Österreichischer Städtebund

Mit dem E-Government-Gesetz wird ein rechtlicher Rahmen geschaffen, in dem sich die weiteren Aktivitäten zur verstärkten Nutzung der elektronischen Kommunikationsmöglichkeiten zwischen Bürger, Unternehmer und den öffentlichen Verwaltungen entwickeln können. Um vorhandene E-Government-Lösungen langsam anpassen und neue in praxisgerechter und bürgerfreundlicher Form entwickeln zu können, wurde in vielen Bestimmungen eine Übergangsfrist bis 31. 12. 2007 eingeräumt.

 

Auch wenn die Umsetzung in die Praxis noch einige Anpassungen erwarten lässt, war es doch im Sinne einer einheitlichen organisatorischen und technischen Entwicklung von E-Government in ganz Österreich wichtig, mit dem E-Government-Gesetz einen ersten rechtlichen Rahmen zu schaffen, um Diversifikationen zu vermeiden, die später um teures Geld wieder umgestellt werden müssten.
Damit schon bestehende E-Government-Ansätze nicht gleich verworfen werden müssen, aber auch um dem Entstehen von erforderlichen, aber derzeit noch nicht vorhandenen technischen und organisatorischen Einrichtungen eine Anlaufzeit zu gönnen, wurde in vielen Bestimmungen eine längere Übergangsfrist bis Ende 2007 eingeräumt. Diese Vorgangsweise ist begrüßenswert, da nur praxistaugliche Systeme vom Bürger bzw. von der Wirtschaft akzeptiert werden. In diesem Sinne ist zu hoffen, dass gerade auf die Erfahrungen der Kommunal- und Bezirksverwaltungen, die ja den häufigsten und engsten Kontakt mit den Bürgern und den Unternehmen haben, bei künftigen Novellierungen gehört wird.
Bedeutung von E-Government
Die Verwendung elektronischer Zugangsformen ist abhängig von der regionalen Infra- und Bevölkerungsstruktur. In Städten mit viel Ausbildungs- und Büroarbeitsplätzen sowie in ländlichen Gegenden, deren Verwaltungseinrichtungen nur schwer zu erreichen sind (vgl. die hohe Internetdurchdringung im dünnbesiedelten Nordeuropa), herrscht großes Interesse am elektronischen Zugang. Dagegen wird oft in kleinen kompakten und mittelgroßen Gemeinden weiterhin der traditionelle Weg über persönliche Vorsprachen bevorzugt. Positive Treiber für E-Government sind aber auch dort das zunehmende Gewöhnen an Internetbanking, vor allem wegen der Unabhängigkeit von Öffnungszeiten. Letzteres ist wieder für Pendler von Vorteil, sofern sie ihre Verwaltungsgänge nicht schon vom Büroarbeitsplatz erledigen können.
E-Government wird somit zunehmend attraktiver werden, aber den Parteienverkehr und die schriftlichen Eingaben nicht so schnell verdrängen. E-Government ist folglich ein weiterer Zugangsweg zu Verwaltungsleistungen, dessen Aufwendungen zusätzlich zu tragen sind. Einsparungspotentiale werden sich nur langfristig ergeben, wenn ganze Verwaltungsprozesse elektronisch ohne Medienbruch und personalsparend abgebildet werden. Insofern setzt E-Government auch eine neue Welle der Verwaltungsreform in Gang, da die dadurch bedingte verstärkte Outputorientierung eine Reform des inneren Dienstes (Ablaufoptimierung im Backoffice, elektronischer Akt, neue Informationssysteme usw.) und Abstimmprozesse hinsichtlich der elektronischen Kommunikation zwischen Bund, Ländern und Gemeinden (zentrale Register, sichere Zugänge, Dokumentenaustausch etc.) erzwingt.
Diese verwaltungsinternen Reformprozesse machen natürlich aus Gründen der höheren Wirtschaftlichkeit und Dienstleistungsqualität für alle Zugangsformen Sinn. Verwaltungen, die schon frühzeitig mit der Optimierung ihrer Prozesse mittels elektronischer Medien begonnen haben, besitzen heute Startvorteile beim Umsetzen von E-Government. Das gilt für das rasche, unter Umständen sogar vollautomatische Erledigen von „einfachen“ Verwaltungsleistungen (Beispiel Meldebestätigung) bis hin zur Einbindung des Bürgers und der Wirtschaft in die komplexeren Verwaltungsprozesse (Beispiel Bauverfahren).

Abstimmprozess der Verwaltungsebenen
Für den Abstimmprozess zwischen den einzelnen Verwaltungsebenen gibt es in Österreich erfreulicherweise eine geordnete Zusammenarbeit mit Vertretern aus Bund, Ländern, Städten und Gemeinden, über die in der ÖGZ schon mehrfach berichtet wurde. Die Ergebnisse, wie etwa der Masterplan der gemeinsamen Aktivitäten, aber auch bereits abgestimmte Empfehlungen z. B. für den Styleguide von elektronischen Formularen werden auf einem Referenz-Server im Internet bereitgestellt (http://reference.e-government.gv.at).
Diese Empfehlungen dienen als Vorgaben zur Anpassung der eigenen Softwarelandschaft bzw. als Pflichtenheft für Softwareanbieter. Somit werden individuelle Abstimmungen vermieden, Fehl- und Parallelentwicklungen verhindert und Kooperationen für die Umsetzungen gefördert.
So positiv das zu bewerten ist, der Wermutstropfen dabei ist, dass vielfach für die Umsetzung der Maßnahmen kein Budget zur Verfügung steht und die Arbeitslast auf wenige engagierte, zum Teil überbeanspruchte Personen verteilt ist. Hier wäre vor allem der Bund aufgefordert, analog anderen EU-Staaten (Beispiel media@komm in Deutschland) mehr Geld in die Hand zu nehmen. Sonst kann das ehrgeizige Ziel der Regierung, im EU-Benchmarking einen beständigen Platz in den Top 5 zu besetzen, wohl schwer erreicht werden.
Ein prioritärer Punkt im Masterplan war die Erarbeitung des E-Government-Gesetzes. Das Ziel war, durch ein umfassendes Gesetzeswerk den rechtlichen Rahmen für die vollelektronische Abwicklung eines Verwaltungsaktes vom Antrag über die Bearbeitung bis zur Erledigung und Zustellung zu schaffen. Besonderes Augenmerk wurde seitens des BKA dabei auf den gesicherten Zugang und den Datenschutz (Artikel 1 E-Gov-G) gelegt. Leider waren aus Zeitdruck nur wenige gemeinsame Sitzungen möglich, in denen man auf die zu erwartenden Schwierigkeiten in der Praxis hinweisen, geschweige denn diese Einwände durch Tests untermauern konnte. So wird es vermutlich aufgrund der praktischen Erfahrungen zu Nachjustierungen kommen müssen.
Dr. Wilfried Connert beschreibt in seinem Artikel die einzelnen Bestimmungen des E-Government-Gesetzes und der gleichzeitig damit beschlossenen Gesetzesänderungen im AVG, Zustell-, Gebühren-, Melde- und Vereinsgesetz aus rechtlicher Sicht. Ich möchte im Folgenden auf jene Punkte im E-Government-Gesetz eingehen, die ich nach bisheriger Erkenntnis aus den E-Government-Projekten in der Stadt Salzburg für die praktische Umsetzung aus organisatorischer und technischer Sicht als besonders erwähnenswert ansehe.

Zugang über die Bürgerkartenfunktion – Rollen des Bürgers
Ein Bürger kann mit der Behörde in verschiedenen Rollen in Kontakt treten: Als natürliche Person in eigener Angelegenheit (z. B. zur Erlangung von persönlichen Dokumenten wie Staatsbürgerschaftsnachweis, Reisepass, Führerschein, Meldebestätigung, Strafregisterauszug), als Firmeninhaber oder Geschäftsführer, als berufsmäßiger Vertreter (Rechtsanwälte, Steuerberater etc.), als bevollmächtigter Mitarbeiter einer juristischen Person, als bevollmächtigter Vertreter einer anderen natürlichen Person, als Zustellbevollmächtigter usw.
So kann z. B. eine Sekretärin im Auftrag ihres Anwalts Anträge für einen Mandanten einbringen, Bescheide abholen und Gebühren entrichten oder ein Techniker eines Architektenbüros für ein Unternehmen ein Betriebserrichtungsverfahren samt Umweltverträglichkeitsprüfung abwickeln. Solche Fälle mögen zunächst etwas konstruiert aussehen, nur sind diese Konstellationen, wo sich Bürger und Unternehmen so genannter „Mittler“ bedienen, im Behördenverkehr einer Gemeinde keineswegs selten, speziell wenn es sich um eine Statutarstadt handelt. Gerade solche „Mittler“ sind wegen ihrer häufigen Behördenkontakte eine interessante Zielgruppe für den Einsatz von E-Government.

Identifizierung und Authentifizierung
Wenn auch solche Situationen über E-Government abgewickelt werden sollen, muss dafür eine praktikable Lösung gefunden werden. Die in den §§ 2 bis 13 des E-Government-Gesetzes aufgestellten Vorgaben für die Identifizierung und Authentifizierung über die Bürgerkartenfunktion und die bereichsspezifischen Personenkennzeichen (bPK) mögen für die einfachen Verfahren einer natürlichen Person schon ausreichend durchdacht und softwaremäßig umgesetzt sein (durch so genannte MOA-Module*), für die Vertretungsregelungen oder gar „verbundene Verfahren“, die gleichzeitig mehrere Tätigkeitsbereiche, z. B. Baurecht, Gewerberecht, Wasserrecht berühren, bedürfen sie jedenfalls noch geeigneter Softwareunterstützung und ausreichender Praxistests.
Vorab ist aus Sicht einer Verwaltung zu fragen, bei welchen Anträgen und Verfahren man die Identifizierung und Authentifizierung in gesicherter Form benötigt. Oft reicht zur Einleitung eines Verfahrens sogar ein unsigniertes Formular, etwa wenn eine Zustellung des Ergebnisses per RSA oder über den künftigen elektronischen Zustelldienst erfolgt.
Im Rahmen von Verfahren mit mehreren Verfahrensschritten, z. B. Bauverfahren oder für die Abfrage von aktuellen Abgabenkontoständen, ist auch die Online-Auskunft ein attraktives Serviceangebot (siehe auch Änderung im AVG § 17 Abs. 1). Bei einer Online-Auskunft von Verfahrensdaten und _-ständen ist jedenfalls die Identitäts- und Authentitätsprüfung vorzunehmen. Dafür wird bis dato die herkömmliche Form über Benutzerkennung und Passwort oder eine andere Form der eindeutigen Zuordnung („Wiederholungsidentität“, E-Gov-G § 3 Abs. 1) vorgenommen. Ungeachtet dessen ist ein gleitender Übergang hin zur Signatur und Bürgerkarte anzustreben, da ja mit der Bürgerkartenfunktion auch eine automatische Identitätsprüfung verbunden ist (siehe auch Erläuterung zu E-GovG § 4).

Chipkarte und „Handy-Signatur“
Erste praktische Erfahrungen der Stadt Salzburg beim Erproben der Bürgerkartenfunktion mittels der einzig derzeit dafür geeigneten Chipkarte von A-Trust zeigten, dass derzeit die Installation des Kartenlesers einem Bürger noch unzumutbar ist und die Softwareimplementierung trotz bereitgestellter MOA-Module für die Identifizierung und Authentifizierung sehr aufwändig war. Im Vergleich zur Nutzbarkeit ist derzeit die technische Lösung über signaturfähige Chipkarten noch zu wenig ausgereift, die Installation zu kompliziert und die einmaligen und laufenden Kosten für die Signatureinrichtung zu hoch.
Die laut E-Gov-G § 25 bis 31. 12. 2007 mögliche Übergangslösung einer Verwaltungssignatur z. B. über Handy („Handy-Signatur“) verspricht da zumindest zum Einstieg eine bürgerfreundlichere und kostengünstigere Lösung.
Nach Meinung des Bundeskanzleramtes sollte sich bis längstens Ende 2007 die Akzeptanz des Zuganges mittels signaturfähiger Chipkarten eingestellt haben. Die Banken planen heuer noch die Ausgabe von signaturfähigen Bankomatkarten und denken daran, die elektronische Signatur zur Ablöse von PIN/TAN für die Internet-Transaktionen anzubieten. Wenn dies zu vertretbaren Kosten erfolgt, dazu eine einfache Installationsprozedur für alle gängigen Endgerätetypen sowie eine gut dokumentierte, einfache Bedienungsanleitung mit HelpDesk-Unterstützung rund um die Uhr mitgeliefert wird, so könnte die Bankomatkarte das Trägermedium auch für die Bürgerkartenfunktion werden.
Sinnvollerweise sollten die Servicestellen der Banken bzw. andere Registrierungsstellen von Zertifizierungsdiensteanbietern gleichzeitig mit der Ausstellung der sicheren elektronischen Signatur auch die Personenbindung, d. h. die Übernahme der Stammzahl vom Stammzahlenregister in die Karte vornehmen. In der Praxis hat sich gezeigt, dass dieser gesamte Vorgang viele Schritte und ein gewissenhaftes Vorgehen erfordert und am Schalter derzeit etwa 20–30 Minuten dauert. Dieser Aufwand sollte berücksichtigt werden, wenn man an die Betrauung von Gemeindeämtern oder Bezirksverwaltungsbehörden mit dem Aufbringen der Personenbindung auf eine Signaturkarte oder an andere Trägermedien für die Bürgerkartenfunktion wie die eCard des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger oder den Personalausweis denkt. Bei Verwenden verschiedener Chipkarten für Internetbanking und Bürgerkarte sollten Hard- und Software der Signatureinrichtungen so kompatibel sein, dass man nicht mehrere Kartenleser benötigt.

Vertreterregelungen
Für eine rasche Akzeptanz sollte auch die praxistaugliche Umsetzung der Vertreterregelungen über die Bürgerkartenfunktion nicht zu lange auf sich warten lassen, denn gerade berufsmäßige Parteienvertreter oder sonstige „Mittler“ sind eine interessierte Nutzergruppe für E-Government. Dabei ist die Bevollmächtigung von Mitarbeitern einer juristischen Person samt deren Widerruf genauso zu regeln und technisch gut zu lösen (ev. über eigene Mitarbeiterkarten) wie die vorübergehende Vertretungsbefugnis in einzelnen Verfahren.
Auch ein Bürgerservice von Gemeinden oder Bezirksverwaltungen in Form von E-Government-Abwicklungen im Auftrag eines Bürgers, wie es im E-Gov-G § 5 Abs. 3 vorgesehen ist, kann diesen „Organwaltern“ nur zugemutet werden, wenn die technische Lösung für die Erzeugung der bereichsspezifischen Personenkennzeichen (bPK) ohne Bürgerkarte (E-Gov-G § 10 Abs. 2) ausgereift ist und als einfach zu implementierender MOA-Modul ausgeliefert wird.

Die bereichsspezifischen Personenkennzeichen
Die Entwickler von Software-Applikationen, die E-Government-tauglich gemacht werden sollen, sind ebenfalls gefordert, die bereichsspezifischen Personenkennzeichen (bPK) von Hauptbetroffenen und gegebenenfalls seiner Vertreter oder Zustellbevollmächtigten als zusätzliche Identifizierungsmerkmale in die Datenbestände aufzunehmen, wobei auf die Datenschutzbestimmungen des E-Gov-G § 12 und § 13 zu achten sind. Da im Gegensatz zu Ministerien in Kommunal- wie Bezirksverwaltungen eine Vielfalt von „Lebenssachverhalten“ zu bearbeiten sind, die laut E-Gov-G § 9 Abs. 2 per Verordnung in verschiedene Tätigkeitsbereiche aufzugliedern sind, sind die organisatorischen und softwaremäßigen Vorkehrungen zur Wahrung des Datenschutzes mittels der bereichsspezifischen Personenkennzeichen (bPK) sicher beträchtlich, speziell wenn man z. B. an die Abwicklung von „verbundenen Verfahren“ gleichzeitig nach dem Baurecht, Gewerberecht, Naturschutz und Wasserrecht und der Gebührenabwicklung im Finanzwesen denkt. Es bleibt zu hoffen, dass allfällige, aus der Verwaltungspraxis entstehende Anpassungsbegehren von Gemeinden und Städten entsprechend gehört werden. Weiters wäre für eine effiziente Online-Auskunft das Vorhandensein der bPK in den Datenbeständen von Vorteil. Dabei ergibt sich die Frage, ob man in den vorhandenen Datenbeständen für die bereits abgespeicherten Personen die verschiedenen bereichsspezifischen Personenkennzeichen (bPK) a priori erzeugen darf und eine solche „Sammelanfrage“ vom Stammzahlregister unterstützt wird.

Amtssignatur
Für das rechtsgültige Unterfertigen eines elektronischen Dokuments durch eine Behörde kann anstelle der elektronischen Signatur eines befugten Organs auch eine mit den Attributen der Behörde versehene Signatur, eine so genannte Amtssignatur, treten (siehe E-Gov-G § 19). Diese erinnert an das klassische Amtssiegel. Für die technische Implementierung der Amtssignatur wurde bereits ein MOA-Modul entwickelt, das auf Servern zu installieren ist und somit auch für Massenbescheide geeignet sein sollte. Wenn sich diese Lösung bewährt, sollten im Sinne der Rechtssicherheit elektronisch erstellte Dokumente, die heute vielfach ohne jede Unterschrift ausgefertigt werden, künftig mit dem elektronischen Amtssiegel versehen werden, jedenfalls wenn eine elektronische Zustellung erfolgt. Für die Überprüfung solcher Amtssignaturen durch den Empfänger ist vom BKA ebenfalls eine softwaremäßige Unterstützung angekündigt worden. Eine solche Überprüfung von ausgedruckten Dokumenten (siehe E-Gov-G § 20) ist allerdings eine besondere technische Herausforderung, da ja diese zunächst eingescannt und mittels Schrifterkennungssoftware (OCR) elektronisch verarbeitbar aufbereitet werden müssen.

Die elektronische Zustellung
Die Regelung der elektronischen Zustellung, die Einführung von elektronischen Zustelldiensten und die Bereitstellung von MOA-Modulen für die Abwicklung der Zustellvorgänge sind grundsätzlich zu begrüßen. Zunächst hemmend für die Akzeptanz der Zustelldienste könnte das Erfordernis der Bürgerkarte für die Anmeldung sein. Um genauere Erfahrungswerte zu bekommen, wird es daher in der nächsten Zeit nur einen vom Bund selbst betriebenen Zustelldienst geben, der allen Behörden zum Selbstkostenpreis zur Verfügung stehen wird. Zu beachten ist, dass eine elektronische Zustellung auch dann wirksam erfolgt, wenn im Online-Dialogverkehr ein Download des Dokuments erfolgt, vorausgesetzt der Vorgang wird protokolliert und der Betroffene hat seine Identität und Authentizität im Rahmen der Online-Anmeldung in geeigneter Form – etwa durch die Bürgerkarte – nachgewiesen.

Standarddokumente
Bürger ersparen sich künftig den Nachweis des Personenstands und der Staatszugehörigkeit (Standarddokumente), wenn die entsprechenden Nachweise nach Vorlage der Standarddokumente von der Meldebehörde im Zentralen Melderegister (ZMR), das für diese Zwecke in nächster Zeit angepasst werden wird, vermerkt wurden (siehe E-Gov-G § 17). Um die Aktualität dieser Eintragungen zu sichern, müssen die Personenstandsbehörden und Staatsbürgerschaftsevidenzstellen alle Änderungen im ZMR eintragen. Im Sinne des One-Stop-Government erhalten die Personenstandsbehörden auch die Meldebefugnis für das Anmelden von Neugeborenen. Dieser deutliche Vorteil für den Bürger bedeutet anderseits etwas Mehraufwand für diese Stellen, zumal solche Eintragungen und deren laufende Änderungen nach wie vor auch in den lokalen Personenstandsregistern und Staatsbürgerschaftsevidenzen vorzunehmen sind. Wünschenswert wären dadurch ein Entfallen anderer Meldepflichten oder ein erstmaliger Datenabgleich mit dem ZMR und automatische Überleitungen der Änderungsmeldungen in das ZMR.

Kostenbetrachtungen
Bezieht man bei den E-Government-Maßnahmen einer Kommunalverwaltung nicht nur den Internetauftritt inkl. der Portale für den gesicherten Zugang, sondern auch all jene Maßnahmen für die Reorganisation des Backoffice z. B. das Einführen eines elektronischen Aktenverwaltungs- und Workflowsystems mit ein, so fallen dafür in größeren Städten nach Grobschätzungen schon 40–50% der EDV-Budgets mit steigender Tendenz an.
Ohne Betrachtung der Re-Engineering-Maßnahmen geht es für die Kommunalverwaltungen primär um die Kosten für das Einrichten eines Zugangsportals, das Implementieren der diversen MOA-Module und die Anbindung der Anwendungen im Backoffice.
Trotz Zusage der kostenfreien Verwendung aller MOA-Module samt deren Zugriffe auf die Register wird der Aufwand für die Implementierung dieser und die Anbildung des Backoffice noch beträchtlich ausfallen. Zu hoffen ist, dass sich dafür kostengünstige Dienstleister anbieten werden.
Kosteneinsparungen können auf Seiten der Gemeinden und Städte kurzfristig wohl kaum schlagend werden, zumal noch lange auch die herkömmlichen Zugangswege angeboten werden müssen. Auch die in den Erläuterungen zum E-Government-Gesetz prognostizierten Einsparungen durch die elektronische Zustellung werden wegen der Forderung der sicheren Signatur wohl nur langsam erzielbar sein.
Kurzfristige Kosteneinsparungen sind nur bei automatisierten Abläufen ohne Medienbruch möglich. Diese erfordern allerdings zunächst ein Optimieren des Backoffice. Trotzdem kann dies zu Nutzeneffekten auf beiden Seiten führen, wenn solche Prozesse häufig stattfinden und der zu betreuende Kundenkreis klein ist. Dies ist bei Verwaltungsvorgängen der Fall, wo „Mittler“ im Auftrag von Bürgern und Unternehmen auftreten. Deshalb sind solche Prozesse vorrangig E-Government-tauglich einzurichten.

E-Government – _eine Herausforderung für alle
Der wirtschaftliche Erfolg von E-Government kann insgesamt nur langfristig gemessen werden. Eine beschleunigte Umsetzung kann neben der Bereitstellung ausgereifter und praxistauglicher Anwendungen nur durch akzeptanzfördernde Maßnahmen und verstärktes Marketing erfolgen. Dazu zählt etwa die Gebührenbefreiung bei Bürgerkartenbenutzung gemäß Änderung des Gebührengesetzes § 10 und die Verwendbarkeit der Bürgerkarte auch im E-Commerce (siehe E-Gov-G §§ 14 und 15). Dazu zählt aber auch die rechtzeitige Aufklärung und Einbindung von Führungskräften und Mitarbeitern der eigenen Verwaltung zum Erkennen und Ausnützen von positiven Effekten.
E-Government bedeutet primär besseres Kundenservice und muss sich an den Möglichkeiten von E-Commerce, E-Business und vor allem Internetbanking messen. Deshalb wäre es positiv, Synergien durch Nutzung der künftigen Bankomatkarte als Bürgerkarte zu schaffen. Auch sollten Synergien durch Nutzung weiterer Zugangswege, z. B. help.gv.at, ausgeschöpft werden.
Mit dem E-Government-Gesetz und den begleitenden Gesetzesänderungen wurden die „Verkehrsregeln“ geschaffen. Es liegt nun an den Bundesstellen, in der bewährten Kooperation mit Ländern, Städten und Gemeinden die technischen Lösungen fertig zu konzipieren, zu finalisieren und den übrigen Verwaltungen in Form von zentralen Registerzugriffen und MOA-Modulen kostenfrei bereitzustellen. Die Länder und Kommunen müssen bürgerfreundliche Zugänge und nutzbringende Anwendungen für Bürger und Unternehmer. Insofern ist E-Government eine Herausforderung für alle Beteiligten.

Fußnote:
* Zur Softwareunterstützung der immer wieder vorkommenden Funktionen wie Prüfung der Signatur, der Identität, der Authentizität, der Erzeugung von Amtssignaturen, der Übergabe an den Zustelldienst usw. werden im Auftrag des Bundeskanzleramtes Softwareteile, so genannte MOA-Modulen, entwickelt. Diese sollen allen Verwaltungen zur Implementierung in ihre E-Government-Verfahren kostenlos zur Verfügung gestellt werden.