Untersuchung nach der statistischen Methode. Duden und einfachgesetzliche Begriffsbildung machen klar, dass Statistik keineswegs eine staatliche Aufgabenstellung der üblichen Art ist, sondern eine besondere Verwaltungsmaterie mit ganz spezifischen Existenzbedingungen.

Die Amtliche Statistik als Verwaltungstätigkeit
Die übliche klassische Verwaltungstätigkeit ist z. B. die weisungsgebundene Erteilung einer wasserrechtlichen Bewilligung durch eine Bezirksverwaltungsbehörde mit Bescheid unter der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof. Völlig anders stellt sich das Tätigkeitsfeld der Amtlichen Statistik dar: zwar verbindet die Statistik als Verwaltungstätigkeit formal die doch weithin gegebene Qualifikation als Hoheitsverwaltung gemäß § 23 Abs. 1 iVm § 35 Abs. 1 Bundesstatistikgesetz 2000 mit der Bezirksverwaltung als gemeinsames Merkmal, doch kann es sich bei der Statistik wohl nur um die so genannte schlichte Hoheitsverwaltung handeln, erlässt sie dabei doch keine Bescheide oder sonstigen Hoheitsakte. Schon darin zeigt sich eine Besonderheit, die rechtlich vor allem im Zusammenhang mit der Weisungspflicht bzw. der Unabhängigkeit der Amtlichen Statistik als Teil der staatlichen Verwaltung bedeutsam sein könnte: gemäß Art. 20 B-VG wird nämlich die Verwaltung „unter der Leitung der Obersten Organe des Bundes und der Länder“ von weisungsgebundenen Verwaltungsorganen „geführt“. Konkret: Art. 20 B-VG verlangt eine ausdrückliche verfassungsgesetzliche Ausnahmeregelung, wenn Verwaltungsorgane unabhängig und weisungsfrei handeln sollen. Soweit ersichtlich, gibt es weder auf Bundes- noch auch auf Landesebene eine solche verfassungsgesetzliche Weisungsfreistellung für die Amtliche Statistik. Ob der einfachgesetzliche § 38 Bundesstatistikgesetz 2000, der die Weisungspflicht des fachlichen Leiters der Statistik Österreich in hoheitlichen und die Weisungsfreiheit „in allen wissenschaftlich methodischen Fragen“ festlegt, den verfassungsgesetzlichen Erfordernissen genügt, wird daher noch zu prüfen sein.
In einem Punkt dürfte aber eine weitere Verbundenheit zwischen einer Bezirksverwaltungsbehörde als Repräsentantin der klassischen Hoheitsverwaltung und der Statistik gegeben sein. Die Statistik scheint nämlich in der Art ihrer fachlichen Selbstdarstellung und Artikulationsweise ganz und gar vergleichbar zu sein dem Amtssachverständigendienst einer Gebietskörperschaft, der mit seinen Amtssachverständigengutachten etwa im wasserrechtlichen oder in einem gewerberechtlichen Verfahren jene Fachfragen klärt, die keine juristisch-rechtlichen sind und doch als schlicht-hoheitliche Verwaltungstätigkeit einen wesentlichen Teil der behördlichen Entscheidung ausmachen. Ob (auch) unter diesem Aspekt ein hohes Maß der Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit nicht nur des Amtssachverständigen im Verwaltungsverfahren, sondern auch der Statistik Österreich als Quasi-Amtssachverständigendienst des Bundes oder vergleichbarer quasi-amtssachverständiger Einrichtungen der Länder angenommen werden kann bzw. muss, soll ebenfalls im Folgenden ein Thema sein.

Damit sind wohl im Wesentlichen alle jene Verfassungsfragen angesprochen, die uns hier kurz beschäftigen können bzw. auch sollen, und zwar:

- die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in Angelegenheiten der Statistik,

- die Statistik Österreich als ausgegliederte Anstalt des öffentlichen Rechts des Bundes,

- der statistische Dienst des Amtes der OÖ Landesregierung als Fallbeispiel für die Landesebene,

- die Unabhängigkeit der Amtlichen Statistik auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene.

Zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und den Ländern in den Angelegenheiten der Amtlichen Statistik
Wenige staatliche Angelegenheiten konnten seit dem Bestehen der Republik Österreich als Bundesstaat, also seit 1918, vor allem zugunsten der Länder weiterentwickelt oder gar neu geregelt werden. Die große Bundesstaatsreform, die seit nunmehr 10 Jahren in Diskussion ist, konnte auch in dieser Gesetzgebungsperiode nicht mehr als ansatzweise umgesetzt werden.
Wenigstens im Bereich der Statistik ist es gelungen, so lässt sich vor diesem Hintergrund mit einer großen Befriedigung sagen, den Bundesstaat in einer gewissen Ausgewogenheit Realität werden zu lassen. Von diesem Zustand profitieren – so würde ich meinen – beide, also Bund und Länder, gleichermaßen. Ein schönes Beispiel dafür ist wohl Generaldirektor Dr. Ewald Kutzenberger, der ja bekanntlich im Land Oberösterreich – sozusagen – groß geworden ist, dort jahrelang der Chef der Amtlichen Statistik des Amtes der OÖ Landesregierung war und kraft seiner in dieser Landesfunktion erworbenen hohen Reputation heute die fachliche Verantwortung für die Amtliche Statistik des Bundes trägt.
Die ursprüngliche Kompetenzverteilung in der Stammfassung des B-VG 1920 legte – wie ich schon erwähnt habe – in Art. 10 Abs. 1 Z. 13 B-VG fest, dass Bundessache in Gesetzgebung und Vollziehung das „Volkszählungswesen sowie (die) sonstige Statistik, soweit sie nicht nur den Interessen eines einzelnen Landes dient“, sein sollte; aus Art. 15 Abs. 1 B-VG ergab sich dann die entsprechend beschränkte Landesstatistikkompetenz als die andere Seite der gleichen Statistik-Medaille. Nach geltendem Recht ist die Bundesstatistik-Kompetenz im Art. 10 Abs. 1 Z. 13 B-VG anders umschrieben, und zwar so: „Volkszählungswesen sowie – unter Wahrung der Rechte der Länder, im eigenen Land jegliche Statistik zu betreiben – sonstige Statistik, soweit sie nicht nur den Interessen eines einzelnen Landes dient.“
Diese offensichtlich die Länder stärkende Änderung der Kompetenzverteilung geht auf ein Verständnis des alten Textes der Kompetenzverteilung in der Stammfassung des B-VG 1920 durch den Bund zurück, das sichtlich vom Bemühen getragen war, „jede Doppelarbeit auf dem Gebiet der Statistik“ zu vermeiden. Der Bund vertrat nämlich in den Materialien zum Bundesstatistikgesetz 1950 die Auffassung, dass das Interesse eines einzelnen Landes nicht räumlich, sondern „sachlich (aufzufassen ist), das heißt, dass nicht etwa Länder … ermächtigt sind, für ihr Gebiet aus dem Titel des Eigeninteresses Erhebungen zu pflegen, die nach dem Gegenstand zweifellos in die Interessensphäre des Bundes fallen“ (RV 165 BlgNR VI. GP S. 4). Ein solches – keinesfalls zwingendes – Verständnis des Verfassungstextes hätte zwar Doppelgleisigkeiten von vornherein ausgeschlossen, aber auch eine ins Gewicht fallende Beschränkung der Landeskompetenz in Sachen „Amtliche Landesstatistik“ bedeutet, sodass sich die Länder um eine anders lautende Klarstellung bemüht haben. Im Forderungsprogramm der Bundesländer 1970, das dem damaligen Bundeskanzler Dr. Bruno Kreisky vorgelegt wurde, war eine solche Forderung und auch der heute geltende Text des Kompetenztatbestandes enthalten; diese Forderung der österreichischen Bundesländer wurde durch die B-VG-Novelle 1974 verwirklicht. Auf der Basis des geltenden Art. 10 Abs. 1 Z. 13 B-VG können also die Länder seither unzweifelhaft „jegliche Statistik“ betreiben.
Diese Kompetenzbereinigung hat vor dem Hintergrund ausreichender bzw. vor allem möglicher Koordination zwischen Bund und Ländern zur Vermeidung von Doppelgleisigkeiten eine wünschenswerte Bereicherung des Bundesstaates Österreich bewirkt, und zwar im Dienste eines hohen und professionellen Standards der Amtlichen Statistik insgesamt.

Die Amtliche Statistik als Aufgabenbereich
Die Statistik im Allgemeinen ist eine sehr sensible Aufgabenstellung. Das gilt für den privaten Bereich der Wirtschaft gleichermaßen wie für den Staat, der Vorsorge zu treffen hat für eine ausreichende Altersversorgung und Kinderbetreuung, für eine entsprechende Infrastruktur oder Inflationsbekämpfung. Allein schon eine ganz oberflächliche Durchsicht der Gegenstände der Bundesstatistik, wie sie als Anlage I zum Bundesstatistikgesetz 2000 aufgezählt sind (Arbeitsmarkt, Soziale Wohlfahrt, Preise, Umwelt und Energie usw.), zeigt die Dimension.
Wer an den Schalthebeln der Statistik sitzt oder sie zu beeinflussen vermag, hat Macht und Steuerungsmöglichkeiten. Das hat schon im Jahrhundertablauf zum Entstehen von Potemkin’schen Dörfern geführt, die auf Grund geschönter oder frisierter staatlicher Statistiken entstanden sind: zahlreiche Staaten und Systeme sind vor allem daran zu Grunde gegangen. Freilich gilt das auch für die private bzw. entstaatlichte Statistik ohne Gemeinwohlorientierung, die eine Amtliche Statistik denn doch jedenfalls dem Grunde nach kennzeichnet und auch rechtfertigt. Auch sie kann freilich von gewinnorientierten spezifischen Eigentümerinteressen oder einseitigen Wirtschafts- bzw. Arbeitnehmerinteressen und anderes mehr abhängig sein. Dies alles bringt der bekannte Ausspruch von Sir Winston Churchill (der ihm nach neueren Erkenntnissen freilich im 2. Weltkrieg von den Deutschen unterstellt worden sein soll) auf den Punkt:
„Ich glaube erst an Statistiken, wenn ich sie selbst gefälscht habe.“
Wenn ich es recht sehe, ist die Statistik schon dem Grunde nach auf Schätzungen, Wertungen und unsichere Prognosen angewiesen, sodass sie überhaupt nur dann halbwegs sinnvoll veranstaltet werden kann, wenn sie im höchstmöglichen Ausmaß professionell betrieben wird und möglichst uneigennützig, also unabhängig abläuft.
Statistik darf und soll daher – verstanden als rechtspolitisches Anliegen – weder allzu staatlich, sprich vor allem weisungspflichtig und abhängig, aber auch nicht allzu sehr privatwirtschaftlich und Eigentümerinteressen-orientiert ablaufen. Wie sich nun die vor allem verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der Organisation der amtlichen Bundesstatistik bzw. der amtlichen Landesstatistik am Beispiel Oberösterreichs aus dieser Sicht darstellen, dem soll nun nachgegangen werden. In beiden Fällen sind nach geltendem Recht völlig verschiedene Organisationsformen verwirklicht und trotzdem sind, wie das Ergebnis vorweggenommen werden kann, jedenfalls was die fachliche Eigenständigkeit der Aufgabenwahrnehmung anlangt, überraschend geringe Unterschiede feststellbar. Dies gilt dann auch für die Amtliche Gemeindestatistik.

Die Bundesanstalt „Statistik Österreich“
Bei der Bundesanstalt „Statistik Österreich“ handelt es sich – oberflächlich betrachtet – um einen Fall der Privatisierung unter dem Titel der Reduktion von Staatsaufgaben jüngeren Datums und zwar als Akzent einer so genannten formellen Organisationsprivatisierung, die von der Vermögensprivatisierung genauso unterschieden wird wie von der Aufgabenprivatisierung, wo in der Gestalt einer materiellen Privatisierung eine Aufgabenprivatisierung derart durchgeführt wird, dass sich der Staat aus bestimmten Tätigkeiten zurückzieht. Allerdings wird in der wissenschaftlichen Lehre die Auffassung vertreten, dass es sich aber eigentlich nicht mehr um eine „Privatisierung“ handeln kann, wenn zur Wahrnehmung von Staatsaufgaben ein eigener Rechtsträger in einer spezifischen öffentlich-rechtlichen Organisationsform zur verselbständigten Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe geschaffen wird. Das ist bei der Statistik Österreich der Fall. Sie ist gemäß § 22 Abs. 1 Bundesstatistikgesetz 2000 als „Anstalt öffentlichen Rechts des Bundes“ mit eigener Rechtspersönlichkeit eingerichtet und hat „Dienstleistungen wissenschaftlichen Charakters im öffentlichen Interesse“ zu erbringen, und zwar ohne Gewinnorientierung.
Auch in den parlamentarischen Materialien zum Bundesstatistikgesetz 2000 ist deshalb zu Recht – sozusagen nur – von einer Ausgliederung des früheren „Österreichischen Statistischen Zentralamtes“ als unselbständige Bundesdienststelle aus der Verwaltungsorganisation die Rede. Regelmäßig wird die fehlende Eignung zu betriebswirtschaftlicher Führung (z. B. wegen Ermächtigung zur hoheitlichen Aufgabenbesorgung), die monopolartige Stellung oder die Art der öffentlichen Zwecke als maßgeblich angegeben, diese schwächere Form einer Ausgliederung ohne Privatisierungsqualität vorzunehmen. Also keine Entstaatlichung an eine Aktiengesellschaft oder GesmbH., was eine echte so genannte Organisationsprivatisierung (oder auch formelle Privatisierung) darstellen würde, mit allen verfassungsrechtlichen Problemen, die damit verbunden sind, so könnte jetzt – sozusagen aufatmend – formuliert werden.

Verfassungsrechtliche Probleme der Ausgliederung der Amtlichen Statistik des Bundes
Freilich sind diese verfassungsrechtlichen Probleme aber auch dann gegeben, wenn es nur um eine solche abgeschwächte Form der Ausgliederung geht, wie im Fall der Statistik Österreich. Dies hat der Verfassungsgerichtshof nämlich in seinem noch sehr jungen Erkenntnis vom 12. Dezember 2001, G 269/01 u. a., zur „Bundes-Wertpapieraufsicht“ klargestellt, wo er ausführt, „dass angesichts der an eine zulässige Ausgliederung behördlicher Aufgaben aus der unmittelbaren Staatsverwaltung zu stellenden Anforderungen zwischen einer GmbH-Lösung und einer Übertragung auf eine öffentlich-rechtliche Anstalt kein relevanter Unterschied besteht“. Kaum glaubt man also sich beruhigt zurücklehnen zu können, stellen sich plötzlich schlagartig auch im Fall der Statistik Österreich – so scheint es – alle jene verfassungsrechtlichen Fragen, wie sie bei einer echten Privatisierung von Staatsaufgaben unzweifelhaft hätten gestellt werden müssen. Diese neue Situation scheint deshalb verschärft, weil es sich auch bei der Ausgliederung der „Bundes-Wertpapieraufsicht“, die der Verfassungsgerichtshof mit dem soeben zitierten Erkenntnis vom 12. Dezember 2001 für verfassungswidrig erklärt hat, um die gleiche Rechtskonstruktion bzw. Organisationsform wie im Fall der Statistik Österreich, nämlich um eine „Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit“ gehandelt hat, der Aufgaben der Hoheitsgewalt übertragen worden sind. Genau das trifft nach Auffassung des Bundesstatistikgesetzes 2000 auch auf die „Anstalt öffentlichen Rechts des Bundes, mit dem Namen Bundesanstalt Statistik Österreich“ zu (§ 22 Abs. 1 leg. cit.), der nach § 23 Abs. 1 iVm § 35 Abs. 1 leg. cit. nämlich primär die „Wahrnehmung“ von „hoheitlichen Aufgaben“ zugeordnet ist und erst nachrangig gemäß § 23 Abs. 2 leg. cit. privatwirtschaftliche Aktivitäten im Wege der vertraglichen Abwicklung sonstiger Statistiken ermöglicht werden.
Jedenfalls soweit es um diese hoheitlichen Aufgaben geht, ergeben sich spezifische Schranken für eine Ausgliederung aus der Verfassung, die der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis vom 12. Dezember 2001, mit Bezug auch auf die Lehre und seine eigene bisherige Judikatur zusammenfasst und z. T. auch konkretisiert. Eine solche Übertragung bzw. Ausgliederung von Staatsaufgaben muss danach

- erstens dem aus dem Gleichheitsgrundsatz erfließenden Sachlichkeitsgebot bzw. dem Effizienzgebot entsprechen;

- zweitens darf sich die Betrauung mit hoheitlichen Aufgaben nur auf „vereinzelte Aufgaben“ beziehen;

- drittens dürfen so genannte ausgliederungsfeste Kernaufgaben der Hoheitsverwaltung aus der Staatsorganisation ausgegliederten selbständigen Rechtsträgern überhaupt nicht übertragen werden (zur Beruhigung darf ich hier gleich anmerken, dass der Statistik Österreich – anders als im Fall der „Bundes-Wertpapieraufsicht“ – Derartiges ohnedies nicht übertragen worden ist: als ausgliederungsfeste Kernaufgaben werden nämlich u. a. die Landesverteidigung, die Auswärtige Gewalt, die Polizei, aber eben auch die Ausübung der (Verwaltungs-)Strafgewalt angesehen, die gemäß § 67 Bundesstatistikgesetz 2000 aber nicht der Statistik Österreich, sondern verfassungskonformer Weise der Bezirksverwaltungsbehörde zukommt);

- viertens muss vor allem die Leitungs- und Organisationsverantwortung, wie sie im Art. 20 iVm Art. 77 B-VG für die Obersten Organe, im Fall der Statistik Österreich für den Bundeskanzler und die zuständigen Fachminister, unter anderem gegenüber dem Parlament festgelegt ist, in einem ausreichenden Ausmaß auch im Fall einer Ausgliederung aufrecht bleiben. Hier geht es um eine ausreichende Weisungsbindung, soweit durch ausgegliederte Rechtsträger hoheitliche Aufgaben wahrgenommen werden. Es geht dabei – so scheint es fürs Erste – um die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer effektiven Steuerungsmöglichkeit der Amtlichen Bundesstatistik durch den Bundeskanzler bzw. die Bundesminister gemäß Art. 20 B-VG.

Die „Statistik Österreich“ ist verfassungskonform
Die verfassungsrechtlichen Grenzen einer Ausgliederung hoheitlicher Aufgaben ergeben sich aus diesen 4 Ansätzen. Es ist hier unmöglich, in jeder Verästelung diesen 4 Fragen im Zusammenhang mit der Statistik Österreich nachzugehen. In aller Kürze ist aber doch Folgendes festzuhalten:

- Zum ersten Ansatz: Sachlichkeitsgebot bzw. Effizienzprinzip. Die Statistik Österreich gibt es jetzt seit 1. Jänner 2000, also seit 4 Jahren. Die Frage der Sachlichkeit bzw. verfassungsrechtlich gebotenen Effizienz einer Ausgliederung von hoheitlichen Aufgaben ist natürlich bereits im Zeitpunkt der Ausgliederung, also mit Bezug auf den 1. Jänner 2000, zu beantworten. Sie konnte in der Entscheidungsphase vor dem 1. Jänner 2000 durch das Parlament – so glaube ich – mit gutem Grund bejaht werden. Allerdings musste dies damals (situationsbedingt) zwangsläufig eine Prognose mit Wahrscheinlichkeitscharakter sein, weil ja die tatsächlich erreichte Effizienz einer Ausgliederung erst bei laufendem Betrieb und da auch erst nach Verstreichen eines gewissen Zeitraums messbar, erlebbar, erfahrbar wird. Mein Eindruck ist, die Prognose hat gestimmt, die Statistik Österreich hat sich als eigenständige Rechtsperson bewährt, es gibt aus dieser Sicht auch zur Stunde kein Verfassungsproblem. Ich gratuliere – gerade auch deshalb – vor allem Frau Generaldirektorin Dr. Gabriele Petrovic als kaufmännische Geschäftsführerin.

- Zum zweiten Ansatz: Die Übertragung von hoheitlichen Aufgaben darf sich verfassungsrechtlich zulässiger Weise nur auf „vereinzelte Aufgaben“ beziehen, wenn und soweit es um die Hoheitsverwaltung geht. Hier könnten gewisse Probleme entstehen, da die Bundesstatistik schlechthin Aufgabenstellung der Statistik Österreich ist. Allerdings muss dabei bedacht werden, dass die Statistik bei ihrer Aufgabenwahrnehmung nicht unmittelbar mit Befehls- und Zwangsgewalt auftritt, wie es dem Typus der Hoheitsverwaltung entspricht und sich darin manifestiert, dass Bescheide und Verordnungen erlassen werden. Die Art der hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung durch die Statistik Österreich ist weithin die schlichte Hoheitsverwaltung etwa in ähnlicher Weise und Qualität, wie die Tätigkeit eines Amtssachverständigen in einem wasserrechtlichen Verfahren (ich habe es schon erwähnt): auch das ist m. E. schlichte Hoheitsverwaltung, wenn die Statistik Österreich gemäß § 23 Abs. 1 leg. cit. Statistiken erstellt, die z. B. durch Verordnung eines Bundesministers angeordnet wurden oder Beratungen durchführt. Bestätigt erscheint diese Einordnung von § 22 Abs. 1 leg. cit., wenn dort von „Dienstleistungen wissenschaftlichen Charakters im öffentlichen Interesse“ die Rede ist. Verfassungsrechtlich dürfte dies auch vor dem Hintergrund der VfGH-Judikatur unproblematisch sein, weil der Verfassungsgerichtshof mit „vereinzelten Aufgaben“ eindeutig gerade nicht die schlichte Hoheitsverwaltung gemeint hat, sondern eben etwa die Erlassung von Bescheiden; die schlichte Hoheitsverwaltung war als ausschließliches Prüfungsobjekt noch gar nicht Thema für den Verfassungsgerichtshof.

- Den dritten Ansatz (nämlich der Bereich ausgliederungsfester Kernaufgaben) habe ich schon erledigt, der Statistik Österreich sind – soweit ich das überblicke – keine nicht ausgliederbaren Kernaufgaben des Staates übertragen.

- Schließlich der vierte Ansatz: Ist die Leitungs- und Organisationsverantwortung der Obersten Organe des Bundes (Bundeskanzler, Bundesminister) gemäß Art. 20 B-VG im ausreichenden Maße gegeben? Diese Frage stellt sich vor allem deshalb, weil der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 12. Dezember 2001 (neuerlich) festgestellt hat, dass Art. 20 Abs. 1 B-VG mit dem Weisungsrecht der Obersten Organe im Fall der Ausgliederung nicht unmittelbar wirkt, sondern „den Gesetzgeber (verpflichtet), Rechtsvorschriften zu erlassen, die einem Obersten Organ eine effektive Leitungs- und Steuerungsfunktion einräumen, und dabei insbesondere ein umfassendes Weisungsrecht einzurichten“.

Die Weisungsfreiheit der Amtlichen Statistik
Der so verpflichtete einfache Bundesgesetzgeber hat u. a. im § 38 Bundesstatistikgesetz 2000 eine Gehorsamspflicht der Statistik Österreich bzw. des fachlichen Leiters festgelegt, und zwar unterliegt er „den Weisungen des zuständigen Bundesministers, soweit er hoheitlich tätig ist. In allen wissenschaftlich methodischen Fragen ist er bei Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben weisungsfrei“. Ein Umkehrschluss aus § 38 Abs. 1 zweiter und dritter Satz leg. cit. ergibt allerdings, dass sich die Weisungsfreiheit des fachlichen Leiters zwar nicht auf die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben bezieht, wohl aber nicht nur auf „wissenschaftlich methodische Fragen“, sondern überhaupt auf die Wahrnehmung der „fachlichen Aufgaben“, die ja im § 38 Abs. 1 erster Satz leg. cit. säuberlich von den unstrittig gehorsamspflichtigen hoheitlichen Aufgaben getrennt sind.
Das erscheint fürs Erste schon deshalb verfassungsrechtlich nicht unproblematisch, weil es eine solche Trennbarkeit wohl gar nicht gibt. Andererseits ist aber zu bedenken, dass ganz unabhängig von der Ausgliederung der Statistik Österreich die „Statistik“ als staatliche Aufgabenstellung der Verwaltung insgesamt von ganz bestimmten Strukturelementen geprägt ist. Das kommt in legistisch bemerkenswerter Weise in den §§ 14 Abs. 1 (wo von den fachlichen Grundsätzen der Objektivität, Zuverlässigkeit, Erheblichkeit und Transparenz, die für die Organe der Bundesstatistik maßgeblich sein sollen, die Rede ist), 22 Abs. 2 (wo – wie erwähnt – vom wissenschaftlichen Charakter der Dienstleistungen der Statistik Österreich die Rede ist) und 38 Bundesstatistikgesetz 2000 mit der Weisungsfreiheit der fachlichen und wissenschaftlichen Aufgabenwahrnehmung durch den fachstatistischen Generaldirektor zum Ausdruck und hat m. E. ganz allgemein zu gelten: der amtliche Statistiker ist – grob formuliert – Amtssachverständiger und Wissenschaftler.
Was den Amtssachverständigen anlangt, hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis Slg. 4501/1963 Folgendes zum Ausdruck gebracht: „Eine solche Gutachtertätigkeit ist … in Bezug auf die Voraussetzungen für die Gutachtenerstellung notwendigerweise eine freie Tätigkeit, weil es auf die nach freier Überzeugung gewonnene Sachverständigenmeinung ankommt“. Diese Judikatur hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 22. Juni 2002, V 53/01, erst jüngst bestätigt: „Keinesfalls kann die Objektivität und Unparteilichkeit eines Amtssachverständigen ausschließlich auf Grund seiner Zugehörigkeit zum handlungsbefugten Bundesministerium in Zweifel gezogen werden, ist doch der Amtssachverständige bei der Erstattung seines Gutachtens ausschließlich der Wahrheit verpflichtet und hinsichtlich des Inhalts seines Gutachtens an keine Weisungen gebunden, zumal die – weisungsgemäße – Erstattung eines unrichtigen Gutachtens gemäß § 289 StGB einen Verstoß gegen eine strafgesetzliche Vorschrift bedeuten würde, welche die Befolgung der Weisung gemäß Art. 20 Abs. 1 B-VG unzulässig machen würde (VwGH 26. 6. 1995, Zl. 93/10/0226)“. Der Grundgedanke dieser Aussagen, die sich – ich sage es noch einmal – m. E. auf einen vergleichbaren Sachverhalt beziehen, galt für die Statistik vor der Ausgliederung, als sie noch das Österreichische Statistische Zentralamt war, warum – so ist zu fragen – soll dies nicht auch danach gelten, wenn es nunmehr um die fachliche Aufgabenwahrnehmung durch die ausgegliederte Statistik Österreich geht.
Soweit die wissenschaftliche Dimension im Bundesstatistikgesetz 2000 für die Amtliche Statistik angesprochen wird, schafft wohl jetzt sowie früher Art. 17 StGG (wonach die Wissenschaft und ihre Lehre frei ist) im Verhältnis zu Art. 20 B-VG eine ausreichende Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit der Amtlichen Bundesstatistik. Aus dieser Sicht ist es notwendig, die beiden im Verfassungsrang stehenden und im Widerstreit befindlichen Bestimmungen, nämlich Art. 20 Abs. 1 B-VG und Art. 17 StGG, in der Weise in eine harmonische Beziehung zueinander mit der Annahme zu bringen, dass zwar die volle Geltung des Art. 17 StGG – aus historischen Gründen – nur auf die Universitäten beschränkt sein mag und dass daher auch nur dort jede Freiheit des wissenschaftlichen Forschens für (bestimmte) Verwaltungsorgane gegeben ist, dass aber in einem vor allem hinsichtlich der Themenwahl und der Verwertung beschränkten Ausmaß Art. 17 StGG auch für außerhalb der Universitäten zur wissenschaftlichen Forschung verpflichtete Verwaltungsorgane dann zum Tragen kommt, wenn es um persönliche Zurechnung geht. Diesem Ansatz wäre aber im Detail noch nachzugehen. Im fachlichen sowie im wissenschaftlichen Teil der Amtlichen Statistik ist also schon auf Verfassungsebene die Unabhängigkeit in einem hohen Maße garantiert. § 38 Bundesstatistikgesetz 2000 erscheint daher nur als einfachgesetzlicher Ausdruck des verfassungsrechtlich bereits Festgelegten und ist daher verfassungskonform.

Die Weisungspflicht der Amtlichen Statistik
Nun zur Weisungspflicht der Statistik Österreich außerhalb des fachlichen und wissenschaftlichen Tätigkeitsfeldes: Betrachtet man die verfassungsrechtlich gebotenen Möglichkeiten der Obersten Organe (Bundeskanzler/Bundesminister) ihr Leitungs- und Weisungsrecht hier auch effektiv zu gestalten, so werden nicht nur ihr Einfluss im Wege ihrer Vertreter im Statistik- und Wirtschaftsrat (§ 44 bzw. § 48 leg. cit.), sondern vor allem auch die Aufsichtsbefugnisse gemäß § 53 f. (mit umfassenden Berichtspflichten) zu berücksichtigen sein. Bemerkenswert ist dabei das aufsichtsbehördliche Verfahren gemäß § 54, das die Beziehungen zwischen den Obersten Organen und der Statistik Österreich verrechtlicht und bescheidförmig gestaltet. Bei Auffassungsunterschieden zwischen Bundeskanzler/Bundesminister bzw. Statistik Österreich über die Frage der Rechtswidrigkeit einer Entscheidung der Statistik Österreich entscheidet letztendlich also entweder der Verfassungsgerichtshof oder der Verwaltungsgerichtshof. Den EB ist zu entnehmen, dass das aufsichtsbehördliche Verfahren deshalb so gestaltet wurde, weil die Statistik Österreich „eine Art Selbstverwaltungskörper“ darstellt. Dem kann zwar nicht beigepflichtet werden, doch dürfte § 54 leg. cit. trotzdem verfassungskonform sein, weil eine Verrechtlichung von Organbeziehungen m. E. zulässig ist und dadurch auch ein hohes Maß an Unabhängigkeit der Statistik Österreich im gesamten Aufgabenbereich erreicht wird. Es ist jedenfalls eine äußerst originelle Lösung.

Die Amtliche Statistik des Landes Oberösterreich bzw. einer Gemeinde
Kurz nun zur Landesebene: In Oberösterreich ist die Amtliche Statistik noch so organisiert wie früher beim Bund vor der Ausgliederung. Sie ist Teil des Amtes der OÖ Landesregierung, unselbständig ohne eigene Rechtspersönlichkeit, also Teil der ganz normalen Landesverwaltungsorganisation. Probleme der Leitungs- und Organisationsverantwortung der Landesregierung von Oberösterreich gegenüber der OÖ Landesstatistik stellen sich daher nicht.
Allerdings – so konnte ich zeigen – ist auch in Oberösterreich wegen ihrer fachlichen Ausrichtung als Amtssachverständigendienst und wegen ihres bzw. besser hinsichtlich ihres wissenschaftlichen Charakters die Amtliche Landesstatistik OÖ im selben Ausmaß weisungsfrei und unabhängig wie die Statistik Österreich. Dies hängt ja – wie schon gesagt – nicht von der Organisation der Amtlichen Statistik, also nicht davon ab, ob sie ausgegliedert ist oder nicht. In diesem Sinne und in diesem Ausmaß ist auch jegliche Amtliche Gemeindestatistik weisungsfrei und unabhängig, sofern sie so wie beim Bund bzw. bei den Ländern betrieben wird.

Schluss
Ich habe bei weitem nicht alle Verfassungsfragen formuliert bzw. soweit ich sie formuliert habe, nicht in jedem Detail behandelt und beantwortet. Mir ging es um ein paar Grundsatzfragen. Mein Ergebnis: Auch in Österreich ist die Statistik staatsnah, aber auch staatsfern genug, dass ihre Ergebnisse jeweils der objektiven Wahrheit möglichst nahe kommen können. Alles andere kann die Verfassung nicht leisten. Das liegt in der Hand jener Menschen, die im Bereich der Statistik arbeiten. Ich habe Vertrauen zu ihnen.

Literaturnachweise:
Berka, Die Gewährleistung der Wissenschaftsfreiheit in privaten Bildungseinrichtungen, in: Adamovich-FS (2002) 45 ff

Hengstschläger, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, VVDStRL Nr. 54 (1995) 166 ff

Korinek, Staatsrechtliche Bedingungen und Grenzen der Ausgliederung und Beleihung, ÖZW 2000, 46 ff6

Kucsko-Stadlmayer, Verfassungsrechtliche Schranken der Reduzierung und Ausgliederung von Staatsaufgaben, in: ÖJK 1998, Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat (1998) 171 ff

W. Pesendorfer, Zur Weisungsgebundenheit des sachverständigen und wissenschaftlichen Dienstes einer Gebietskörperschaft, ZfV 1983, 230 ff

W. Pesendorfer, Das Recht des Sachverständigen im Verwaltungsverfahren, ÖJZ 1999, 361 ff

Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht (1998)

Walter/Mayer, Grundriß des Besonderen Verwaltungsrechts (1987) 109 ff

Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht7 (1999) Rz 367

Walter/Mayer, Bundesverfassungsrecht9, Rz 612 f