Österreichischer Städtebund

Der „Neue Baseler Akkord“ wurde veröffentlicht. Die Richtlinienentwürfe der Europäischen Kommission geben den neuen Vorschriften bereits klare Konturen. Die Kreditinstitute arbeiten intensiv an der Umsetzung der Vorschriften. Im Beitrag werden die Neuerungen der Baseler Rahmenvereinbarung dargestellt, erreichte Erleichterungen und weitere Forderungen konkret beschrieben und der Zeitplan der Einführung bzw. der Stand der Umsetzung in der Kreditwirtschaft skizziert. Die Unterschiede zwischen den „Baseler“ und „Brüsseler“ Dokumenten werden aufgezeigt. Daraus abgeleitet werden die Folgerungen für die österreichischen Gemeinden diskutiert. Abschließend werden die Kernpunkte eines „Gemeinderatings“ vorgestellt und Konsequenzen für die Geschäftspolitik der Kreditinstitute angesprochen. Für die Gemeinden sollte es daher jedenfalls von Bedeutung sein, bei Finanzierungen mit dem jeweiligen Financier eine positive Zusammenarbeit und Wege zu suchen, die eine dauerhafte positive Ratingklassifizierung rechtfertigen.

 

Nach über fünfjährigen Verhandlungen und Konsultationen wurde Ende Juni 2004 vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht ein „Neuer Akkord“ zu den Eigenkapitalvorschriften für Kreditinstitute als Rahmenvereinbarung veröffentlicht1. Parallel dazu hat die Europäische Kommission Mitte Juli 2004 Richtlinienentwürfe publiziert, welche diese Rahmenvereinbarung in verbindliches EU-Recht gießen werden. Es handelt sich um weitreichende Änderungen und Erweiterungen der „Kodifizierten Bankenrichtlinie“ (2000/12/EG) und der „Kapitaladäquanzrichtlinie“ (93/6/EWG)2. Diese Entwürfe werden im Rat und im Europäischen Parlament in den nächsten Monaten intensiv diskutiert und verhandelt und sollen spätestens Ende 2005 verabschiedet werden. Die vorgesehene EU-Regelung schließt sich weitgehend den Regelungen an, die vom Baseler Ausschuss festgelegt wurden.
Die geänderten Richtlinien bilden die Grundlage für die jeweilige nationale Umsetzung der neuen Regeln in allen Staaten der Europäischen Union. Dafür steht ein enger Zeitrahmen zur Verfügung. Nach den Baseler und Brüsseler Vorgaben ist nämlich der Starttermin für den Standardansatz und den einfachen, auf internen Ratings basierenden Ansatz (Basis-IRB-Ansatz) frühestens mit Ende 2006 möglich. Parallel zur Richtlinienentstehung sind daher alle nationalen Hausaufgaben zügig anzugehen und voranzutreiben. Von besonderem Interesse ist dabei die Ausgestaltung der in der Richtlinie vorgesehenen und möglichen „Nationalen Wahlrechte“.

Was ist neu bei Basel II?
Die entscheidende Weiterentwicklung der bestehenden Eigenkapitalvorschriften – Basel I – für Kreditinstitute ist die Verstärkung der Risikosensitivität bei den Unterlegungsregeln (Baseler „Säule 1“). Es gibt nicht mehr ausschließlich standardisierte bzw. vorgegebene Risikogewichte, sondern die Gewichte orientieren sich bei den internen Ansätzen an den empirisch festgestellten Ausfallwahrscheinlichkeiten der Kunden je Ratingklasse und beim fortgeschrittenen Ansatz darüber hinaus an den internen Erfahrungen bezüglich der tatsächlichen Verluste und der Höhe der Forderungen im Fall des Ausfalles von Kreditnehmern und Geschäftspartnern. Ein derartiges internes Modell muss seitens der Aufsichtsbehörde geprüft und genehmigt werden. Plakativ gesprochen sind seitens der Kreditinstitute bei hohem Risiko viele, bei geringem Risiko weniger Eigenmittel zu halten. Diese Kosten werden verstärkt Eingang in die Kalkulation und die Preis- und Geschäftspolitik der Institute finden müssen.
Neu ist eine Unterlegungspflicht für das „Operationelle Risiko“. Es wird als „die Gefahr von Verlusten, die in Folge der Unangemessenheit oder des Versagens von internen Verfahren, Menschen und Systemen oder in Folge externer Ereignisse eintreten“ definiert3. Dafür ist auch eine Eigenkapitaldecke seitens der Kreditinstitute zu halten.
Das neue Baseler Abkommen versteht sich als evolutionärer Ansatz, welcher weiter adaptiert und entwickelt wird. Es berücksichtigt bei der Risikomessung Größenunterschiede und verschiedene Entwicklungsstände der Kreditinstitute beim Risikomanagement. Alle drei zentralen Risikobereiche – Kreditrisiko, Marktpreisrisiko und operationales Risiko – können mit unterschiedlich komplexen Risikomessansätzen berechnet werden. Der neue „modifizierte Standardansatz“ ähnelt dem jetzigen Basel-I-System und ist wenig risikosensitiv.
Weiters sind auch eine Verstärkung der aufsichtlichen Tätigkeit über Kreditinstitute (Baseler „Säule 2“) und erweiterte Veröffentlichungsvorschriften (Baseler „Säule 3“) vorgesehen. Die drei genannten Säulen greifen ineinander und sollen über die Stabilisierung der einzelnen Institute einen wichtigen Beitrag zur generellen Stabilität der Finanzmärkte und den Schutz der Anleger europaweit und global leisten.

Ergebnisse des Konsultationsprozesses
Im Zuge des Konsultationsprozesses ist es gelungen, wichtige Erleichterungen zu den ursprünglichen Vorschlägen durchzusetzen. Zu erwähnen ist hier vor allem das „Mittelstandpaket“, welches für Kredite an kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sowie für „Private“ Reduktionen bei der Unterlegungspflicht für die Kreditinstitute zulässt. So können in Anerkennung der unterschiedlichen Risiken von KMU-Schuldnern Kreditinstitute im Rahmen des IRB-Ansatzes Kredite an KMU (Unternehmen mit einem Jahresumsatz von weniger als fünfzig Millionen Euro) getrennt von denjenigen an größere Unternehmen ausweisen.
Damit verbunden ist eine begünstigte Risikogewichtungsformel. Die Verminderung der vorgeschriebenen Eigenkapitalunterlegung kann bis zu 20% betragen. Weiters können Kreditinstitute, welche KMU-Kredite ähnlich behandeln wie Privatkundenkredite, für diese Engagements den IRB-Ansatz für das Privatkundengeschäft anwenden, sofern das Gesamtengagement gegenüber einem einzelnen KMU weniger als eine Million Euro beträgt.

Basel und Brüssel – wo liegen die Unterschiede?
Im Brüsseler Entwurf finden sich folgende wichtige Erleichterungen im Vergleich zur Baseler Rahmenvereinbarung:

- Der dauerhafte „Partial Use“ – d. h. die dauernde Herausnahme der Staaten- und Bankenforderungen aus dem internen Ratingansatz – ist möglich.

- Flexibler ist auch die Regelung zum In-Kraft-Treten der Vorschriften. Für Institute, welche den Standard- oder Basis-IRB-Ansatz anwenden, ist dies entweder bereits Ende 2006 (wie Basel) oder auch erst Ende 2007 möglich.

- Erleichterungen sind bei der Behandlung von Venture-Capital-Beteiligungen vorgesehen. Dies ist ein wichtiges Signal vor allem für Existenzgründer und junge Unternehmen.

- Es gibt spezifische Ansätze im EU-Entwurf, die die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden in der EU mittels eines „Koordinators“ regeln werden. Der Koordinator leitet bei grenzüberschreitend tätigen Instituten Informationen an alle beteiligten Aufsichtsinstanzen weiter. Dies ermöglicht Verbesserungen sowohl im Rahmen von Genehmigungsverfahren als auch bei möglichen Krisenfällen.

- Die Forderungen einfacherer Handhabung der Offenlegungspflichten (Baseler „Säule 3“) von Instituten unterschiedlicher Größe sind in den Richtlinienvorschlägen teilweise erfüllt.

Im Sinne gleicher Wettbewerbsbedingungen – d. h. der Errechnung eines „level playing fields“ – gelten die Vorschriften nach Vorliegen der geänderten Richtlinien und der nationalen Adaptionen für alle europäischen Kreditinstitute. Auf die Notwendigkeit der Anpassungen im Hinblick auf die kleineren und mittleren Kreditinstitute ist daher immer wieder hingewiesen worden. Diese Thematik ist auch ein Kernpunkt der weiteren Konsultationen zu den vorgelegten Entwürfen.

Kernbereiche: Risikomanagement und Ratingsysteme
Durch die Vorschriften sollen vor allem das Risikomanagement der Kreditinstitute professionalisiert und verbessert werden. Entscheidend dafür ist die Weiterentwicklung der bestehenden Bonitätsprüfungssysteme in zukunftsorientierte Ratingsysteme. Diese stellen damit das Herzstück der Basel-II-Umsetzung in jedem Kreditinstitut dar und sollen ein differenziertes und zukünftiges Bild über das eigene Kundenportfolio und dessen Entwicklung – damit auch der Risikoentwicklung – ermöglichen. Die Sparkassengruppe setzt einen IRB-Ansatz um und hat daher für alle Kundengruppen Ratingsysteme zu entwickeln und bei der nationalen Aufsichtsbehörde das Gesamtmodell zur Genehmigung einzureichen. Auf die Möglichkeit des dauerhaften „Partial Use“ – d. h. die Verwendung des einfacheren Standardansatzes im Rahmen eines internen Ansatzes für bestimmte Kundengruppe – gehe ich später ein.
Ein Ratingsystem muss generell folgende Aufgaben erfüllen:

- Möglichst objektive und zukunftsorientierte Bewertung wichtiger Erfolgs- und Risikofaktoren eines Unternehmens;

- Verdichtung von quantitativen (Hard Facts) und qualitativen (Soft Facts) Informationen zu einer einzigen Kennzahl, die dann in der entsprechenden Risikoklasse den Ausdruck findet;

- Abbildung der prognostizierten „Ein-Jahres-Ausfallswahrscheinlichkeit“.

Das Ratingsystem teilt jedem Kunden eine bestimmte Ratingstufe zu, von besten Bonitäten mit geringer Ausfallswahrscheinlichkeit bis zu schlechten Bonitäten mit entsprechend hoher Ausfallswahrscheinlichkeit (in diversen Abstufungen = Skalen). Die im Ratingsystem der Sparkassengruppe dargestellte Ratingskalierung lässt sich – mit kleinen Abweichungen – mit den Ratingskalen der großen internationalen Ratingagenturen, wie z. B. Standard & Poor’s, vergleichen.4
Im Gegensatz zu den Hard Facts stehen bei den Soft Facts die Zukunftsaspekte im Vordergrund. Sie beschreiben Potentiale, Chancen und Risken, von denen erwartet wird, dass sie sich früher oder später auch in den Bilanzen bzw. der Bonität niederschlagen.
In der Gewichtung der Hard Facts im Vergleich zu den Soft Facts kann man grundsätzlich von Folgendem ausgehen: Je größer ein Unternehmen ist, desto mehr Bedeutung wird den Hard Facts, d. h. den betriebswirtschaftlichen Kennzahlen, zukommen.
Je kleiner ein Unternehmen ist, desto stärker wird der Einfluss der Soft Facts. In kleinen Unternehmen haben Informationen, die sich auf die Persönlichkeit des Unternehmers beziehen, besondere Bedeutung, weil damit häufig die positive wirtschaftliche Entwicklung des Unternehmens verknüpft ist.

Basel II und Gemeinden
Im derzeitigen Basel-I-System zur Eigenkapitalunterlegung von Krediten an Gemeinden kommen auf Grund des Bankwesengesetzes die Regeln für den Bund bzw. die Länder zur Geltung – dies bedeutet für die österreichische Situation eine Nullgewichtung der Gemeindekredite und damit Nullunterlegung mit Eigenkapital. Dies wurde im Zuge der Einführung des Basel-I-Regimes damit begründet, dass die Regeln des österreichischen Finanzausgleichs die EU-Anforderungen erfüllen. Diese Anforderungen sind: Finanzhoheit der Regionalregierungen, Bestehen spezifischer institutioneller Vorkehrungen zur Verringerung der Zahlungsunfähigkeit, materiell gleich geringes Risiko wie bei der Zentralregierung.
Im „Neuen Baseler Akkord“ und parallel dazu in den Richtlinienvorschlägen zum neuen Basel-II-System gibt es im Standardansatz generell die Bedingung eines anerkannten externen Ratings für Forderungen an Staaten, welches dann den Risikogewichtungssatz (0, 20, 50, 100 oder 150%) bestimmt. Kunden, die kein externes Rating aufweisen, erhalten ein Risikogewicht von 100% – dies bedeutet z. B., dass für diesen Kredit seitens des Kreditinstitutes 8% Eigenkapital zu halten ist. Bei einem Risikogewichtungssatz von 50% sind demnach 4% Eigenmittel zu halten.
Unter bestimmten Voraussetzungen, das ist die konkrete Ausübung eines Nationalen Wahlrechts bei den nationalen gesetzlichen Umsetzungen, können laut Baseler Rahmenvereinbarung Forderungen an Regionalregierungen (Länder) und lokale Behörden (Kommunen) in derselben Weise behandelt werden wie Kredite an ihren Zentralstaat. Es bedarf dazu eines „eigenständigen Steuerhebungsrechtes und besonderer institutioneller Vorkehrungen, welche das Ausfallrisiko reduzieren“5. Bei einem entsprechend guten Rating des Staates und Ausnützung dieses Wahlrechtes ist die Nullunterlegung für die Kredite an die genannten Gebietskörperschaften weiter möglich.
Darüber hinaus ist es laut den Brüsseler Richtlinienentwürfen möglich, im IRB-Ansatz einen dauerhaften „Partial Use“ – nach Prüfung und Genehmigung durch die Aufsicht – unter bestimmten Bedingungen umzusetzen, welcher die Behandlung dieser Forderungsklasse nach dem Standardansatz und damit die gleiche Unterlegung wie beim Staat ermöglicht6. Damit wären die Gemeinden von der Einstufung des Staates abhängig.
Zu beachten ist jedenfalls, dass unabhängig von der Anwendung des erwähnten „Partial Use“ laut jetzigem Stand und nach Rückfrage und Auskunft bei der zuständigen Behörde bei der Umsetzung eines IRB-Ansatzes auch ein Ratingsystem für Gemeinden einzurichten ist. Die Sparkassengruppe entwickelt und testet demnach mit Kommunalfinanzierungsexperten ein System des Gemeinderatings, welches auf dem vorhandenen Expertenwissen und den bestehenden Ratingsystemen aufbaut.
Ziel ist es, vorerst eine Datensammlung aufzubauen und Einstufungskriterien für Gemeinden zu erhalten. Das Ratingtool hat folgenden Aufbau: Neben allgemeinen Basisdaten wird zuerst aus einem adaptierten Bilanzauswertungssystem ein Bonitätsindikator errechnet, welcher gewichtete Kennzahlen des Haushaltsabschlusses der Gemeinden zu einem Wert verdichtet (= Scorewert) und man somit zu einer standardisierten, messbaren Bonitätsaussage kommt. Beispielhaft werden dazu folgende Kennzahlen verwendet: Ausgabendeckung, Ausgleich des ordentlichen Haushaltes, Eigenfinanzierungsquote, Einnahmenstruktur, Freie Finanzspitze, Kassenkreditbedarf, Netto-Neuverschuldungsquote, Schuldendienstquote, Verschuldungsdauer, Steuerkraft pro Kopf und Selbstfinanzierungskoeffizient. Es können Haushaltsabschlüsse, Voranschläge und Planungen von vier Jahren erfasst werden.
In Ergänzung zu diesen „Hard Facts“ kann der Scorewerte über „Soft Facts“ entscheidend beeinflusst und verändert werden. Beim qualitativen Rating werden der institutionelle Rahmen, wirtschaftliche Rahmenbedingungen, Haushaltsplanung und politische Dynamik der Region bewertet. Einfluss haben auch das Ergebnis der Bewertung allfälliger Warnhinweise bzw. erkannte Liquiditätsprobleme. Die Dimension „institutioneller Rahmen“ wird für alle Gemeinden derzeit mit „ausgezeichnet“ beurteilt. Der errechnete Wert des Ratings kann – mit Begründung – nochmals durch den Kundenbetreuer korrigiert werden.

Rating und Preispolitik
Die neuen Eigenkapitalregeln beinhalten nicht – wie immer behauptet – Bestimmungen bezüglich der zukünftigen Preispolitik der Kreditinstitute. Aus Risikosicht folgt jedoch notwendigerweise und unmittelbar ein Zusammenhang von Ratingeinstufung und Preispolitik. Demnach ist es in jedem Kundensegment unerlässlich, entsprechende Risikokosten und Margen zu kalkulieren und zu versuchen, sie am Markt durchzusetzen. Eine Quersubventionierung zwischen guten und schlechten Bonitäten ist möglichst auszuschließen. Mit dem Ratingtool für Gemeinden können eine Datensammlung aufgebaut und Einstufungskriterien für unterschiedliche Kunden generiert werden. Daraus sind langfristig marktpolitische Möglichkeiten und geschäftspolitische Handlungsalternativen ableitbar.

Fehlende Abbildungen finden Sie in der ÖGZ 9/04.

Fußnoten:
1 www.bis.org/publ/bcbsca.htm bzw. inoffizielle Übersetzung der Deutschen Bundesbank: www.bundesbank.de/download/bankenaufsicht/pdf/eigenkapitalempfehlung_de.pdf

2 www.europa.eu.int/comm/internal_market/regcapital/index_de.htm

3 Definition für „Operationelles Risiko“ – siehe Baseler Rahmenvereinbarung (deutsch) – Textziffer 644, Seite 157
www.bundesbank.de/download/bankenaufsicht/pdf/eigenkapitalempfehlung_de.pdf

4 Broschüre der Sparkassengruppe: „Das neue ‚Basel-II‘-Rating“, Wien, 2003;
www.sparkasse.at/ssite/files/DYN/zentral/19672.pdf

5 Siehe dazu: Baseler Rahmenvereinbarung (deutsch) – Ziffern 53 und 58 (mit Fußnoten), S. 17 f.
www.bundesbank.de/download/bankenaufsicht/pdf/eigenkapitalempfehlung_de.pdf

6 Siehe Entwurf DIR 2000/12/EG Act 1 – Artikel 89 (1) S. 103;
www.europa.eu.int/comm/internal_market/regcapital/docs/com-2004-486/act1_en.pdf