Österreichischer Städtebund

Von der Steuerreform 2004/05 werden positive makroökonomische Effekte auf das BIP und seine Komponenten erwartet, die die Steuerbasis erhöhen und damit für ein vermehrtes Steueraufkommen sorgen. Dementsprechend werden die tatsächlichen Steuerausfälle geringer ausfallen als die Mindereinnahmen, die das Bundesministerium für Finanzen aus einer rein statischen Perspektive prognostiziert. Allerdings werden keinesfalls sämtliche Steuerausfälle durch zusätzliches Wirtschaftswachstum finanziert, sondern im Durchschnitt der nächsten Jahre nur rund 15%. Im Folgenden werden die Ergebnisse einer Abschätzung der Selbstfinanzierungseffekte der österreichischen Steuerreform 2004/05 für den Zeitraum 2004 bis 2008, die mit Hilfe des WIFO-Makromodells vorgenommen worden ist, vorgestellt. Die Studie untersucht sowohl den Selbstfinanzierungsgrad der Steuerreform insgesamt als auch die Selbstfinanzierungsgrade auf der Ebene der Gebietskörperschaften.

 

Maßnahmen und Entlastungsvolumina der Steuerreform 2004/05
Die österreichische Steuerreform 2004/05 wird in zwei Etappen umgesetzt. 2004 ist die erste Stufe der Steuerreform in Kraft getreten. Sie umfasst ab 2006 ein jährliches Entlastungsvolumen von knapp 0,5 Mrd. €. Anfang 2004 wurden die Eckpunkte der zweiten Steuerreformstufe 2005 fixiert, deren Maßnahmen zum größten Teil ab 2005 gelten werden. Diese zweite Etappe beinhaltet ein jährliches Entlastungsvolumen von knapp 2,6 Mrd. € ab dem Jahr 2007. Insgesamt wird ab 2007 mit jährlichen Steuermindereinnahmen von insgesamt gut 3 Mrd. € gerechnet. Davon entfallen 2.173 Mio. € auf Lohn- und Einkommensteuer und 1.100 Mio. € auf die Körperschaftsteuer.1 Dem steht eine Zusatzbelastung von netto 232 Mio. € im Bereich der Verbrauchsbesteuerung gegenüber. Die Maßnahmen in diesem Bereich enthalten die Anhebung der Mineralölsteuer und der Energieabgaben sowie eine Steuersenkung bei Agrardiesel, Schaumwein- und Biersteuer.
Übersicht 1 zeigt die Verteilung der erwarteten Steuerausfälle auf die Gebietskörperschaften. Darüber hinaus sind die steuerreformbedingten Veränderungen der abgabenabhängigen Transfers des Bundes an die Länder bzw. Gemeinden enthalten.
Den Großteil der gesamten Steuerausfälle trägt mit knapp zwei Drittel ab dem Jahr 2005 der Bund. Die Länder sind aufgrund der direkten Ausfälle bei den gemeinschaftlichen Bundesabgaben ab 2005 mit etwa 16% der gesamten Steuermindereinnahmen betroffen. Die Gemeinden werden mit einem Anteil von etwa 14% am gesamten Nettoentlastungsvolumen durch die beiden Etappen der Steuerreform belastet.
Darüber hinaus werden die Transfers des Bundes an die Länder durch die beiden Stufen der Steuerreform per Saldo erheblich reduziert (um 249 Mio. € im Jahr 2007).
Dabei sinken einerseits die Bedarfszuweisungen des Bundes an die Länder gemäß § 22 Finanzausgleichsgesetz (FAG) 2001 zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt, die sich u. a. am Ertrag der veranlagten Einkommensteuer, der Lohnsteuer sowie der Körperschaftsteuer bemessen. Andererseits führt die erste Etappe der Steuerreform 2004 zu einer Erhöhung der Finanzzuweisungen des Bundes an die Länder für Zwecke des öffentlichen Personennahverkehrs, die vom Mineralölsteueraufkommen abhängen, sowie für die Finanzierung umweltschonender und energiesparender Maßnahmen, die an das Aufkommen der Energieabgaben gekoppelt sind. Die Reduktion der Bedarfszuweisungen überschreitet allerdings insgesamt die Zuwächse bei den Finanzzuweisungen. Die Länder tragen somit direkt und indirekt fast ein Viertel der steuersenkungsbedingten Einnahmenausfälle.
Die Gemeinden haben dagegen aus der ersten Stufe der Steuerreform 2004 (aufgrund der Anhebung der Energieabgaben) eine geringfügig erhöhte Finanzzuweisung (6 bis 7 Mio. € jährlich) zur Finanzierung von öffentlichen Personennahverkehrsunternehmen und für Personennahverkehrsinvestitionen zu erwarten.

Simulation der Selbstfinanzierungseffekte der Steuerreform 2004/05 auf Basis des WIFO-Makromodells
Mit Hilfe des WIFO-Makromodells lassen sich die gesamtwirtschaftlichen Effekte einer expansiv wirkenden Steuersenkung abbilden. Im Mittelpunkt stehen zunächst die Effekte eines steuersenkungsinduzierten Nachfrageimpulses und der daraus resultierenden Multiplikatorwirkungen auf das BIP und seine Komponenten. Weiters sind die ausgelösten zusätzlichen Steuereinnahmen relevant, die einen gewissen Selbstfinanzierungseffekt der Steuersenkung bewirken. Dieser Selbstfinanzierungseffekt führt dazu, dass die tatsächlich zu erwartenden Steuerausfälle der Gebietskörperschaften geringer sind als die auf der Grundlage einer rein statischen Betrachtung geschätzten Mindereinnahmen gemäß der Begutachtungsentwürfe zu den einzelnen Steuergesetzen.

Abgaben und Steuern im WIFO-Makromodell
Im WIFO-Makromodell werden die Staatseinnahmen in drei große Abgabenkategorien aufgegliedert, die sich am ESVG 1995 orientieren: Produktions- und Importabgaben, Einkommen- und Vermögensteuern sowie Sozialbeiträge (Beiträge zur Arbeitslosenversicherung sowie übrige Sozialbeiträge).
Das WIFO-Makromodell unterscheidet bei der Kategorie Produktions- und Importabgaben lediglich zwischen Umsatzsteuer und übrigen Produktions- und Importabgaben. Letztere umfassen eine Vielzahl von Einzelsteuern bzw.-abgaben. Gleiches gilt für die Kategorie Einkommen- und Vermögensteuern, die sich im WIFO-Makromodell in Einkommen- und Lohnsteuer, Körperschaftsteuer und übrige Einkommen- und Vermögensteuern differenziert. Diese beiden Einnahmekategorien müssen daher in einem weiteren Schritt aufgeteilt werden.

Schätzung der Selbstfinanzierungseffekte der Steuerreform 2004/05 auf Grundlage des WIFO-Makromodells
Mit Hilfe des WIFO-Makromodells werden zunächst die makroökonomischen Effekte der Steuerreform 2004/05 quantifiziert. Auf dieser Grundlage wird der Selbstfinanzierungsgrad der Steuerreform geschätzt. Im Folgenden werden nur die Auswirkungen der Steuerreform auf die Produktions- und Importabgaben sowie die Einkommen- und Vermögensteuern als diejenigen Steuern und Abgaben quantifiziert, die Bund, Ländern und Gemeinden zugute kommen. Sozialbeiträge werden nicht betrachtet, da diese an die Sozialversicherungsträger gehen.

Makroökonomische Effekte der Steuerreform 2004/05
Die erste Etappe der Steuerreform 2004 erhöht das reale BIP um 0,1% im Jahr 2004. Der gesamte Effekt durch beide Steuerreformstufen steigt auf knapp 0,3% 2005 und verharrt ab 2006 bei 0,4% bis 0,5%. Das BIP zu laufenden Preisen erhöht sich im Jahr 2004 um 0,1%, um 0,4% im Jahr 2005 und um 0,5% in den folgenden Jahren.
Für die Einschätzung der Wirkung der Steuerreform auf private Investitionen wird auf das Konzept der Kapitalnutzungskosten zurückgegriffen, welches eine Untersuchung der Wirkung einzelner steuerpolitischer Instrumente auf das unternehmerische Investitionsverhalten ermöglicht (Kaniovski, 2002).
Infolge der Körperschaftsteuersenkung sinken die Kapitalnutzungskosten von 20,1% auf 19,6%. Dies führt zu einem Anstieg der Bruttoanlageinvestitionen um 0,5% gegenüber der Basislösung 2005, um 0,9% im Jahr 2006 und um 0,8% in den beiden folgenden Jahren.
Die Konsumausgaben der privaten Haushalte steigen im Vergleich zur Basislösung um knapp 0,9% im Jahr 2005. Diese Abweichung nimmt auf 1,5% in den beiden folgenden Jahren und auf 1,6% im Jahr 2008 zu. Die Beschäftigung nimmt ab 2005 um 4.000 bis 5.000 Personen zu.

Selbstfinanzierungseffekte der Steuerreform 2004/05 nach großen Einnahmenkategorien
Das Ausmaß der Selbstfinanzierungseffekte der Steuersenkung, die im Folgenden mit Hilfe des WIFO-Makromodells geschätzt werden, hängt von den Nachfrageeffekten der Steuersenkung einerseits und den Elastizitäten der einzelnen Steuern und Abgaben andererseits ab.
Für die übrigen Produktions- und Importabgaben sowie für die übrigen Einkommen- und Vermögensteuern wird jeweils eine identische Aufkommenselastizität (in Bezug auf das BIP) angenommen. Die Entwicklung der Lohn- und Einkommensteuer wird von der Lohnsumme determiniert, die Umsatzsteuer hängt von der Entwicklung des Konsums und die Körperschaftsteuer von der Entwicklung des Nettobetriebsüberschusses ab.
Übersicht 2 enthält die Selbstfinanzierungseffekte der Steuerreform 2004/05 nach den Einnahmen(kategorien), die im WIFO-Makromodell abgebildet sind: Diese umfassen die Umsatzsteuer sowie übrige Produktions- und Importabgaben; Lohn- und Einkommensteuer, Körperschaftsteuer sowie übrige Einkommen- und Vermögensteuern.
Dabei ist zwischen direkten Selbstfinanzierungseffekten im eigentlichen Sinne – d. h. zusätzlichen Einnahmen bei den Steuern, die im Rahmen der Steuerreform selbst variiert werden – sowie indirekten Einnahmewirkungen, die sich durch Zweitrundeneffekte ergeben, zu unterscheiden. Letztere betreffen insbesondere die Produktions- und Importabgaben, die aufgrund der durch die Steuersenkung ausgelösten Konsum- und Importausgaben ansteigen, aber auch die Einkommen- und Vermögensteuern. In Übersicht 2 sind die direkten Selbstfinanzierungseffekte bei Lohn- und Einkommensteuer sowie Körperschaftsteuer in % der vom Bundesministerium für Finanzen in den Begutachtungsentwürfen zu den Steuergesetzen geschätzten Steuerausfälle angegeben (Selbstfinanzierungsgrad).
Bei Lohn- und Einkommensteuer treten induzierte Mehreinnahmen auf. Somit werden die unter Berücksichtigung dieser Effekte zu erwartenden tatsächlichen Steuermindereinnahmen geringer sein, als die Begutachtungsentwürfe des Bundesministeriums für Finanzen vorsehen. Bei der Körperschaftsteuer ist dagegen mit einem etwas größeren Einnahmenausfall als dem im Begutachtungsentwurf angegebenen zu rechnen: Denn die durch die Steuersenkung ausgelösten zusätzlichen Investitionen mindern durch die damit verbundenen Abschreibungen den zu versteuernden Gewinn. Aufgrund der solchermaßen reduzierten steuerlichen Bemessungsgrundlage ist eine Reduktion der Körperschaftsteuereinnahmen zu erwarten.
Zusammen führen die direkten und die indirekten Einnahmeneffekte zu einem Selbstfinanzierungsgrad (verstanden als der Anteil der zusätzlichen Steuereinnahmen an den gesamten Steuermindereinnahmen gemäß den Begutachtungsentwürfen) von 11 bis 15% für die Jahre 2005 bis 2008. 2004 ist der Selbstfinanzierungseffekt mit knapp 30% außergewöhnlich hoch: In diesem Jahr stehen relativ geringe Nettosteuerausfälle (d. h. Einkommensteuersenkung saldiert mit Erhöhungen bei den speziellen Verbrauchssteuern) hohen zusätzlichen Einnahmen bei der Umsatzsteuer und den übrigen Produktions- und Importabgaben, in geringerem Umfang auch bei Lohn- und Einkommensteuer sowie den übrigen Einkommen- und Vermögensteuern gegenüber.

Selbstfinanzierungseffekte nach Einzelsteuern
Übersicht 2 stellt nur einige große Einzelsteuern (Umsatzsteuer, Lohn- und Einkommensteuer sowie Körperschaftsteuer) separat dar, die im WIFO-Makromodell abgebildet sind. Die durch die Steuersenkungen ausgelösten Mehreinnahmen aus diesen gemeinschaftlichen Bundesabgaben können auf der Grundlage der im FAG 2001 fixierten Ertragsanteile auf Länder und Gemeinden aufgeteilt werden.
Darüber hinaus müssen auch die durch positive Nachfrageeffekte induzierten Mehreinnahmen bei den anderen Steuern den Gebietskörperschaften zugeordnet werden. Diese werden im WIFO-Makromodell in den Sammelpositionen übrige Produktions- und Importabgaben sowie übrige Einkommen- und Vermögensteuern zusammengefasst. Für die Zurechnung der Einzelsteuern auf Bund, Länder und Gemeinden sind daher diese Einnahmenaggregate in Einzelsteuern und -abgaben zu zerlegen.
Diese Aufgliederung kann nur näherungsweise erfolgen. Als Basis dienen die Einnahmen aus den einzelnen Steuer- und Abgabenarten bzw. ihre jeweiligen Anteile am jeweiligen Aggregat im Jahr 2002 nach ESVG 1995 (dem letzten verfügbaren Jahr) (Statistik Austria, 2003). Mithilfe dieser Anteile werden die Mehreinnahmen innerhalb der beiden Abgabenaggregate den einzelnen Steuern zugeordnet. Die so ermittelten zusätzlichen Einnahmen werden anschließend wiederum auf der Grundlage der Ertragsanteile auf die einzelnen staatlichen Ebenen verteilt (wenn es sich um gemeinschaftliche Bundesabgaben handelt) bzw. direkt der jeweiligen Gebietskörperschaft zugeordnet (bei den ausschließlichen Bundes-, Landes- oder Gemeindeabgaben).
Übersicht 3 gibt die zusätzlichen Einnahmen bei den Einzelsteuern an, die auf der Grundlage der prozentualen Anteile an den Sammelpositionen übrige Produktions- und Importabgaben sowie übrige Einkommen- und Vermögensteuern errechnet wurden.

Verteilung der Selbstfinanzierungseffekte der Steuerreform 2004/05 auf Bund, Länder und Gemeinden in Österreich
Abschließend werden nun die ausgelösten Mehreinnahmen bei den einzelnen Steuern bzw. Abgaben den Gebietskörperschaften zugeordnet. Die zusätzlichen Einnahmen aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben, die Bund, Ländern und Gemeinden zugute kommen, werden aufgrund der Ertragsanteile gemäß FAG 2001 ermittelt. Hinzu kommen Mehreinnahmen bei den ausschließlichen Bundes-, Landes- bzw. Gemeindeabgaben.
Es ist zu beachten, dass die vorgenommene Aufteilung der steuersenkungsbedingten Mehreinnahmen auf der Basis der Anteile der Einzelsteuern an den Produktions- und Importabgaben bzw. Einkommen- und Vermögensteuern eine Vereinfachung darstellt. Diese wird im Einzelnen der Entwicklung bei den jeweiligen Steuer- und Abgabenarten nur näherungsweise gerecht. Die gewählte Vorgehensweise beruht auf der Annahme, dass die Aufkommenselastizität (d. h. die relative Veränderung des Aufkommens einer Steuer im Verhältnis zur relativen Veränderung des BIP) sämtlicher Steuern, die zu den übrigen Produktions- und Importabgaben bzw. zu den übrigen Einkommen- und Vermögensteuern gehören, jeweils identisch ist.
Übersicht 4 enthält die zusätzlichen Einnahmen des Bundes, der Länder und der Gemeinden aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben sowie den ausschließlichen Bundes-, Landes- und Gemeindeabgaben.
Die Mehreinnahmen auf Bundesebene ergeben sich aus den zusätzlichen Nettoeinnahmen des Bundes aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (d. h. nach Abzug der Länder- und Gemeindeanteile) sowie dem gesteigerten Aufkommen der ausschließlichen Bundesabgaben. Davon sind die zusätzlichen aufkommensabhängigen Transfers an Länder und Gemeinden abgezogen: Bedarfszuweisungen an die Länder nach § 22 FAG (abhängig von veranlagter Einkommensteuer, Lohnsteuer und Kapitalertragsteuer I und dem Wohnbauförderungsbeitrag); Finanzzuweisungen an die Länder für Zwecke des öffentlichen Personennahverkehrs (abhängig von Mineralölsteuer); Finanzzuweisungen an die Länder für umweltschonende und energiesparende Maßnahmen (abhängig von Energieabgaben); Finanzzuweisungen an die Gemeinden für Zwecke des öffentlichen Personennahverkehrs (abhängig von Energieabgaben).
In Übersicht 5 sind darüber hinaus die Erhöhungen bei den aufkommensabhängigen Transfers des Bundes an Länder und Gemeinden aufgeführt.
Diese durch direkte und indirekte Effekte generierten Mehraufkommen werden ins Verhältnis gesetzt zu den in Übersicht 1 angegebenen geschätzten Steuerausfällen der Gebietskörperschaften. Daraus wird der Selbstfinanzierungsgrad aus der Perspektive der jeweiligen Gebietskörperschaften ermittelt (Übersicht 5).
Der Selbstfinanzierungsgrad der Steuerreform 2004/05 insgesamt steigt im Zeitraum von 2005 bis 2008 kontinuierlich an und erreicht bis zum Jahr 2008 knapp 15%. Im Durchschnitt der Jahre 2005 bis 2008 beträgt er knapp 13%.2 Auch auf der Ebene der einzelnen Gebietskörperschaften ist über den betrachteten Zeitraum hinweg ein Anstieg des Selbstfinanzierungsgrades zu erwarten.
Auf Gemeindeebene beträgt der Selbstfinanzierungsgrad im Jahr 2008 17%. Im Durchschnitt 2005 bis 2008 beläuft sich der Selbstfinanzierungsgrad auf gut 14%. Der Bund kann einen Selbstfinanzierungsgrad von knapp 16% für 2008 erwarten; durchschnittlich wird dieser für den Zeitraum 2005 bis 2008 knapp 14% erreichen. Etwas geringer ist der Selbstfinanzierungsgrad auf Länderebene: Hier ist für das Jahr 2008 mit knapp 14%, im Durchschnitt der Jahre 2005 bis 2008 mit 12% zu rechnen. Allerdings ist auf Länderebene ein – wenn auch geringer – Selbstfinanzierungseffekt bei den abgabenabhängigen Transfers, die die Länder vom Bund erhalten, zu berücksichtigen: Der geschätzte Rückgang der Transfers wird im Jahr 2008 zu knapp 4% (durchschnittlich gut 3% 2005 bis 2008) durch erhöhte Transferzahlungen kompensiert, die auf einer steuersenkungsinduzierten Erhöhung der abgabenabhängigen Transfers beruhen.

Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
Die Simulation der für die Jahre 2004 bis 2008 zu erwartenden Selbstfinanzierungseffekte der Steuerreform 2004/05 mit dem WIFO-Makromodell ergibt, dass sich die Steuerreform zu einem kleinen Teil selbst finanziert: Im Jahr 2008 wird der Selbstfinanzierungsgrad (definiert als Relation zwischen zusätzlichen steuersenkungsinduzierten Steuereinnahmen und den aus einer statischen Perspektive prognostizierten Steuermindereinnahmen) insgesamt knapp 15% erreichen. Auf Gemeindeebene ist der geschätzte Selbstfinanzierungsgrad 2008 17%, auf Bundesebene beläuft er sich auf knapp 16%, auf Länderebene auf knapp 14%. Durchschnittlich beläuft sich der Selbstfinanzierungsgrad im Zeitraum 2005 bis 2008 insgesamt auf knapp 13%. Auf Bundesebene liegt der geschätzte Selbstfinanzierungseffekt durchschnittlich bei knapp 14%, auf Länderebene bei 12% und auf Gemeindeebene bei gut 14%. Die steuersenkungsbedingten Einbußen bei den Transfers des Bundes an die Länder werden im Durchschnitt zu gut 3% durch zusätzliche abgabenabhängige Transfers ausgeglichen. Mittelfristig – zumindest im betrachteten Zeitraum 2004 bis 2008 – werden daher sämtliche Gebietskörperschaften in beträchtlichem Ausmaß durch die Steuerausfälle in Folge der Steuerreform 2004/05 betroffen.
Die mit dem WIFO-Makromodell ermittelten Selbstfinanzierungseffekte umfassen überwiegend kurz- und mittelfristige Wirkungen. Sie beruhen auf der Erwartung der Ausdehnung der Nachfrage von privaten Haushalten und einheimischen Unternehmen aufgrund der Reduktion von Einkommen- und Körperschaftsteuern. Mögliche längerfristige angebotsseitige Wirkungen, die auf langfristigen Verhaltensänderungen der privaten Haushalte und der Unternehmen beruhen und über den betrachteten Zeitraum hinaus auftreten können, können mit dem WIFO-Makromodell ebenso wenig erfasst werden wie mögliche positive budgetäre Effekte, die aus einer von den geplanten Unternehmenssteuererleichterungen angeregten vermehrten Zuwanderung von ausländischen Unternehmen oder einem verstärkten Zufluss ausländischer Investitionen resultieren.

Literaturhinweise
Bundesministerium für Finanzen (2003), Begutachtungsentwurf zum Budgetbegleitgesetz 2003, Wien, 2003.
Bundesministerium für Finanzen (2004), Begutachtungsentwurf zum Steuerreformgesetz 2005, Wien, 2004.
Kaniovski, S., Kapitalnutzungskosten in Österreich, WIFO-Monatsberichte, 2002, 74(5), S. 339–346.
Statistik Austria, Der Sektor Staat laut ESVG 1995: Konzepte und Methoden, Daten für die Jahre 1988 bis 1998, Wien, 2000.
Statistik Austria, Steuereinnahmen in Österreich gemäß ESVG ’95, www.statistik.at/fachbereich_02/einnahmensteuer_tab3.shtml; abgerufen am 11. 2. 2004.

Fehlende Grafiken sind in der ÖGZ 4/04 ersichtlich.

Fussnoten:
1 Bruttoentlastung durch die Steuersatzsenkung (saldiert mit Belastung durch Verbreiterung der Bemessungsgrundlage), Entlastung durch Ersatz der Organschaftsregelung durch Gruppenbesteuerung und durch erhöhte steuerliche Absetzbarkeit bestimmter versicherungstechnischer Rückstellungen.

2 Das Jahr 2004, in dem der Selbstfinanzierungsgrad aufgrund des erläuterten Sondereffekts außerordentlich hoch ist, wurde bei der Ermittlung des durchschnittlichen Selbstfinanzierungsgrades nicht berücksichtigt.