Österreichischer Städtebund

Die Beratungen in der Mehrheit der Ausschüsse des Österreich-Konvents treten in die Endphase und das zähe Ringen um Vorschläge und Kompromisse hat sich teilweise gelohnt. Das Ziel, eine neue, transparente und bürgernahe Verfassung zu entwickeln, ist aber noch lange nicht erreicht._Aus kommunaler Sicht ist es wichtig, die Stellung der Städte und Gemeinden in der Verfassung jedenfalls abzusichern, aber auch zu erweitern und zu stärken.

 

Allgemeines
Die Beratungen in den Ausschüssen des Österreich-Konvents treten mit Ausnahme des Ausschusses 10 bereits in die Endphase.
Wenn man die Diskussionen in den Ausschüssen mitverfolgt, zeichnet sich in den wichtigsten Punkten, wie neue Kompetenzverteilung, Verwaltungsreform, Bundesrat, Wahlen, Staatsziele und Grundrechte ein Bild, das derzeit in weiten Teilen nicht von großem Konsens geprägt ist. Dies hat bereits dazu geführt, dass einige Konventsmitglieder Kritik an der Arbeitsweise geäußert haben. Jedoch sollte dies nicht grundlegend negativ betrachtet werden, denn die Arbeit in den Ausschüssen stellt einen wesentlichen Beitrag dazu dar, die unterschiedlichen Positionen offen darzulegen. In den nächsten Monaten wird es vor allem Aufgabe des Präsidiums, teilweise wieder der Ausschüsse, aber vor allem auch des Plenums sein, Kompromisse zu schließen, um das Ziel, eine neue, moderne, transparente und bürgernahe Verfassung zu erarbeiten, bis zum Jahresende zu erreichen.

Stand der Beratungen in den einzelnen Ausschüssen
Ausschuss 1 – Staatsaufgaben und -ziele
Der Vorsitzende des Ausschusses 1 (Univ.-Prof. Dr. Mayer) hat bereits dem Präsidium den ersten Teilausschussbericht übermittelt, der auch auf großes Interesse in der aktuellen Medienberichterstattung gestoßen ist. In der Folge wurde nunmehr der Endbericht erstellt, der in der Sitzung des Plenums des Konvents am 16. 2. 2004 beraten werden wird.
Die Debatte im Ausschuss 1 war von der Diskussion geprägt, ob es neue Staatsziele geben soll oder nicht. Bis zuletzt konnte in dieser Frage kein Konsens erzielt werden. Die Vertreter der ÖVP und FPÖ im Ausschuss 1 bevorzugen eine reine Spielregelverfassung ohne Festlegung von Werten. Dahinter steht die Meinung, dass Staatsziele zu stark in die alltägliche politische Entscheidungsfreiheit eingreifen würden. Die SPÖ, die Grünen bzw. auch der Österreichische Städtebund sprechen sich für einen umfassenden Staatszielkatalog aus, der Werte bzw. staatliche Verantwortlichkeiten normativ festlegen soll, weil dort an prominenter Stelle auch die Daseinsvorsorge verankert werden könnte.
Im Laufe der Beratungen wurde eine Reihe neuer Staatsziele eingebracht, der größte Teil davon im Laufe der Hearings. Einige Konventsmitglieder sahen sich dadurch in ihren Befürchtungen bestätigt, dass nunmehr zu viele Staatsziele in die Verfassung reklamiert werden würden und in der Folge das Ziel nach einer „schlanken“ Verfassung nicht mehr erreicht werden kann.
In der Vorlage einer Präambel sahen sie einen Kompromissvorschlag. Diese Präambel wurde von anderer Seite, darunter auch vom Österreichischen Städtebund, deutlich abgelehnt. Dies vor allem deshalb, weil in den Beratungen stets davon ausgegangen wurde, dass neue Staatsziele eine normative Aussage treffen sollen. Die Präambel würde demgegenüber teilweise nur „schmückendes Beiwerk“ enthalten, wobei im zweiten Teil des Präambelentwurfes sehr viele Staatsziele nur „oberflächlich“ festgehalten werden.
Trotz dieser Diskussion wurden neue Staatsziel-Kandidaten ausführlich beraten. Unter anderen ist insbesondere für die Kommunen die Verankerung der Daseinsvorsorge (massive Forderung des Städtebundes) relevant. In der letzten Sitzung und für den Teilausschussbericht konnte in dieser Frage insoweit Konsens erzielt werden, dass, wenn es neue Staatsziele geben wird, die Daseinsvorsorge grundsätzlich verankert werden muss. Die bestehenden Staatsziele (z. B. Umweltschutz, Neutralität etc.) sollen jedenfalls, mit Ausnahme der umfassenden Landesverteidigung, aufrecht bleiben. Jedoch besteht über die notwendigen textlichen Änderungen kein Konsens. Im Endbericht des Ausschusses 1 wurde nunmehr festgehalten, dass es keine Mehrheit für die Ablehnung neuer Staatsziele gibt und auch eine Präambel nicht von der Mehrheit befürwortet wird. Aufgabe wird es nun sein, die Konventsmitglieder im Plenum davon zu überzeugen, dass es erforderlich ist, die neue Verfassung mit einem umfassenden Staatszielkatalog zu bereichern und die Daseinsvorsorge als wichtiges gesellschaftspolitisches Anliegen in der Verfassung abzusichern.

Ausschuss 2 – Legistische Strukturfragen
Der Ausschuss 2 soll sich vor allem damit befassen, Lösungen für die Vielzahl von Verfassungsbestimmungen außerhalb des B-VG zu finden (Inkorporierung). Ziel des Konvents ist es, eine einzige Verfassungsurkunde zu schaffen. Es zeichnet sich aber ab, dass es erforderlich sein wird, auch Verfassungsnebengesetze zu schaffen. Die Arbeit im Ausschuss 2 ist aber noch in der Anfangsphase, da die Ergebnisse der übrigen Ausschüsse abgewartet werden müssen.

Ausschuss 3 – Staatliche Institutionen
Ausschuss 3 ist mit seinen Beratungen fertig, der Ausschussbericht ist endberaten und wird in den nächsten Tagen dem Präsidium des Konvents übermittelt werden. Ausschuss 3 ist beispielhaft für den gesamten Verlauf der Beratungen im Konvent: konstruktive Gespräche, aber in kaum einem Bereich ist ein Konsens in Sicht.

Folgende Themen wurden u. a. beraten:
- Wahlen zum Nationalrat: Z. B. Senkung des Wahlalters oder Einführung der Briefwahl/E-Voting.

- Organisation des Nationalrates: In diesem Bereich ist zumindest eine starke Reduktion von Bestimmungen möglich, die in Zukunft in der Geschäftsordnung des Nationalrates zu finden sein werden.

- Bundesrat: Stärkung, Abschaffung, Länder- und Gemeindekammer, Ausweitung des absoluten Vetos, andere Bestellungsformen – in all diesen Fragen ist kein Konsens in Sicht. Die Lösung dieser Fragen wird aber vor allem auch davon abhängen, wie die neue Kompetenzverteilung ausgestaltet sein wird. Der Österreichische Städtebund sieht in der Umstrukturierung des Bundesrates zu einer Länder- und Gemeindekammer eine Beeinträchtigung kommunaler Interessen, da bei der gegebenen Stärke der Länder nicht erwartet werden kann, dass sich – über Ausnahmefälle hinaus – Mehrheiten zugunsten der Städte und Gemeinden ergeben werden.

- Weg der Bundesgesetzgebung: Die Verankerung eines Begutachtungsrechts auch für den Städtebund ist bei vielen Mitgliedern auf Zustimmung gestoßen.

- Bundespräsident: Diese Diskussion stand leider unter dem Eindruck der bevorstehenden Wahl.

- Bundesregierung, Landesbereich: Hier wurde u. a. diskutiert, ob die Landeshauptleutekonferenz im B-VG verankert werden soll und ob es eine Direktwahl des Landeshauptmannes geben sollte.

- Kommunalbereich:
– Es gab breiten Konsens dafür, die Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit zu stärken bzw. zu flexibilisieren.

– Es muss leider angemerkt werden, dass von einigen Mitgliedern des Ausschusses eine teilweise ausgesprochen kommunalfeindliche Haltung an den Tag gelegt wird, die sich vor allem darin widerspiegelt, dass vor allem die Rolle der Bezirkshauptmannschaft gestärkt werden soll und nicht die der Gemeinden. Aufgabe des Städtebundes ist es daher, die Bedeutung der Gemeinden für die Bürgerinnen und Bürger zu unterstreichen, zu schützen und zu stärken.

– Weiters besteht Konsens über die Schaffung von Vollzugsmöglichkeiten im Bereich der ortspolizeilichen Verordnungen.

– Keinen Konsens gibt es im Zusammenhang mit der Stärkung von größeren Städten durch die Möglichkeit, auch schon ab 10.000 Einwohnern ein Statut beantragen zu können.

– Unterschiedliche Meinungen gibt es ebenfalls zur Frage, ob Art 15a Vereinbarungen auch für Gemeinden, vertreten durch den Städtebund und den Gemeindebund, zulässig sein sollen.

Art 18 B-VG: Die Frage nach einer Lockerung des Legalitätsprinzips, da Gesetze in Österreich zu kasuistisch sind, wird ebenfalls sehr kontroversiell diskutiert.

Art 23a ff B-VG: Die Bestimmungen über die EU sind zu detailliert, es sollte eine Reduktion vorgenommen werden. Davon könnten allerdings die sehr guten Rechte der Gemeinden in EU-Fragen betroffen sein.

Auch für die Ergebnisse im Ausschuss 3 gilt, dass sich nun die Vertreter des Österreichischen Städtebundes (Bürgermeister Häupl und Bürgermeister Nagl) im Plenum für die kommunalen Anliegen einsetzen und auf deren wichtige Bedeutung hinweisen müssen.

Ausschuss 4 – Grundrechte
Hier werden die einzelnen Grundrechte durchberaten und überarbeitet, insbesondere auch im Hinblick auf die EU-Grundrechtecharta und die Europäische Menschenrechtskonvention. Die Beratungen gestalten sich in diesem Ausschuss enorm schwierig. Über den öffentlichen Rundfunk wurde z. B. zwei Monate beraten. Ein Ende der Beratungen ist noch nicht absehbar. Die SPÖ hat einen Grundrechtekatalog eingebracht, der vor allem auch soziale Grundrechte beinhaltet.

Ausschuss 5 – Kompetenzverteilung
Entscheidend in diesem Ausschuss sind die Beratungen über die zukünftige Kompetenzverteilung (politische Machtfrage). Für die Zuordnung der einzelnen Kompetenzen wird ein 3-Säulen-Modell in Betracht gezogen. Dieses Modell soll wie folgt aussehen:

- 1. Säule: Ausschließliche Zuständigkeit des Bundes
- 2. Säule: Ausschließliche Zuständigkeit der Länder
- 3. Säule: Konkurrierende Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern

Die Beratungen gehen in die Richtung, dass die 3. Säule so ausgestaltet sein wird, dass grundsätzlich die Länder für jene Angelegenheiten zuständig sind, die dieser Säule in der Folge zugeordnet werden. Ist jedoch der Bund der Ansicht, dass – aufgrund objektiver Kriterien – ein Bedarf nach einheitlichen Vorschriften besteht, dann kann er die Gesetzgebung an sich ziehen und für die gesamte Materie oder wiederum für einzelne Aspekte davon Vorschriften erlassen.
Zur Frage der Feststellung, ob tatsächlich ein Bedarf nach Vereinheitlichung besteht, wurde z. B. von Seiten Wiens eingebracht, dass dies durch einen neugestalteten Bundesrat erfolgen könnte. Dieser Bundesrat-Neu sollte nach Wiener Meinung an ein Mandat der Landtage gebunden werden.
Weitgehend besteht aber darüber Konsens, dass es drei Kompetenzbereiche geben muss, weil eine eindeutige Zuordnung, entweder Bund oder Land, in einigen Bereichen nicht möglich ist. Die genaue Zuordnung der einzelnen Kompetenztatbestände ist noch offen und wird auch die entscheidende und wesentlichste Aufgabe in diesem Ausschuss sein. Erste Zuordnungsvorschläge liegen bereits vor, eine konsensfähige Tendenz lässt sich aber noch nicht ablesen.

Ausschuss 6 – Reform der Verwaltung
Im Ausschuss 6 wurden bisher folgende Themen beraten:
- Mittelbare Bundesverwaltung:
Letztendlich kam man zum Ergebnis, dass es keine effektive Alternative zur mittelbaren Bundesverwaltung gibt und durch die Beseitigung der mittelbaren Bundesverwaltung auch keine wesentlichen Einsparungseffekte erzielt werden können.

- Weisungsbindung:
Zu dieser Frage gibt es sehr unterschiedliche Auffassungen: Ein Teil der Mitglieder fordert die Möglichkeit, ohne besondere Kriterien einfachgesetzlich eine Befreiung von der Weisungsbindung vorsehen zu können. Dies insbesondere deshalb, um in Zukunft nicht wieder unzählige verfassungsrechtliche Bestimmungen zur Weisungsfreistellung erlassen zu müssen. Der andere Teil der Mitglieder ist vor allem aus rechtsstaatlichen Überlegungen gegen einen zu freien Umgang mit der Weisungsfreistellung. Insbesondere auch deshalb, weil die Weisung ein wesentliches Merkmal des Rechtsstaates darstellt und daher die Weisungsfreistellung restriktiv eingesetzt werden sollte.

- Lockerung des Legalitätsprinzips:
Auch hier treffen erneut zwei sehr konträre Meinungen aufeinander. Vor allem im Bereich der Erlassung von Bescheiden sollte das Legalitätsprinzip nicht wesentlich gelockert werden. Für den Bereich der Erlassung von Durchführungsverordnungen ist ein Konsens eher vorstellbar.

- Reform des öffentlichen Dienstes:
In der zukünftigen Bundesverfassung soll der Begriff des Beamten nicht mehr vorkommen. Es soll nur mehr einen einheitlichen Begriff des öffentlich Bediensteten geben. In der neuen Verfassung sollen keine genauen Regelungen über den öffentlichen Dienst mehr enthalten sein. Jedoch sollen auch in Zukunft Regelungen (Kündigungsbeschränkungen bis zur Unkündbarkeit) geschaffen werden bzw. erhalten bleiben, die die Unparteilichkeit, die Leistungsfähigkeit und die Gesetzestreue sicherstellen. Von Seiten des Bundes kam die Forderung, das Dienstrecht wieder zu harmonisieren. Dies wurde aber von den Länder- und Gemeindevertretern eher kritisch gesehen, da seit der Aufhebung der Harmonisierungspflicht durch den VfGH im B-VG die Länder und Gemeinden unterschiedliche und sehr fortschrittliche Wege gegangen sind. Eine „Reharmonisierung“ würde einen Rückschritt bedeuten.

- Bildungsbereich:
Hier sollen die bisherigen Doppelgleisigkeiten abgebaut und in den Ländern einheitliche Bildungsdirektionen eingerichtet werden, in die auch die Landesschulräte integriert werden. Es besteht Konsens darüber, dass die Bezirksschulräte abgeschafft werden. Darüber hinaus soll die Generalklausel zugunsten des Bundes in eine Generalklausel zugunsten der Länder ersetzt werden. Der Bund soll nur mehr jene Bestimmungen erlassen können, die für die Einheitlichkeit des Bildungssystems erforderlich sind.

- Sicherheitsbereich:
Vorschlag der Wiener Polizeivizepräsidentin, Dr. Pfeifenberger.

- Schaffung neuer Strukturen:
– Oberste Instanz:
Bundesministerium für Inneres, bei dem ein Polizeipräsidium unter Leitung eines Polizeipräsidenten eingerichtet wird. Darunter im BmfI angesiedelt: Das Bundeskriminalamt und das Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung.

– 2. Instanz:
9 Sicherheitsdirektionen in den Landeshauptstädten (die Bundespolizeidirektionen in den Landeshauptstädten werden – wie bereits jetzt schon in Wien – bei der Sicherheitsdirektion angesiedelt).

– 1. Instanz:
84 Bezirkshauptmannschaften und 6 Stadtmagistrate. Die Aufgaben der Bundespolizeidirektionen in Villach, Wels, Steyr und Wiener Neustadt sollen an die Stadtmagistrate und die der Bundespolizeidirektionen von Leoben und Schwechat an die Bezirkshauptmannschaften übergehen.

Von Seiten des Städtebundes wurde in der entsprechenden Sitzung jedenfalls festgehalten, dass man diesem Modell dann etwas abgewinnen könnte, wenn jedenfalls für die finanzielle Abgeltung gesorgt wird und auch, wenn die Stadtmagistrate kein Personal übernehmen müssen. Weiters steht auch die Frage im Raum, ob nicht etwa Leoben die Agenden der Bundespolizeidirektion übernehmen will.

Diesem Entwurf steht das Sicherheitsregionenmodell der SPÖ gegenüber:

Dieses Modell hat nur 2 Ebenen:
– Oberste Instanz: BmfI
– 1. Instanz:
25 bis 30 Sicherheitsregionen (Wachkörper werden zu Behörden). Die Bezirkshauptmannschaften und Magistrate machen keine Sicherheitsverwaltung, bekommen aber die behördlichen Aufgaben übertragen.

Über diese beiden Modelle wird es noch intensive Beratungen geben.
Die Frage der Zukunft von bestehenden Gemeindewachkörpern bzw. ob mit eigenem Statut Aufgaben der Bundespolizeidirektionen übernehmen werden, ist noch völlig offen.

Ausschuss 7 – Strukturen besonderer Verwaltungseinrichtungen
Wesentliche Inhalte sind hier die Bereiche Privatwirtschaftsverwaltung, Regulatoren und der gesamte Bereich der Ausgliederungen. Für den Bereich der Regulatoren zeichnet sich eine verfassungsrechtliche Verankerung derselben ab. Jedoch soll diese Regelung lediglich die Grundsätze festlegen, aber nicht zu detailliert sein. Für den Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung ist angedacht, dass ein neu formulierter Art 17 B-VG für alle drei Gebietskörperschaften die Rechtsgrundlage bilden sollte. Für die Kommunen würde dies bedeuten, dass Art 116 Abs. 2 B-VG entfallen würde. Es muss in den nächsten Monaten im Rahmen der Beratungen im Plenum des Konvents genau überdacht werden, welche Konsequenzen dies für die Stellung der Gemeinden zur Folge hätte. Eine Verschlechterung der Möglichkeiten, wirtschaftliche Unternehmen führen zu können bzw. bei der Haushaltsführung kann keinesfalls akzeptiert werden.
Darüber hinaus sollen die Länder wie der Bund schon jetzt die Möglichkeit erhalten, Sonderprivatrecht schaffen zu können (Art 15 Abs. 9 B-VG).

Ausschuss 8 – Demokratische Kontrolle
In diesem Ausschuss ist man derzeit noch dabei, die Probleme in den Bereichen Volksanwaltschaft, Rechnungshof, Unvereinbarkeitsbestimmungen etc. zu sammeln und Expertenmeinungen einzuholen. Die Frage, inwieweit sich im kommunalen Bereich ein Änderungsbedarf im Zusammenhang mit der Rechnungshofkontrolle bzw. der Gebarungs- und Rechtskontrolle durch die Gemeindeaufsichtsbehörden ergibt, wurde noch nicht erörtert. Der Städtebund hat sich aber in seiner Stellungnahme dafür ausgesprochen, dass bei Städten, die der Rechnungshofkontrolle unterliegen, die Gebarungskontrolle durch die Gemeindeaufsichtsbehörde entfallen sollte und darüber hinaus auch dafür, dass die Vorstellung durch das Recht, Berufung bei den neuen Landesverwaltungsgerichten erheben zu können, ersetzt wird.

Ausschuss 9 – Rechtsschutz und Gerichtsbarkeit
Wesentlicher Inhalt, insbesondere für den Bereich der Verwaltung, ist die Diskussion über die Einrichtung von Landesverwaltungsgerichten. Es besteht weitgehender Konsens darüber, dass in einer zukünftigen Bundesverfassung 9 Landesverwaltungsgerichte und ein Bundesverwaltungsgericht erster Instanz vorgesehen sein werden, die einheitlich die 2. Instanz im Verwaltungsverfahren bilden werden. Offene Fragen sind in diesem Zusammenhang vor allem, wie diese Gerichte besetzt werden (Auswahlverfahren etc.) bzw. ob die „Richter“ der UVS übernommen werden. Ebenfalls noch offen ist die Qualität der Entscheidung (kassatorisch oder meritorisch), die Frage, ob die Landesverwaltungsgerichte im Gemeindebereich die Vorstellung ersetzen werden und ob für die Länder die Möglichkeit geschaffen wird, für bestimmte Angelegenheiten (z. B. bisher Art 111 B-VG) Sondergerichte zu schaffen.

Ausschuss 10 – Finanzverfassung
Die konstituierende Sitzung findet am 25. 2. 2004 statt. Bisher wurde nur das Mandat vom Vorsitzenden, Bundesminister Ernst Strasser, an die Mitglieder übermittelt.
Der Österreichische Städtebund hat unter dem Vorsitz von Vizebürgermeister Dr. Sepp Rieder (Wien) eine Arbeitsgruppe Österreich-Konvent/Finanzverfassung eingerichtet, die die Kernanliegen der Städte und Gemeinden an den Ausschuss 10 erarbeiten wird.
Weitere Informationen über die Ausschussberichte und die Beratungen im Konvent unter www.staedtebund.at in der Rubrik Österreich-Konvent.

Darüber hinaus steht Ihnen Mag. Ulrike Schebach-Huemer, Tel.: +43(0)1/4000-89994, E-Mail: u.huemer@stb.or.at, für Auskünfte zur Verfügung.