Österreichischer Städtebund

Auf dem Boden des geltenden Krankenanstaltenrechts hat eine Gemeinde ein durchsetzbares Recht, den Betrieb eines Spitals aufzulassen. Die Sicherstellung der öffentlichen Krankenanstaltspflege, die durch ein solches Spital abgedeckt wurde, fällt damit auf das Land zurück. Die auflassende Gemeinde erwirbt die Rechtsstellung einer „nichtspitalerhaltenden“ Gemeinde mit der entsprechenden Beitragsverpflichtung. Eine davon abweichende Vereinbarung zwischen Land und Gemeinde wäre nichtig im Sinne des § 879 ABGB.

 

1. Das Recht der Gemeinden
zur Auflassung einer Krankenanstalt
Nach der Rechtsprechung beider Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts (grundlegend VfGH Slg. 12.065/1989, dem folgend der VwGH 21. 1. 1997, GZ 94/11/0363) übernimmt eine Gemeinde mit dem Betrieb einer öffentlichen Krankenanstalt mangels entgegenstehender gesetzlicher Bestimmungen eine freiwillige Aufgabe. Sie kann sich daher dieser Aufgabe auch wieder entledigen und hat – so wörtlich der VfGH – ein Recht zur Auflassung einer von ihr betriebenen Krankenanstalt. Dass dies auch auf Krankenanstalten zutrifft, die von Gemeindeverbänden betrieben werden, hat die Folgejudikatur (VfGH Slg. 13.985/1994; VwGH a. a. O.) klargestellt.
Es sind nicht die Gemeinden, denen eine Verpflichtung zukommt, für die erforderliche Krankenanstaltspflege der Bevölkerung zu sorgen. Die medizinische Versorgung in öffentlichen Krankenanstalten ist zwar eine staatliche Pflichtaufgabe, die Sicherstellung der Erfüllung dieser Aufgabe kommt aber dem Land zu: Nach § 18 Abs. 1 KAKuG1 hat jedes Land Krankenanstaltspflege für anstaltsbedürftige Personen im eigenen Land entweder durch Errichtung und Betrieb öffentlicher Krankenanstalten oder durch Vereinbarung mit Rechtsträgern anderer Krankenanstalten sicherzustellen.2

2. Konsequenzen einer Auflassung
Mit dem Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans, eine von der Gemeinde betriebene Krankenanstalt aufzulassen, ist es freilich nicht getan. An eine derartige Absicht sind vielmehr eine Fülle rechtlicher Konsequenzen geknüpft. Sie sollen hier, aus gegebenem Anlass und weil Krankenanstaltenrecht in Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung Landessache ist (Art. 12 Abs. 1 Z. 1 B-VG: „Heil- und Pflegeanstalten“), am Beispiel der niederösterreichischen Gemeinden aufgezeigt werden.

a) Krankenstaltenrecht
aa) Genehmigungsbedürftigkeit der Auflassung
Nach § 74 NÖ KAG unterliegt (in Übereinstimmung mit § 35 KAKuG) die freiwillige Betriebsunterbrechung und auch die Auflassung von Krankenanstalten, die der Wirtschaftsaufsicht unterliegen,3 der Genehmigung der Landesregierung. Diese Genehmigung ist zu verweigern, wenn die Betriebsunterbrechung oder Auflassung „die Sicherstellung der öffentlichen Krankenanstaltspflege gefährden würde“.
Diese Bestimmung muss nach Auffassung des VwGH (a. a. O.) in einem verfassungskonformen Verständnis einschränkend interpretiert werden. Sie ermächtige die Landesregierung keineswegs dazu, die Auflassung zu verweigern, wenn ein Bedarf nach einer entsprechenden Krankenanstalt besteht. Diese Bestimmung schränke das Recht der Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes zur Auflassung einer öffentlichen Krankenanstalt – siehe zuvor – vielmehr nur insofern ein, „als es … die Möglichkeit des Landes zum Eintritt in seine gesetzliche Verpflichtung zur Sicherstellung öffentlicher Krankenanstaltspflege in angemessener Frist erfordert“.
Mit anderen Worten: Durch die Auflassung der Krankenanstalt einer Gemeinde fällt die Verpflichtung zur Sicherstellung der erforderlichen Krankenanstaltspflege4 auf das Land zurück. Dem Land muss aber jener Zeitraum zur Verfügung stehen, der erforderlich ist, um dieser Verpflichtung nachkommen zu können. Insoweit schränkt § 74 Abs. 2 NÖ KAG das Recht der Gemeinden zur Auflassung einer von ihnen betriebenen öffentlichen Krankenanstalt ein. Die Auflassung dürfte daher, gestützt auf diese Bestimmung, nicht grundsätzlich verweigert, wohl aber auf einen aus der Sicht des Landes angemessenen Zeitpunkt hinausgeschoben werden. Wie lange diese „angemessene Frist“ sein darf, präzisieren freilich weder das Gesetz selbst noch der VwGH. Es kommt auf die Umstände des konkreten Falles an. Im Streitfall wäre diese Frist wohl nach sachverständiger Begutachtung festzulegen. Ihre (erforderliche) bescheidmäßige Festsetzung durch die Landesregierung unterliegt selbstverständlich der Kontrolle des VwGH.

bb) Kein Rechtsanspruch
auf Übernahme durch das Land
Der VwGH hat in der zitierten – zum NÖ KAG ergangenen – Entscheidung aber auch klargestellt, dass es keinen Rechtsanspruch einer Gemeinde gibt, dass das Land die Krankenanstalt „übernimmt“. Es ist Sache der Landesregierung, auf der Grundlage des jeweiligen Krankenanstaltengesetzes dafür zu sorgen, in welcher Weise jener Bedarf nach öffentlicher Krankenanstaltspflege in Zukunft abgedeckt wird, der bislang durch die aufzulassende Krankenanstalt abgedeckt worden war. Die Landesregierung ist freilich dabei in reflexhafter Weise ähnlich beschränkt wie die Gemeinde als Rechtsträger der aufzulassenden Krankenanstalt: Sie darf keine Lösung wählen, die erst in ferner Zukunft realisierbar ist und damit das Recht der Gemeinde zur Auflassung zeitlich in unangemessener Weise einschränkt.

b) Weitere Konsequenzen
Eine Gemeinde, die eine – auch öffentliche – Krankenanstalt betreibt, agiert als „Träger von Privatrechten“ (Art. 17 B-VG) bzw. als selbständiger Wirtschaftskörper im Sinne des Art. 116 Abs. 2 B-VG. Der Betrieb einer Krankenanstalt ist somit in verwaltungsrechtlicher Terminologie eine Angelegenheit der so genannten Privatwirtschaftsverwaltung (vgl. VfGH Slg. 13.985/1994). Die Tatsache, dass die Gemeinde mit dem Betrieb einer solchen Krankenanstalt eine öffentliche Aufgabe erfüllt, steht dieser rechtlichen Qualifikation nicht entgegen. Es kommt nämlich für diese Qualifikation ausschließlich auf die Form des Verwaltungshandelns an, und da der Betrieb einer Krankenanstalt nicht in den Formen der Hoheitsverwaltung (Verordnung, Bescheid, Polizeizwang) erfolgt, ist sie eben als Privatwirtschaftsverwaltung zu qualifizieren (vgl. OGH SZ 65/40). Auf der anderen Seite unterliegt aber die Gemeinde dabei einer Fülle von hoheitlichen Bindungen, die ihr unmittelbar durch Gesetz, durch Verordnungen oder durch Bescheide auferlegt sind.
Kommt es zur „Auflassung“ einer Krankenanstalt im zuvor skizzierten Sinn, so ist selbstverständlich auf die zahlreichen vertraglichen Bindungen Bedacht zu nehmen, die mit dem Betrieb der Krankenanstalt – gegenüber dem Personal, den Patienten, den Lieferanten etc. – zwangsläufig eingegangen wurden und einer entsprechenden „Abwicklung“ bedürfen. Ebenso sind die hoheitlichen Verpflichtungen zu beachten, die sich aus dem Verwaltungsrecht ergeben, neben dem Krankenanstaltenrecht selbst beispielsweise aus dem Abfallrecht, dem Baurecht, dem Hygienerecht und sanitätsrechtlichen Vorschriften.
Die einfachste Lösung all dieser vielfältigen rechtlichen Verpflichtungen wäre wohl die Übernahme der Krankenanstalt durch einen anderen Rechtsträger, im Besonderen das Land selbst. Darauf besteht allerdings, wie schon ausgeführt, kein Rechtsanspruch der Gemeinde. Eine derartige Übernahme müsste daher vertraglich zwischen Gemeinde und Land ausgehandelt und vereinbart werden.
Zu beachten ist freilich auch, dass beide Vertragspartner dabei rechtlich nicht völlig ungebunden sind. Sowohl für das Land als auch die Gemeinde gelten vielmehr in diesem Zusammenhang, auch in ihrer Eigenschaft als Träger von Privatrechten, die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit. Sie sind in der Bundesverfassung als Kriterien der Rechnungshofkontrolle formuliert (Art. 126b Abs. 5, 127 Abs. 1 und 127a Abs. 1 B-VG), gelten aber indirekt auch für das gesamte (hoheitliche wie privatrechtliche) Handeln der der Rechnungshofkontrolle unterliegenden Rechtsträger (vgl. VfGH Slg. 14.473/1996; Korinek/ Holoubek, Grundlagen staatlicher Privatwirtschaftsverwaltung, 1993, 173 ff. [174]: „das verfassungsrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot [ist] ein Rechtsgebot“ und „eine verbindliche und justiziable Verfassungsnorm“). Diesem Verfassungsgebot zu sparsamem, wirtschaftlichem und zweckmäßigem Handeln aller Gebietskörperschaften würde eine Lösung widersprechen, die letztlich dem Steuerzahler vermeidbare finanzielle Lasten auferlegt.
Freilich ist es im konkreten Fall kaum denkbar, dass sich unter Berufung auf diese verfassungsrechtlichen Kriterien eine bestimmte Lösung der Auflassung einer gemeindlichen Krankenanstalt und der damit auf das Land übergegangenen Verpflichtung zur Sicherstellung einer adäquaten Krankenanstaltspflege gerichtlich durchsetzen lässt. Man wird kaum so weit gehen können, daraus im konkreten Fall einen Kontrahierungszwang des Landes mit der Gemeinde, geschweige denn einen bestimmten Vertragsinhalt ableiten zu können. Andererseits kann man – auch wenn die „Stilllegung“ eines Krankenhausbetriebes diesen Kriterien wohl nur den in seltensten Fällen entsprechen würde – unter Berufung auf jene Kriterien nicht das (nach der Judikatur von VfGH und VwGH verfassungsrechtlich begründete) Recht der Gemeinde zur Auflassung einer Krankenanstalt (siehe zuvor) wiederum aus der Rechtswelt schaffen.
Die einzige zu erwartende „Sanktion“ der Verletzung jener Kriterien ist eine „Rüge“ (Kritik) des Rechnungshofs.

3. Der rechtliche Status einer vormals spitalerhaltenden Gemeinde
Eine spezifische Frage bildet es, welchen Status eine vormals spitalerhaltende Gemeinde mit der Zurücklegung der Rechtsträgerschaft an einer Krankenanstalt erlangt. Erwirkt sie dadurch den Status einer nichtspitalerhaltenden Gemeinde, d. h. im einschlägigen Jargon (bezogen auf Niederösterreich): einer schlichten „NÖKAS-Gemeinde“? Oder bleibt sie weiterhin verpflichtet, den so genannten „Trägeranteil 1“ zu bezahlen?
Die Antwort auf diese Frage findet sich im § 66 Abs. 5 NÖ KAG idF NÖ KAG-N 23/03. Aus dieser Bestimmung, insbesondere ihrem zweiten Satz, geht klar hervor, dass beim Übergang der Rechtsträgerschaft einer Fondskrankenanstalt5 von einer Gemeinde auf das Land der vormalige Rechtsträger der gegenständlichen Krankenanstalt den normalen Status einer – dem NÖ Krankenanstaltensprengel angehörenden – nichtspitalerhaltenden Gemeinde erlangt. Zwar bezieht sich diese Regelung explizit nur auf den Übergang der Rechtsträgerschaft von der Gemeinde auf das Land Niederösterreich und sieht für diesen Fall bestimmte Verrechnungsmodalitäten vor (deren Zweck es ist, Verschiebungen der Kostenträgerschaft zwischen den Mitgliedern des Sprengels – das sind alle niederösterreichischen Gemeinden – und dem Land zu vermeiden). Nur ist diese zuletzt genannte spezielle Regelung dann nicht anwendbar, wenn eine von einer Gemeinde „aufgelassene“ Krankenanstalt nicht vom Land übernommen werden sollte. § 66 Abs. 5 NÖ KAG geht aber ganz offensichtlich von der Voraussetzung aus, dass mit Auflassung eines als Fondskrankenanstalt zu qualifizierenden Gemeindespitals, was immer das rechtliche Schicksal dieses Spitals ist, die Gemeinde stets den Status einer nichtspitalerhaltenden Gemeinde im Sinne des NÖ KAG erlangt und als solche nicht mehr zu den finanziellen Leistungen einer spitalerhaltenden Gemeinde, also zu einem Trägeranteil (siehe § 71 NÖ KAG), verpflichtet ist.
Es gibt nach dem NÖ KAG nur spitalerhaltende Gemeinden, die tatsächlich auch ein Spital erhalten, und nichtspitalerhaltende Gemeinden, die als Mitglieder des Krankenanstaltensprengels den „NÖKAS-Beitrag“ zu leisten haben. Es gibt aber nicht das Mixtum einer nichtspitalerhaltenden Gemeinde, die die Beitragspflicht eines Spitalerhalters („Trägeranteil“) zu erfüllen hat. Letzteres wäre auch mit der – verfassungsrechtlich begründeten – Qualifikation des Betriebs einer Krankenanstalt als freiwillige Aufgabe der Gemeinde und deren Recht zur Auflassung einer Krankenanstalt (siehe zuvor 1.) nicht vereinbar.

4. Inwieweit sind abweichende vertragliche Vereinbarungen zulässig?
Daran knüpft sich die Frage, ob und inwieweit dieser gesetzlich vorgegebene Befund durch Vereinbarungen zwischen dem Land und einer Gemeinde dahin gehend verändert werden kann, dass sich die Gemeinde zur (Mit-)Finanzierung eines früher von ihr und nunmehr vom Land betriebenen Spitals – etwa in der Höhe des „Trägeranteils“ – vertraglich verpflichtet.
Es ist dies eine Frage der Finanzverfassung: Nach § 2 F-VG haben die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) jenen Aufwand zu tragen, der sich aus der Besorgung ihrer Aufgaben ergibt, sofern die zuständige Gesetzgebung nichts anderes bestimmt.
Nun ist ganz klar, dass der Betrieb einer Krankenanstalt durch ein Land zu den Aufgaben des Landes auch im Sinne des § 2 F-VG gehört. (Angemerkt sei – worauf es aber hier nicht ankommt –, dass auch der Betrieb einer Krankenanstalt durch eine Gemeinde, die hier, wie schon gesagt, als Träger von Privatrechten und damit im eigenen Wirkungsbereich handelt, eine Aufgabe der Gemeinde im Sinne des § 2 F-VG darstellt. Dies versteht sich zwar nicht in gleicher Weise wie der Betrieb einer Landes-Krankenanstalt als Aufgabe des Landes von selbst, wurde aber durch die Judikatur eindeutig klargestellt.6) Somit liegt die Kostentragungspflicht beim Land, soweit die zuständige Gesetzgebung nichts anderes vorsieht. Zuständiger Gesetzgeber ist im Fall der Krankenanstalten das Land, wobei dahingestellt bleiben kann, ob sich diese Kompetenz des Landes aus der Sachkompetenz des Art. 12 Abs. 1 Z. 1 B-VG oder – im Hinblick auf den privatrechtlichen Charakter des Betriebs eines Spitals – unmittelbar aus § 2 F-VG ergibt.7 Die einschlägigen landesgesetzlichen Regelungen sind die zuvor angesprochenen Bestimmungen des NÖ KAG (§§ 66 ff.). Aus ihnen ergibt sich, wie gesagt, die Verpflichtung einer nichtspitalerhaltenden Gemeinde zur Leistung des NÖKAS-Beitrages.
Eine davon abweichende privatrechtliche Vereinbarung wäre nach der Judikatur des OGH (SZ 65/40) ein Vertrag, „mit dem sich eine Gebietskörperschaft einer anderen Gebietskörperschaft gegenüber in Missachtung verfassungsrechtlicher Kostenverteilungsgrundsätze zur Tragung eines Aufwandes verpflichtet, den nach dieser bundesverfassungsgesetzlichen Bestimmung8 letztere endgültig zu tragen hat“. Ein solcher Vertrag – „der die Änderung verfassungsgesetzlicher Kostenverteilungsgrundsätze zum Inhalt hat, deren Änderung nach diesem Verfassungsgesetz ausdrücklich dem zuständigen Gesetzgeber vorbehalten ist“ – ist nach dieser Judikatur nichtig (§ 879 ABGB). Eine gegenteilige Kostenerstattungsvereinbarung steht mit der finanzverfassungsgesetzlichen Bestimmung, dass Gebietskörperschaften die bei ihnen angefallenen Kosten, sofern die zuständige Gesetzgebung nichts anderes bestimmt, auch selbst zu tragen haben, in nicht überbrückbarem Widerspruch (so der OGH, EvBl. 1996/90). Den Gemeinden sind selbst freiwillige Übernahmen der Kosten einer dem Land zuzuordnenden Aufgabe durch den Gesetzesvorbehalt des § 2 F-VG verwehrt.9
Offen kann hier bleiben, ob im Fall einer freiwillig übernommenen Aufgabe – wie es, wie schon gesagt, der Betrieb einer Krankenanstalt durch eine Gemeinde nach NÖ Landesrecht bildet – eine Kostenabwälzung durch die zuständige Gesetzgebung überhaupt zulässig wäre. Eine solche Abwälzung würde jedenfalls im Lichte des finanzverfassungsrechtlichen Sachlichkeitsgebotes (§ 4 F-VG) einer strengen Prüfung durch den VfGH auf hinreichende sachliche Gründe unterliegen.10 Eine isolierte, ausschließlich auf eine bestimmte Gemeinde bezogene Regelung könnte dieser Prüfung wohl kaum standhalten.

Fußnoten:
1 Bundesgesetz über Krankenanstalten und Kuranstalten BGBl. 1957/1 idF BGBl. I 2002/90.

2 Vgl. dazu auch Kopetzki, Krankenanstaltenrecht, in: Holoubek/Potacs (Hrsg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht Bd. I (2002), S. 463 ff. (466).

3 Dies sind die NÖ Fondskrankenanstalten (§ 23 NÖ KAG), also alle Krankenanstalten, deren Träger Mittel aufgrund der Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung in Anspruch nehmen und vom Aufgabenbereich des NÖ Gesundheits- und Sozialfonds gemäß § 2 Abs. 1 des NÖ Gesundheits- und Sozialfonds-Gesetzes, LGBl. 9450, umfasst sind (§ 2 Abs. 2 NÖ KAG; dazu auch Kopetzki, a. a. O., S. 481).

4 Zum Umfang dieser Verpflichtung siehe insbesondere § 18 Abs. 2 KAKuG und § 35 Abs. 2 NÖ KAG.

5 Siehe zuvor FN 3.

6 OGH SZ 65/40; siehe dazu auch Ruppe, Kommentar zum F-VG 1948, in: Korinek/Holoubek (Hrsg.), Österreichisches Bundesverfassungsrecht, 3. Grundlieferung (2000), Rz 21 f. zu § 2 F-VG.

7 Vgl. Ruppe, a. a. O., Rz 30.

8 § 2 F-VG.

9 Vgl. Ruppe, a. a. O., Rz 30.

10 Vgl. VfGH Slg. 15.039/1997; dazu Ruppe, a. a. O., Rz 22.