Österreichischer Städtebund

Mit 1. Februar 2003 wurde im Zuge der Reformbestrebungen des Bundes einer Forderung des Städtebundes nachgekommen und das Passwesen in den Städten mit Bundespolizeidirektionen auf den Bürgermeister übertragen. Gleichzeitig wurden auch alle Bürgermeister für die Besorgung der Aufgaben des – allerdings nicht gewünschten – Fundwesens zuständig.

 

Dieser Beitrag beschäftigt sich – basierend auf den Erfahrungsberichten zahlreicher Städte – zunächst damit, welche Maßnahmen die 15 betroffenen Städte und insbesondere die Stadt Salzburg im Zuge der Übernahme der neuen Zuständigkeiten gesetzt haben und wie sie die neuen Aufgaben in das Konzept modernen Verwaltungshandelns eingebunden haben. In weiterer Folge wird kurz auf einige wesentliche Schwerpunkte der Betreuung des Fundwesens durch die Gemeinden eingegangen.

Vorbereitungsarbeiten der Städte zur Übertragung der Kompetenzen
Standortentscheidungen und bauliche Änderungen
Die Übertragung der Zuständigkeiten für Pass- und Fundwesen forderte von den Städten einen erheblichen personellen und auch finanziellen Einsatz. Zuallererst mussten die Standortentscheidungen für die neuen Dienststellen getroffen werden, wobei im Fundwesen die bisherige Dichte der Polizeiwachzimmer aus Kostengründen nicht aufrechtzuerhalten war. Bauliche Maßnahmen zur Unterbringung des erforderlichen Personals waren zu treffen, die EDV-Ausstattung anzupassen oder eine EDV-Lösung – wie www.fundamt.gv.at – zu schaffen. Vorwiegend entschieden sich die Städte dafür, die neuen Aufgaben in ihre (Bürger-)Servicecenter einzugliedern. So etwa wurde das Pass-Service und das Fund-Service im Sinne der von der Stadt Salzburg verfolgten langfristigen Strategie einer zielgruppenorientierten Strukturierung der Stadtverwaltung mit eigenen Fachservicecentern zur Gänze im Bereich des Servicecenters Schloss Mirabell situiert.
Auch die Städte Villach (Stadtservice im Rathauseingangsbereich) und Graz (Servicecenter im Amtshaus Schmiedgasse 26) bieten ein kundenfreundliches Ambiente für diesen Amtsweg. In Linz findet das Bürgerservicecenter im Neuen Rathaus großen Zuspruch auch bei den Pass- und Personalausweisantragstellern.

Intensive Koordinierung von organisatorischen Anforderungen
Basierend auf der intensiven Koordinierung des Städtebundes und der Kontakte zwischen den Städten konnte rasch ein hoher Wissensstand erreicht werden. Zu vermerken ist auch, dass sich die lokale Zusammenarbeit mit den Pass- und Fundämtern in den Bundespolizeidirektionen – mag sie auch wegen der in diesen Ämtern auftretenden Zukunftsängste manchmal schwierig gewesen sein – positiv auf die Vorbereitungsarbeiten auswirkte. Durch die gemeinsame Diskussion von Arbeitsaufzeichnungen und Fallzahlen als solide Basis für die Neugestaltung der Organisation konnte vorausschauend geplant werden.

Schulungen
Neben Informationsveranstaltungen des Bundesministerium für Inneres inklusive der zur Verfügung gestellten Unterlagen zum Identitätsdokumentenregister entwickelten sich in Wien (für Ostösterreich) und Salzburg (für Westösterreich) zwei „Info-Zentren“, in denen die Leiter der neuen Behörden eingehend von Experten des BMI und z. B. der Bundespolizeidirektion Salzburg geschult wurden. Die neuen Mitarbeiter wurden intern umfangreich durch Einführungsmappen, Echtbetriebssimulationen, Produkthandbücher, Workshops, strukturierte Mitarbeitergespräche etc. auf die neuen „Einsatzgebiete“ vorbereitet und in die Planung der Prozessabläufe u. a. durch Qualitätszirkel eingebunden. Positives Ergebnis des Erfahrungsaustauschs der Städte in der Vorbereitungsphase war das Auffinden von Schwierigkeiten der neuen Zuständigkeiten und die Schaffung eines Bildungsnetzwerks der Städte mit einheitlichem, hohem Informationsstand sowie die weitgehend einheitliche organisatorische Abwicklung der Verfahren.

Flexibler Mitarbeitereinsatz
Durch gezielte Maßnahmen, wie flexibler Mitarbeitereinsatz und optimierte Produktionsprozesse, konnten die neuen Aufgaben in mehreren Städten mit weniger Personal bewerkstelligt werden, als bei den zuvor zuständigen Bundespolizeidirektionen unter Berücksichtigung der Leistungen der Wachzimmer im Einsatz war. Dennoch führte die Übertragung der neuen Zuständigkeiten (neben dem Pass- und Fundwesen wurde bereits im Jahr 2002 das Meldewesen vom Bund auf die Städte mit Bundespolizeidirektionen übertragen) insgesamt zu einem erheblichen Mehraufwand in den Kommunen. Lediglich das Passwesen ist kostendeckend zu führen und kann einen geringen Beitrag zur Finanzierung anderer übernommener Aufgaben leisten.

Bürgerservice
Moderne „Amtsräume“
Gleichzeitig nahmen die Städte die Übernahme des Passwesens zum Anlass, im Zuge der erforderlichen baulichen Adaptierungen ihre Verwaltungen dem Bürger gegenüber freundlicher zu gestalten und insbesondere offene Bürgerservicestellen und Frontoffices einzurichten. Die räumliche Gestaltung war von den Zielen Kundenorientierung, optimale Prozessgestaltung und Wirtschaftlichkeit geprägt. Bedauerlich war, dass teilweise die erst ein Jahr zuvor übertragenen Agenden des Meldewesens nicht in räumlicher Einheit mit Pass- und Fundwesen abgewickelt werden konnten. Dies lag einerseits daran, dass der Bund die Übertragung des Pass- und Fundwesens erst zu einem Zeitpunkt bekannt gab, als die Meldebehörden bereits er- und eingerichtet waren und zudem der Raumbedarf für die Fundgegenstände so groß war, dass diese nicht mehr in den Bereichen der Servicestellen untergebracht werden konnten. Zweifellos war das eine vergebene Chance der Bürgerorientierung und der Kosteneinsparung.

Öffnungszeiten und spezielle Einrichtungen im Passwesen
Im Passwesen war für die Kunden die deutliche Ausdehnung der Parteienverkehrszeiten (auch nachmittags) positiv spürbar. In diesem Zusammenhang ist auch die wesentliche Erleichterung für die Bürger, nicht nur bei der Passbehörde des Wohnsitzes, sondern auch in der Nähe des Arbeits- oder Ausbildungsortes einen Reisepass oder einen Personalausweis zu erlangen, zu erwähnen. Im Unterschied zu den zuvor zuständigen Bundespolizeidirektionen wurde außerdem in Städten, wie z. B. Wien, Linz oder Salzburg, die Ausstellung von Notpässen außerhalb der gewöhnlichen Dienstzeiten bis hin zur durchgehenden Erreichbarkeit (0 bis 24 Uhr, 7 Tage je Woche) institutionalisiert. Besonders ist darauf hinzuweisen, dass durch den Wegfall der Ausstellungsmöglichkeit von Notpässen durch die Bundespolizeidirektion Schwechat nunmehr während der Parteienverkehrszeiten die Stadtgemeinde Schwechat diese Aufgabe erfüllt, jedoch außerhalb dieser Öffnungszeiten der Notpassdienst der Stadt Wien von allen betroffenen Ostösterreichern in Anspruch genommen werden kann.
Die Städte Wien, Linz und Salzburg haben im Rahmen eines umfassenden Bürgerservice den so genannten „Hochzeitspass“ eingerichtet. Bürger dieser Städte erhalten dabei bereits im Zuge der Hochzeit vom Standesbeamten ihren (auf den neuen Namen lautenden) Reisepass ausgehändigt und können damit sofort in die Flitterwochen starten.

Entgegennahme von Funden sowie Fund- und Verlustanzeigen
Im Fundwesen konnte der für den Bürger nachteilige Umstand, dass die Polizeiwachstuben keine Fundmeldungen und Verlustmeldungen mehr entgegennehmen durften (was im Gesetzesentwurf noch ausdrücklich vorgesehen war und überraschend nicht im Gesetz verankert wurde), teilweise durch eine internetbasierte Verwaltungsvereinfachung, wie z. B. www.fundamt.gv.at, entschärft werden (vgl. dazu ausführlich Schefbaumer, Kaser, Forchtner; Fundwesen – Eine E-Government-Erfolgsstory mit Hindernissen, ÖGZ Nr. 2/2003).
Positiv zu vermerken ist auch, dass auf Anregung des Österreichischen Städtebundes vom BMI unter Mitarbeit von Vertretern des Städtebundes ein Leitfaden für den Vollzug des Fundwesens ausgearbeitet wurde (erschienen in: Schriftenreihe des Österreichischen Städtebundes 2.2003 „Leitfaden zum Fundwesen“).

Geprüfte Qualitätsstandards
Einige Städte boten ihren Kunden teilweise garantierte Verfahrensdauern an. Konkretes Beispiel aus der Stadt Salzburg: „Ihr Pass in 15 Minuten“. Mit diesem Slogan bewarb und bewirbt die Stadt Salzburg in zahlreichen Aussendungen, Hinweisen in Zeitungen, auf einem Bus der Salzburger Verkehrsbetriebe etc. die rasche Erledigung von Passverfahren. Damit wird dem Kunden des Passamtes signalisiert, dass die Behörde für ihn, bei Vollständigkeit der Antragsunterlagen und positivem Ausgang des Ermittlungsverfahrens, einen Reisepass innerhalb einer bestimmten Dauer (15 Minuten) erstellt.
Auch in anderen Städten – wie z. B. in Villach – hat die „Reisepass-Sofortausstellung“ zu äußerst positiven Reaktionen in der Öffentlichkeit geführt.

Unbürokratische Vorgangsweisen
Zusätzlich zu einer raschen Erledigung der Passausstellung versuchen die Passbehörden bei vergessenen Urkunden im Rahmen des Möglichen – etwa durch telefonische Rücksprache mit Behörden (Standesämtern, österreichische Vertretungsbehörden im Ausland usw.) oder Gerichten (beispielsweise bei zu Hause vergessenen Obsorgebeschlüssen), die entsprechenden Informationen auf kurzem Wege einzuholen. Dies ist natürlich nur insoweit möglich, als es die Amtszeiten der genannten Behörden erlauben. Nicht nur in „kleineren Städten“ wird dieses Service geboten, sondern auch in der Stadt Wien wird diese Vorgehensweise praktiziert.
Ebenso fällt unter den Slogan „Nicht die Bürger, sondern die Daten sollen laufen“ die Vorgangsweise, dass bei Verlust eines Reisepasses oder Personalausweises nicht zuerst eine Verlustanzeige gemacht werden muss, sondern direkt die Verlustmeldung von den Bediensteten der Städte bei einer Neuausstellung eines Reisedokumentes zur Kenntnis genommen und im österreichweiten Identitätsdokumenteregister (IDR) vermerkt wird.

Vorteile des Identitätsdokumenteregisters
In diesem Register werden von den österreichischen Passbehörden im In- und Ausland sämtliche ausgestellte Reisepässe und Personalausweise mit deren Gültigkeitsdauer eingetragen. Damit ist ein schnellerer Informationsstand über frühere, von anderen Passbehörden vorgenommene Reisepass- und Personalausweisversagungen und -entziehungen gegeben. Weiters führt das Setzen von Avisos oder das Befüllen der Anmerkungen mit wichtigen Informationen zu mehr Rechtssicherheit.

Öffentlichkeits- und Informationsarbeit
Die Übernahme des Pass- und Fundwesens wurde von einer ausgedehnten Kampagne seitens der Städte zur Information der Bürger begleitet. Im Rahmen dieser wurden die Bürger mit Flyern, Plakaten und Information über Printmedien auf die Zuständigkeitsänderung hingewiesen.

Beurteilung der Übernahme der neuen Kompetenzen durch die Bürger
Eine vom Institut für empirische Sozialforschung im Jahr 2003 durchgeführte bundesweite, repräsentative Bevölkerungsbefragung hat ergeben, dass 70% der Befragten die Übertragung der Kompetenzen des Melde-, Pass- und Fundwesens vom Bund auf die größeren Städte (bzw. auf die Bürgermeister) für eine gute Sache hielten.

Kundenbefragung in der Stadt Salzburg und in der Stadt Wien
Im Rahmen des Kundenbefragungsprogramms „Sagen Sie uns Ihre Meinung“ wurden in der Stadt Salzburg nach der Übernahme der neuen Zuständigkeiten mehr als 1.000 Kundenbefragungen durchgeführt. Der frühe Start der Befragung kurz nach Übernahme der neuen Zuständigkeiten konnte gewährleisten, dass mögliche Schwachstellen bereits zu Beginn erkannt, beseitigt und nicht zu eingefahrenen und schwer behebbaren Gewohnheiten werden. Abgefragt wurden alle relevanten Messgrößen wie Wartezeit, Erledigungsdauer, Informationsangebot, Qualität der persönlichen und telefonischen Auskunft, (behindertengerechte) Erreichbarkeit, Gestaltung der Räumlichkeiten und Qualität der Leistungserbringung durch die Mitarbeiter. Die neuen Bereiche im Kundentest erzielten bei einer Rücklaufquote von mehr als 1.000 Befragungsbögen die Schulnoten 1,13 (Fundwesen) bzw. 1,15 (Passwesen). Auch die unter mehreren tausend Personen durchgeführte Umfrage in Wien brachte das Ergebnis, dass über 90% gute Erfahrungen mit dem Passservice gemacht hatten.

Steuerung und Evaluierung
In einigen Städten wurden Evaluierungen zu den Übernahmen durchgeführt. So wurde etwa in Linz und Salzburg das Passwesen und Fundwesen durch einen externen Experten im Rahmen eines eintägigen Workshops überprüft. Dabei wurden die Themenbereiche Raumsituation, Auftragserfüllung, Mitarbeiterorientierung untersucht und festgestellt, dass die Umsetzung der neuen Zuständigkeiten vor allem im Hinblick auf die Funktionalität der Prozesse und Räumlichkeiten, die Ausrichtung der Behörde auf Kunden und Mitarbeiter, die Einhaltung der Rechtsvorschriften oder das Vorhandensein eines Produkthandbuches gelungen ist.

Sand im Getriebe
Neben den überwiegend positiven Erfahrungen bei der Übernahme des Pass- und Fundwesens gibt es einige offene Probleme.

Negativ: Kostentragung der Passrohlinge durch die Städte
Ein erst vor kurzem in Auftrag gegebenes Gutachten hat die Meinung des Österreichischen Städtebundes bestätigt, dass die Kostentragung für die so genannten Passrohlinge als Zweckaufwand dem Bund zuzurechnen ist. Dennoch werden diese Kosten noch immer den Städten in Rechnung gestellt, weshalb der Städtebund die Forderung zur Einstellung dieser Praxis an den Bund weiter aufrecht hält.

Problembereich Qualitätsabweichungen bei den Passrohlingen
Bereits in der Probephase, aber auch danach, wurde von den Städten immer wieder moniert, dass die Qualität der von der Österreichischen Staatsdruckerei gelieferten Passrohlinge stark unterschiedlich ist. Während das Gesetz normiert, dass die maschinenlesbare Zone 2,1 cm breit sein muss, werden die Passrohlinge tatsächlich mit einer 2,4 cm breiten maschinenlesbaren Zone durch die Staatsdruckerei ausgeliefert, wodurch es immer wieder zu so genannten Stornos kommt. Die mit den Bundespolizeidirektionen getroffene Vereinbarung, wonach mangelhafte Rohlinge durch die Staatsdruckerei ersetzt werden, wurde für die Städte ohne Begründung nicht abgeschlossen. Auf Drängen der Städte und mit Unterstützung des Österreichischen Städtebundes war die Staatsdruckerei schließlich zu einem Pauschalersatz bereit.

Qualitätskontrolle bei Personalausweisen
In der Anfangsphase berichteten einige Städte darüber, dass mangelhafte oder auch von den Behörden stornierte Personalausweisanträge nicht durch die für die Produktion und Auslieferung von Personalausweisen zuständige Firma Austria Card aus dem Produktionsprozess bzw. Versandprozess ausgesondert wurden. Dadurch kam es zur ungewollten Auslieferung von Personalausweisen an Bürger. Dieses Problem war erst nach Interventionen beim Bundesministerium und durch die Unterstützung des Städtebundes in den Griff zu bekommen.
Zusätzlich fand offensichtlich eine Änderung in der Produktion statt, die die Umsetzung der ca. 16 Millionen Farben eines Originalfotos in 256 Grautöne bewerkstelligt, wodurch das eingelaserte Bild eine eindeutige Identitätsprüfung in einigen Fällen nicht mehr gewährleistet hat. Trotz einwandfreiem Bild – unter Berücksichtigung von verschiedenen Haut- und Haarfarben sowie Gesichtskonturen – sollte die Austro Card im Rahmen ihrer Qualitätskontrolle eine Bearbeitung des eingescannten Fotos jedoch durchführen und eine Neuproduktion auf eigene Kosten veranlassen. In diesem Zusammenhang kann es auch zu einem doppelten Aufwand für den Bürger kommen, wenn eine schlechtere Qualität des Passbildes vorliegt und dieser nochmals vor der Behörde mit einem neuem Foto erscheinen muss. An der Lösung des Problembereiches wird derzeit gearbeitet.

Risiko Postweg
Zudem gehen einige Personalausweise auf dem Postweg verloren. Die Kosten für diese verlorenen Personalausweise sind von den Städten zu übernehmen, die selbst aber nicht für den Postversand zuständig sind und in diesen auch nicht eingreifen können.

Übernahme des Fundwesens
Wie bereits erwähnt brachte die Übertragung des Fundwesens auf die Bürgermeister nicht nur räumliche, sondern auch organisatorisch zu lösende Probleme. Diese wurden durch die gemeinsam getragene Entwicklung der internetbasierten EDV-Plattform www.fundamt.gv.at bravourös gemeistert. Diese elektronische Datenbank führt nicht nur bei den Städten und Gemeinden zu einer leichteren internen Handhabung der Verwaltung, sondern bietet dem Bürger eine Recherchemöglichkeit für verlorene Gegenstände „rund um die Uhr“. Damit wurde die Rückgabequote im Vergleich zur Polizei bzw. Gendarmerie wesentlich – nämlich auf 60–65% – erhöht.
Weiters ist die Einrichtung von Fundboxen in der Stadt Wien bemerkenswert, die vor Bezirksämtern aufgestellt werden und wo kleinere Gegenstände – insbesondere außerhalb der Parteienverkehrszeiten – eingeworfen werden können.

Wesentlicher finanzieller Aufwand ohne bedeutende Einnahmen
Einerseits ist durch die inhaltliche Neuregelung des Fundwesens den Städten ein deutlicher finanzieller Mehraufwand dadurch entstanden, dass nunmehr auch vergessene Sachen, anstatt wie bislang nur verlorene Sachen – als Fundgegenstände zu betrachten sind und damit in die Zuständigkeit der Fundbehörden fallen.
Andererseits sind neben den Erstinvestitionen laufend Kosten für das Personal und den Amtsbetrieb zu verzeichnen, die bei weitem nicht durch die Einnahmen aus den Verwaltungsabgaben bzw. den Erlösen aus den Versteigerungen abgedeckt werden.

Zusammenfassung und Forderungen an den Bund
Erster Erfolgsfaktor für die erfolgreiche Übernahme des Pass- und Fundwesens war eine umfassende Vorbereitungsphase, die von einer engen Zusammenarbeit mit den abgebenden Stellen und einer intensiven Vernetzung der Städte untereinander gekennzeichnet war. Negativ war, dass die Zeit für die Übernahme des Fundwesens zu kurz war, weil es in Städten selbstverständliche Arbeitsmittel wie EDV-Lösungen nicht gab und diese erst von den Städten realisiert werden mussten.
Zweiter Erfolgsfaktor war eine konsequente interne Organisationsarbeit, die sich an den Organisationsprinzipien (Arbeitsplanung und Wissenstransfer, Qualitätsmanagement und Kundenorientierung, Einsatz von E-Government, Kommunikation und Mitarbeitereinbindung) orientiert hat.
Das Passwesen – oft die Visitenkarte einer Behörde und zugleich extrem kundenintensiver Bereich einer Stadtverwaltung – ist deshalb immer im besonderen Blickpunkt der Öffentlichkeit. Diesem Projekt musste daher verwaltungsintern entsprechende Priorität zukommen. Positiv feststellbar war, dass die Erfahrungen der Städte aus der Übernahme des Meldewesens genutzt werden konnten.
An den Bund ist im Hinblick auf den in Vorbereitung stehenden Hochsicherheitspass die Forderung zu richten, außer dem Sicherheitskriterium auch die Kriterien Kundenorientierung und Wirtschaftlichkeit zu beachten. Kundenorientierung heißt, den Bürgern keine wochenlangen Verfahren und keine hohen Verwaltungsabgaben zuzumuten. Wirtschaftlichkeit bedeutet, den durch den neuen Hochsicherheitspass den Städten entstehenden Mehraufwand finanziell voll abzugelten.
Die österreichische Bevölkerung stellt bei der Beurteilung der verschiedenen Verwaltungseinheiten den Städten und Gemeinden das beste Zeugnis aus (IFES 2003). Die Übernahme der neuen Aufgaben belegt eindrucksvoll einen kleinen Baustein dieses Erfolgsergebnisses.