Österreichischer Städtebund

Öffentliche Beschäftigung wird ein zentrales Thema der angelaufenen Finanzausgleichsverhandlungen sein. Seitens des Bundes werden dabei seine Vorleistungen bei der Reduktion der Personalstände betont, während Länder und Gemeinden säumig sein sollen. Die Diskussion wird derzeit rein über die Inputseite geführt, die Leistungsseite bleibt unbelichtet. In diesem Beitrag wird versucht, über eine differenzierte Analyse der Personalaufwendungen auch auf Rückschlüsse über die Entwicklung der Leistungsseite zu kommen, um eine realistische Einschätzung der Entwicklung der Personalkapazitäten zu ermöglichen.

 

Einen aktuellen Schwerpunkt des Staatsschuldenausschusses bildet in diesem Jahr das Thema „Öffentliche Beschäftigung“. Dabei soll die Entwicklung der Personalkapazitäten auf den verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften transparent gemacht werden. Eine dafür eingesetzte Arbeitsgruppe beschäftigte sich damit vom August 2003 bis März 2004, wobei für die vergangenen fünf Jahre die globale Entwicklung der Personalstände im Mittelpunkt der Analyse stand (ohne Berücksichtigung, dass in den vorhandenen Statistiken unterschiedliche Bemessungsgrundlagen zugrunde gelegt sind). Für eine differenzierte Analyse dieses Zeitraums kann primär auf die Personalaufwendungen in den Gebarungsübersichten zurückgegriffen werden, die als so genannte bewertete Personalkapazitäten einzelnen Leistungsbereichen (entsprechend der funktionalen Gliederung lt. VRV) zugeordnet werden können.
Nachdem der Staatsschuldenausschuss in seiner veröffentlichten Dokumentation bei der „Kopfbetrachtung“ bleibt1, hat der Österreichische Städtebund das KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung beauftragt, die Entwicklung der Personalaufwendungen für den Zeitraum 1997 bis 2002 gegliedert nach Leistungsbereichen zu analysieren2. Anschließend werden die wichtigsten Ergebnisse dargestellt und mit den Ergebnissen des Staatsschuldenausschusses verglichen.

Entwicklung der Personalausgaben im Überblick
Die Personalausgabenentwicklung bei Bund, Ländern und Gemeinden ist in der umseitigen Tabelle 1 überblicksmäßig dargestellt.
Im Detail zeigt sich bei der Entwicklung der Personalausgaben des Bundes im Zeitraum 1997 bis 2002 eine Zunahme von plus 3,2 Prozent, wobei Folgendes zu beachten ist:

- Unter Berücksichtigung der Vorrückungen und Gehaltsabschlüsse (insgesamt 2,3 Prozent p. a.) würde ein gleich bleibender Personalstand eine Erhöhung von rund 12 Prozent bedeuten.

- In realen Werten sind somit die Personalaufwendungen des Bundes in diesem Zeitraum um 7 bis 8 Prozent zurückgegangen.

- Da die ausgegliederten Unternehmen weiterhin Bundeszuschüsse erhalten und sich ausnahmslos nicht selbst finanzieren, ist mit der Ausgliederung großteils eine Umwandlung von Personal- in Sachaufwand (jedenfalls in Nettogrößen) verbunden3. Unter Berücksichtigung der durchgeführten Ausgliederungen beträgt der reale Rückgang ohne Ausgliederungen rund 3 Prozent.

Die Personalausgaben auf Länderebene (Länder ohne Wien) sind zwischen 1997 und 2002 um etwa 7,7 Prozent gestiegen, wobei Folgendes zu beachten ist:

- In realen Werten sind die Personalaufwendungen im Analysezeitraum um rund 4,5 bis 5 Prozent zurückgegangen.

- Bei der Entwicklung der Personalaufwendungen ist jedenfalls zu berücksichtigen, dass im Krankenanstaltenbereich Personalaufwendungen im Ausmaß von 390 Mio. Euro ausgegliedert wurden4.

- Unter Berücksichtigung der genannten Ausgliederungen ist der Personalaufwand im Untersuchungszeitraum de facto gleich geblieben.

Vergleichbar der Entwicklung auf Länderebene sind die Personalausgaben der Gemeinden ohne Wien zwischen 1997 und 2002 um etwa 7,6 Prozent gestiegen, wobei Folgendes zu beachten ist:

- Real sind die Personalaufwendungen um 4,5 bis 5 Prozent zurückgegangen.

- Unter Berücksichtigung der Ausgliederungen im Krankenanstalten- und Wohlfahrtsbereich in Höhe von rund 212 Mio. Euro sind die Personalaufwendungen – bei Abzug der Mehraufwendungen im Bereich der Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit im Ausmaß von rund 100 Mio. Euro – um 0,5 bis 1 Prozent zurückgegangen.

Entgegen der Entwicklung der anderen Bundesländer verzeichnet Wien als Land und Stadt insgesamt einen Rückgang der Personalausgaben um etwa 10,5 Prozent bzw. –246 Mio. Euro, wobei jedoch Folgendes zu beachten ist:

- Seit dem Jahr 1999 werden unter Personalaufwendungen der Stadt Wien jene für die Bediensteten der in eine Aktiengesellschaft umgewandelten Wiener Stadtwerke ausgewiesen. Dadurch sind Personalaufwendungen von rund 550 Mio. Euro pro Jahr im Personalbudget enthalten, die vollständig von den Wiener Stadtwerken finanziert werden und sich folglich auch auf der Einnahmenseite wieder finden.

- 2002 wurde die Ausgliederung des Wiener Krankenanstaltenverbundes wirksam. Dadurch finden sich Personalaufwendungen mit rund 1 Mrd. Euro nicht mehr im Budget.

- Weiters wurde 2000 die Ausgliederung von Wiener Wohnen wirksam (rd. 24 Mio. Euro Personalaufwand).

- Unter Berücksichtigung dieser drei Punkte sind die Personalaufwendungen zwischen 1997 und 2002 um 10,8 Prozent gestiegen, was in realen Werten einen Rückgang von rund 1,5 Prozent bedeutet.

Zusammenfassend kann für den Zeitraum 1997 bis 2002 festgehalten werden, dass unter Berücksichtigung der Ausgliederungen in realen Größen

- die Personalaufwendungen des Bundes um rund 3 Prozent gesunken sind,

- jene der Länder ohne Wien de facto gleich geblieben sind,

- jene der Gemeinden ohne Wien um einen knappen Prozent rückläufig waren sowie

- in der Stadt Wien ein Rückgang von rund 1,5 Prozent zu verzeichnen ist.

Bundesentwicklung im Detail
In den Medien wurde in den letzten Monaten von einem Personalabbau von 12.000 bis 13.000 Bediensteten (in Vollzeitäquivalenten) gesprochen. Die tatsächlichen Daten finden sich in der anschließenden Tabelle:

In den in der Öffentlichkeit kommunizierten Einsparungen von 13.000 Bundesbediensteten sind rund 2.500 Bedienstete aus dem Bundestheaterbereich berücksichtigt, die bereits 1997 in der Personalstatistik des Bundes nicht als Bundesbedienstete geführt wurden. Folglich ist der Rückgang zwischen 1997 und 2002 10.549 Vollzeitäquivalente (VZÄ), wovon 5.096 auf Ausgliederungen entfallen. Der tatsächliche Personalrückgang beträgt somit 5.453 VZÄ, das sind 3,3 Prozent des Personalstandes 1997.
Von den knapp 5.500 VZÄ wurden 2.500 im Verwaltungsdienst, 1.000 im Exekutivdienst, 300 im militärischen Dienst sowie 175 im Bereich der Lehrer reduziert5. An dieser Stelle sei erwähnt, dass durch den EU-Beitritt Österreichs alleine beim Zoll jedenfalls 1.000 VZÄ abgebaut werden mussten6.
Die Personalaufwendungen stiegen im Analysezeitraum um 3,2 Prozent, ohne ausgegliederte Unternehmen (v. a. Leihbeamte bei Post, aber auch Bundestheater) um 9,9 Prozent. Werden dazu noch die Ausgliederungen seit 1997 hinzugezählt, wären die Personalaufwendungen um 12,9 Prozent gestiegen.
Zuwächse sind in der Ministerialverwaltung (+26 Prozent) und in den Leistungsbereichen (insgesamt +8,6 Prozent), Bildung (Bundesschulen und Universitäten) und Sicherheit (Inneres und Justiz) festzustellen. Die letztgenannten Bereiche machen mehr als 60 Prozent der Personalaufwendungen des Bundes im Leistungsbereich aus.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass zwischen 1997 und 2002 der Personalstand des Bundes um rund 3 Prozent zurückgegangen ist. Dies wird auch durch die Auswertungen der Personalaufwendungen bestätigt. Ein Fünftel des Rückgangs ist auf die EU-bedingte Reduktion im Zollbereich zurückzuführen.

Länderentwicklung im Detail
Bei den Ländern zeigt sich im Detail folgende Entwicklung:
Die Zahl der Bediensteten der Länder ohne Wien ist seit 1997 um 4 Prozent zurückgegangen. Zu beachten ist, dass es sich dabei um Köpfe und nicht VZÄ handelt. Unter Einberechnung der Ausgliederungen ist die Zahl der Bediensteten um 0,2 Prozent gestiegen. Werden die Landeskrankenanstalten herausgenommen, ist seit 2000 der Beschäftigtenstand um 1,3 Prozent gesunken.
Die Personalaufwendungen lt. Gebarungsübersicht sind im Analysezeitraum um 7,7 Prozent gestiegen, ohne der Ausgliederungen um 16,6 Prozent. Die Hoheitsverwaltung ist dabei mit 8,4 Prozent weniger gestiegen als die Leistungsverwaltung mit 18,5 Prozent.
Der höhere Anstieg ist in der Entwicklung folgender Bereiche begründet:

- Vorschulische Erziehung (insbesondere Niederösterreich) mit absolut +15 Mio. Euro und relativ (exkl. Vorrückungen und lfd. Gehaltsanpassungen) +6,5 Mio. Euro – dies sind rund 210 VZÄ7;

- Musik und darstellende Kunst mit absolut +20 Mio. Euro und relativ +11 Mio. Euro – dies sind rund 570 VZÄ;

- Allgemeine öffentliche Wohlfahrt absolut +35 Mio. Euro und relativ +21 Mio. Euro – dies sind rund 1.000 VZÄ;

- Krankenanstaltenbereich exkl. Ausgliederung absolut +516 Mio. Euro und relativ +370 Mio. Euro – dies sind rund 7.500 bis 9.000 VZÄ (abhängig von den Berufsgruppen).

Diesen Zuwächsen stehen in anderen Bereichen relative und teilweise absolute Rückgänge gegenüber:

- In den Ämtern der Landesregierung inkl. Bezirkshauptmannschaften und Sonderämter sind die Personalaufwendungen relativ um knapp 35 Mio. Euro gesunken, dies sind rund 860 VZÄ.

- In der Jugendwohlfahrt sind die relativen Personalaufwände um 1,3 Mio. Euro zurückgegangen – dies sind rund 40 VZÄ, wobei hier eine Umschichtung zur allgemeinen öffentlichen Wohlfahrt erfolgt sein könnte.

- Im Straßenbau sind die relativen Personalaufwände um 17,8 Mio. Euro gesunken – dies sind rund 500 VZÄ.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Personalstand der Länder ohne Landeskrankenanstalten seit 2000 leicht rückläufig ist. Mit –1,3 Prozent entspricht dies fast die Hälfte des Bundesrückgangs. Unter Berücksichtigung der Krankenanstalten ist jedoch ein leichter Anstieg zu verzeichnen. Auch bei den Ländern zeigt die Entwicklung der Personalaufwendungen einen faktischen Gleichklang mit der Entwicklung der Personalstände. Jedoch sind zwischen einzelnen Bereichen größere Verschiebungen zu erkennen.

Entwicklung der Gemeinden ohne Wien
Bei den Gemeinden zeigt sich im Detail folgende Entwicklung:
Die Zahl der Bediensteten (bei den Gemeinden wieder in VZÄ) ging im Analysezeitraum um 3,4 Prozent zurück. Unter Berücksichtigung einer großen Ausgliederung ist der Personalstand um 0,4 Prozent gesunken. Es kann davon ausgegangen werden, dass der Beschäftigtenstand ohne Gemeindekrankenanstalten noch mehr gesunken ist.
Die Personalaufwendungen sind um 7,6 Prozent gestiegen, ohne Ausgliederungen um 11,2 Prozent. Während die Zunahme in der Hoheitsverwaltung 17,2 Prozent beträgt, ist jene in der Leistungsverwaltung +9,4 Prozent.
Dies bedeutet, dass in Summe die realen Personalaufwendungen in den Städten und Gemeinden leicht rückläufig waren, obwohl in einigen Bereichen starke Zuwächse zu verzeichnen sind:

- vorschulische Erziehung – Kinderbetreuung +67 Mio. Euro bzw. 2.235 VZÄ8,

- außerschulische Erziehung – Schülerhorte +9,5 Mio. Euro bzw. 320 VZÄ,

- Erwachsenenbildung +3 Mio. Euro bzw.100 VZÄ.

Im Größenvergleich zeigt sich, dass die Personalaufwendungen

- in den Gemeinden bis 5.000 Einwohner um 20 bis 25 Prozent gestiegen sind, wobei der Schwerpunkt in den Gruppen 0 und 8 liegt;

- in den Gemeinden von 5.001 bis 10.000 Einwohnern um 1 Prozent gestiegen ist, wobei die Rückgänge in den Gruppen 4 und 5 durch den Anstieg in der Gruppe 8 kompensiert werden;

- in den Gemeinden von 10.001 bis 20.000 Einwohnern wie auch von 20.001 bis 50.000 um 6 bzw. 5 Prozent gestiegen sind;

- in den Gemeinden über 50.000 Einwohnern um 4 Prozent zurückgegangen sind.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Personalstände in den Gemeinden seit 1997 leicht rückläufig waren, obwohl in einigen Bereichen leistungsbedingt beträchtliche Personalzuwächse erforderlich waren. Die Personalaufwendungen bestätigen dies.

Entwicklung im Land und in der Stadt Wien
Wien als Land und Stadt verzeichnete bei den Personalausgaben zwischen 1997 und 2002 entgegen der Entwicklung der Ausgaben des Bundes und der anderen Länder insgesamt einen Rückgang um etwa 10,5 Prozent bzw. 246 Mio. Euro (Tabelle 5).
Dabei sind jedoch einige Sonderfaktoren zu berücksichtigen:

- Die Umwandlung der Wiener Stadtwerke in eine Aktiengesellschaft führte dazu, dass seit 1999 der Personalaufwand von der Stadt Wien getragen und dieser von den Wiener Stadtwerken refundiert wird. Die damit verbundenen Aufwandsposition beläuft sich auf rund 550 Mio Euro, der auch eine entsprechend hohe Einnahmenposition gegenübersteht.

- Mit der Ausgliederung des Wiener Krankenanstaltenverbundes sind seit dem Jahr 2002 um rund 1,03 Mrd. Euro weniger Personalaufwendungen im Wiener Budget enthalten.

- Die Ausgliederung von Wiener Wohnen ab 2000 belief sich dagegen mit rund 24 Mio. Euro auf einen überschaubaren Betrag.

Unter Ausschluss der Sonderfaktoren sind die Personalaufwendungen um real 1,5 bis 2 Prozent gesunken. Der Personalstand ist in Wien – bereinigt um die Aus- und Umgliederungen – um 1,4 Prozent gesunken. Exklusive der Landeslehrer beträgt der Rückgang sogar 2 Prozent.
Die Personalaufwendungen ohne Aus- und Umgliederungen steigen zwischen 1997 und 2002 um 11,1 Prozent, was einen realen Rückgang von knapp 1,5 Prozent bedeutet. Ohne die Landeslehrer nimmt der Aufwand um 9,6 Prozent zu, was einen realen Rückgang von rund 3 Prozent bedeutet.
Die Hoheitsverwaltung ist stark rückläufig, während die Leistungsverwaltung bereinigt um die Aus- und Umgliederungen um 15 Prozent ansteigt. Dieser reale Zuwachs im Leistungsbereich von 3 Prozent liegt in einem Leistungsausbau begründet.
So wurden beispielsweise im Jahr 1999 durch die Inbetriebnahme eines neuen Gesundheits- und Sozialzentrums, gestiegener Rettungseinsätze sowie zusätzlicher Kinderbetreuungseinrichtungen neben einer Leistungserweiterung zusätzliche Dienstposten benötigt. Ab dem Jahr 2000 wurden Mehrbedarfe und Reduktionen in anderen Bereichen ausgeglichen, wodurch auch die Übernahme des Melde-, Pass- und Fundwesens von der Bundespolizeidirektion Wien personalaufwandsneutral erfolgen konnte.

Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
Insgesamt zeigt sich, dass auf allen Gebietskörperschaftsebenen zwischen 1997 und 2002 im Personalbereich konsolidiert und reduziert wurde: So hat der Bund seinen Personalaufwand wie auch Personalstand um 3 bis 3,3 Prozent reduziert, während den Ländern ohne Wien ein Abbau um 1,3 Prozent gelungen ist. Die Gemeinden ohne Wien haben im Personalbereich eine Reduktion von rund 1 Prozent erzielt, das Land bzw. die Stadt Wien haben ihre Personalkapazitäten um 1,5 bis 2 Prozent angepasst.
Dabei handelt es sich jedoch um reine Inputbetrachtungen, die damit verbundenen Outputwirkungen sind derzeit nur punktuell erfassbar. So ist nachvollziehbar, dass beim Bund ein Teil der Personalreduktion beispielsweise durch die EU-bedingte Reduktion der Zollfunktion erzielt wurde. Wie sich jedoch insgesamt Outputkategorien in den einzelnen Gebietskörperschaften entwickelt haben, ist auf Basis der vorhandenen Unterlagen nicht nachvollziehbar. Jedoch zeigt die Verwaltungsreform zwischen den Gebietskörperschaften sowie die Entwicklung der Personalaufwendungen, dass einerseits Länder und Gemeinden zusätzliche Aufgaben übernommen haben (die wiederum den Bund entlastet haben), andererseits gerade auf Gemeindeebene aber auch bei den Ländern in einigen Bereichen ein Leistungsausbau festzustellen war.

Fehlende Tabellen finden Sie in der ÖGZ 8/04.

Fußnoten:
1 Siehe B. Grossmann, E. Hauth, Entwicklung der öffentlichen Beschäftigung in Österreich, März 2004, unter www.staatsschuldenausschuss.at

2 Siehe P. Biwald, N. Hochholdinger, Analyse und Entwicklung der Personalaufwendungen von Bund, Ländern und Gemeinden 1997–2002, KDZ, April 2004.

3 Mangels zugänglicher Evaluierungen können keine mit der Ausgliederung verbundene Effizienzgewinne einberechnet werden.

4 Weitere Ausgliederungen konnten auf Basis der Gebarungsübersichten nicht herausgefiltert werden, sie werden jedoch im Vergleich zu den Krankenanstalten eher von untergeordneter Bedeutung sein.

5 Siehe B. Grossmann, E. Hauth, Entwicklung der öffentlichen Beschäftigung in Österreich, März 2004, Seite 8.

6 Siehe dazu die Leistungsberichte der österreichischen Bundesverwaltung 1998 und 2003.

7 Bei der Berechnung der Vollzeitäquivalente wurde abhängig von der Berufsgruppe Jahrespersonalkosten von 30.000 bis 50.000 Euro angesetzt.

8 Ein Vollbeschäftigungsäquivalent wurde hier einheitlich mit Jahres-Personalaufwendungen von 30.000 Euro umgerechnet.