Österreichischer Städtebund

Im März 2004 startete auf Initiative der Landesgruppe Oberösterreich und mit Unterstützung des Österreichischen Städtebundes ein Kooperationsprojekt von zehn oberösterreichischen Städten mit dem Ziel, sich in ausgewählten Bereichen auf der Basis von Kennzahlen zu vergleichen. Mitte November 2004 wurde das Projekt abgeschlossen. In diesem Beitrag wird über die Erfahrungen, Ergebnisse und zentrale Erfolgsfaktoren kurz berichtet. Die in Oberösterreich erarbeiteten Grundlagen und Ergebnisse stehen auch den anderen Landesgruppen des Städtebundes zur Verfügung.

 

Ausgangssituation
Der finanzielle Spielraum ist auch für die oberösterreichischen Gemeinden in den letzten Jahren knapper geworden. Während die Ertragsanteile seit 2000 nur mehr in einem sehr geringen Ausmaß steigen bzw. stagnieren (aufgrund der Volkszählungsergebnisse war insbesondere für die größeren Städten sogar ein Rückgang zu verzeichnen), sind wichtige Ausgabenpositionen wie beispielsweise die Transferzahlungen für Soziales und Gesundheit um bis zu 10 Prozent pro Jahr gestiegen. Die sich daraus ergebende Einnahmen-Ausgaben-Schere von bis zu 3 Prozent der laufenden Gebarung p. a. stellt die Gemeinden – nicht nur in Oberösterreich – vor neue Herausforderungen. Einseitige Maßnahmen – wie z. B. die auch im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen empfohlene Haushaltskonsolidierung primär über Personalabbau – greifen dabei zu kurz, da sich die Städte wachsender Anforderungen zur Standortsicherung/-entwicklung gegenübersehen. Folglich wird es in vielen Bereichen nicht zu einer unreflektierten Personal- und damit Leistungsreduktion kommen können, sondern es muss ein differenzierter und kreativer Weg gegangen werden.
Angesichts der derzeitigen Rahmenbedingungen bedarf es Ansätze, die dem Erfordernis, sich weiter zu entwickeln und dabei bestehende Potentiale rasch nutzbar zu machen, genügen. Damit soll kurz- und mittelfristig ein Beitrag zur Effizienzsteigerung bei Wahrung der erforderlichen Qualität und Sicherung der gewünschten Entwicklung geleistet werden.
Interkommunale Kennzahlenvergleiche (IKV) bilden dafür einen geeigneten Ansatz, da in relativ kurzer Zeit die eigene Position im Vergleich zu anderen öffentlichen Anbietern erfasst und erkannt werden kann, andere Praktiken der Leistungserbringung wie auch Leistungsstandards transparent werden und somit wichtige Schlüsse für die eigene Weiterentwicklung gezogen werden können (wobei die konkrete Umsetzung des Erfahrenen jedem Vergleichspartner überlassen bleibt und von verschiedenen – insbesondere politischen und ökonomischen – Faktoren abhängt). Durch ein Benchmarking auf Basis von Kennzahlen können jedenfalls in kurzer Zeit Entwicklungspotentiale transparent gemacht und weitere Schritte zur Optimierung und Weiterentwicklung im jeweiligen Leistungsfeld gesetzt werden.

IKV Oberösterreich – Ziele, Inhalte, Prozedere
Im Februar 2004 wurde das Projekt „IKV Oberösterreich“ mit dem Ziel gestartet, interkommunale Kennzahlenvergleiche zwischen Mitgliedsgemeinden des Österreichischen Städtebundes – Landesgruppe Oberösterreich einzuführen. In einem ersten Schritt sollten sich interessierte Städte in einigen zentralen Leistungsbereichen vergleichen, um die Idee und Funktion von interkommunalen Vergleichen zu verbreiten. Darüber hinaus sollte in einigen zentraler Leistungsbereichen ein interkommunaler Vergleich auf Basis eines abgestimmten, klar definierten Kennzahlensets durchgeführt werden, um eine Positionsbestimmung für die teilnehmenden Gemeinden (Wo stehen wir, was machen andere Gemeinden anders und besser, was können wir daraus für unsere eigene Praxis mitnehmen?) zu ermöglichen. Damit sollte auch ein wesentlicher Nutzen für die eigene Praxis gewonnen werden.
Zum Projektstart wurden folgende Ziele vereinbart:

- kommunales Handeln vergleichbar machen;

- Leistungsfähigkeit besser einschätzen können – eine Standortbestimmung ermöglichen;

- Stärken und Schwächen leichter erkennen können;

- Motivation der Mitarbeitern verstärken;

- andere Formen der Leistungserbringung und der Problemlösung kennen lernen;

- aus Unterschieden lernen – Hilfe zur Selbsthilfe fördern;

- Reformanstöße für die eigene Verwaltung bekommen.

Im Startmeeting wurden drei Vergleichsfelder ausgewählt: Abfallwirtschaft, Kinderbetreuung (Kinderkrippen, Kindergärten und Schülerhorte) sowie Schulen (Volks-, Haupt-, Sonderschule, Polytechnische Schule und Musikschule).
Insgesamt konnten zehn Gemeinden1 für dieses Projekt gewonnen werden, wobei die Anzahl der Vergleichspartner zwischen sechs und zehn Gemeinden je Vergleichsfeld schwankte.
Für die Steuerung des Projekts wurde ein Kernteam geschaffen, in dem jede Stadt mit einem Vertreter repräsentiert war. Das Kernteam legte die Vergleichsfelder fest, definierte die Regeln und nahm die Endergebnisse ab. Für jedes Vergleichsfeld wurde eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die in drei Workshops die Vergleichsarbeit durchführte. Im 1. Workshop wurden die Kennzahlen entwickelt und deren Ermittlung festgehalten, im 2. Workshop der erste Vergleich durchgeführt und die Kennzahlen nachjustiert. Im 3. Workshop fand der vertiefende Vergleich statt und es wurden Schlüsse gezogen. Die Projektbetreuung oblag dem KDZ.
Der Vergleich wurde mehrdimensional angelegt, d. h. neben der Wirtschaftlichkeit wurde auch die Qualität in ihren verschiedenen Dimensionen in den Mittelpunkt gestellt.
Bemerkenswert ist, dass in allen drei Vergleichsfeldern eine Kundenbefragung sowie in zwei Feldern eine Mitarbeiterbefragung durchgeführt wurde.

Vergleichsregeln und künftiger Umgang mit den Daten
Vergleichsarbeit basiert auf Vertrauen und birgt gewisse Risiken. Ein Merkmal der Vergleichsarbeit ist, dass von den Vergleichspartnern Informationen bereitgestellt werden, die wichtige Details der Leistungserbringung und Qualität transparent machen und sonst primär innerorganisatorisch genutzt werden. Bei zehn Vergleichspartnern müssen natürlich die Daten gegenseitig ausgetauscht werden, um einen Vergleich zu ermöglichen.
Aus diesem Grund ist es besonders wichtig, zu Beginn des Projekts klare Regeln zu vereinbaren, wie mit den Daten umgegangen wird, wie einzelne Gruppen einbezogen werden bzw. welches Verständnis mit der Vergleichsarbeit verknüpft ist.
Folgendes wurde vereinbart:

- Ergebnisse bleiben im Haus und werden nicht für (einseitige) Öffentlichkeitsarbeit verwendet;

- Suche nach Verbesserungen steht im Vordergrund;

- Vergleiche sollen nicht nur einmalig, sondern regelmäßig durchgeführt werden;

- die einzelnen Verwaltungseinheiten aus den Vergleichsbereichen (bspw. Finanzabteilung, Kindergartenreferat) sind einzubeziehen;

- Kennzahlenvergleiche sollen nicht eindimensional erfolgen, sondern auf mehreren Dimensionen beruhen.

Nach acht Monaten Vergleichsarbeit kann festgehalten werden, dass die Regeln beachtet wurden, umfassend gehalten haben und insbesondere keine einseitige Verwendung der Daten nach außen erfolgt ist.
Für den weiteren Umgang mit den nunmehr vorliegenden Daten wurde im Rahmen des Projektabschlusses Mitte November 2004 folgende Vereinbarung getroffen:

- Alle Daten, die nach außen gehen, werden anonymisiert dargestellt.

- Für die Verwendung der Daten innerhalb der eigenen Stadt wird die eigene Stadt offen dargestellt, die Daten der anderen Partner werden jedoch anonymisiert verwendet.

- Der IKV-Gruppe stehen die Daten offen zur Verfügung.

Dies ist einer der Gründe, weshalb anschließend zentrale Ergebnisse in Bandbreiten (Minimum, Maximum, Median) und damit anonymisiert dargestellt werden.

Kennzahlenvergleich Kinderbetreuung
In diesem Vergleichsfeld wurden drei Leistungsbereiche bzw. Produkte miteinander verglichen: Kinderkrippe, Kindergarten sowie Schülerhort. Wie bereits erwähnt, erfolgte der Vergleich mehrdimensional, d. h. neben der Wirtschaftlichkeit standen insbesondere die Ergebnisse, die Struktur- und Prozessqualität sowie die Kunden- und MitarbeiterInnenorientierung im Mittelpunkt.
In allen drei Betreuungsformen erfolgten Eltern- und MitarbeiterInnenbefragungen. Im Mittelpunkt stand dabei die Beurteilung der Qualität in ihren zentralen Ausprägungen: Strukturqualität – Räumlichkeiten und Erreichbarkeit, Prozessqualität – Öffnungszeiten und Betreuungsprozess sowie Ergebnisqualität – Zufriedenheit mit der Betreuung.
Bei den Kindergärten werden fünf Kennzahlen ausgewählt.
Die Versorgungsquote der Drei- bis Sechsjährigen (K 1) schwankt zwischen 74 und 104 Prozent; im Median beläuft sich diese auf rund 86 Prozent – d. h. für sieben von acht Kindern der Altersgruppe wird ein Betreuungsplatz bereitgestellt; der Höchstwert von 104 Prozent zeigt, dass auch für Kinder der Umlandgemeinden Plätze bereitgestellt und diese auch vergeben werden.
Die Auslastung der in Betrieb befindlichen Plätze (Grafik K 2a) zeigt eine Bandbereite von 81 bis 104 Prozent. Der Maximumwert liegt in einer Doppelnutzung vorhandener Plätze begründet (d. h. Halbtagsgruppen werden sowohl am Vormittag wie auch am Nachmittag geführt). Die Ursachen für Unterauslastungen liegen in der demografischen Entwicklung, in der unterlassenen Zusammenlegung und Schließung von Gruppen sowie im Vollversorgungsziel begründet, wodurch es bei Geburtenrückgang leichter zu freibleibenden Betreuungskapazitäten kommen kann.
Die Kennzahl „Kinder je Betreuungsstunde“ (K 2c) bewegt sich zwischen 7,5 und 13,8; die Ursachen dafür liegen im Verhältnis Halbtags- zu Ganztagsgruppen, in der Betriebsführung und im Personaleinsatz (insbesondere Verhältnis Pädagoginnen zu Helferinnen).
Bei der Elternbefragung (K 3) zeigte sich eine durchwegs hohe Akzeptanz und Zufriedenheit, die Bandbreite der Ergebnisse schwankt zwischen 1,1 und 1,4.
Die laufenden Betriebsausgaben je Kind und Monat (K 4a) schwanken zwischen 424 und 751 Euro; der Median beläuft sich auf 528 Euro. Die Ursachen für die Bandbreite liegen in der unterschiedlichen Kinderzahl je Betreuungsstunde, im Anteil der Halbtagskinder an der Gesamtzahl, in der Personalqualifikation (Ausmaß der Pädagoginnen in der Helferinnenfunktion) sowie in der Flexibilität beim Personaleinsatz (Anpassung der Gruppenführung an die Zahl der anwesenden Kinder, Einsatz von Springerinnen bei Engpässen).
Die Wochenöffnungszeiten schwanken in den städtischen Einrichtungen im Ganztagsbetrieb zwischen 50 und 58, im Halbtagsbetrieb zwischen 25 und 30 Wochenstunden. In den Privateinrichtungen sind sie mit 37 bis 50 Wochenstunden bzw. 21 bis 27 Wochenstunden etwas kürzer. Die Jahresöffnungszeiten im städtischen Bereich belaufen sich im Regelbetrieb auf 41 bis 46 Kalenderwochen.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Vergleich in einigen Bereichen große Unterschiede zeigt. Handlungsmöglichkeiten bestehen u. a. bei der Gruppenauslastung, der Gruppenführung (Halbtags- und Ganztagsgruppen, Vormittags- und Nachmittagsbetrieb in Halbtagsgruppen), dem Personaleinsatz (Verhältnis Pädagoginnen zu Helferinnen, Flexibilität des Personaleinsatzes, Einsatz von Springerinnen usw.) sowie auch bei der Tarifgestaltung.

Kennzahlenvergleich Schulen
In diesem Vergleichsfeld wurden fünf Leistungsbereiche bzw. Produkte – auch auf Basis eines mehrdimensionalen Kennzahlensets – verglichen: Volksschule, Hauptschule, Sonderschule, Polytechnischer Lehrgang und Musikschule.
Für die einzelnen Schultypen wurden nachfolgende Kennzahlen ermittelt.
Am Beispiel der Volksschulen werden für drei Kennzahlen die Ergebnisse exemplarisch dargestellt.
Die Schülerzahl je Klasse schwankt zwischen 19 und 23 Schülern (Grafik K 1) – die Median beträgt 21,5 Schüler.
Die Betriebskosten für die Schulgebäude je m2 (Grafik K 5) schwankt zwischen 41 und 120 Euro pro Jahr – der Medianwert beläuft sich auf 57 Euro. Der Kennzahlenwert ist sehr stark abhängig vom Gebäudezustand – wie alt und wie sanierungsbedürftig ein Gebäude ist. Die Maximumwerte liegen darin begründet, dass die Gebäude sehr alt und damit schlecht isoliert sind. Durch die hohe Nutzung (durchgängiger Betrieb) sind die Energiekosten extrem hoch. Ursachen für niedrige Werte sind, dass im Jahr 2003 im Vergleich zu den anderen Gemeinden hohe Investitionen getätigt wurden und dadurch die Betriebskosten im Vergleich niedriger waren.
Die Anzahl der Schüler je PC (Grafik K 15) schwankt zwischen 13 und 22 – der Medianwert beläuft sich auf 17 Schüler.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass direkte Handlungsmöglichkeiten bei den laufenden Betriebskosten für das Schulgebäude sowie bei der technischen Ausstattung bestehen. Kostentreibende Faktoren sind der Zustand der Schulgebäude sowie die Anzahl der Schüler je Klasse. Während der erste Faktor direkt von den Gemeinden beeinflussbar ist, kann der zweite Faktor nur indirekt gestaltet werden. Angesichts der demografischen Entwicklung wird es für die Städte jedoch künftig vermehrt ein wichtiger Faktor sein.

Kennzahlenvergleich Abfallwirtschaft
In diesem Vergleichsfeld wurde das Produkt Abfallwirtschaft auf Basis nachfolgender wichtigen Kennzahlen mehrdimensional verglichen.
Am Beispiel von drei Kennzahlen werden wichtige Ergebnisse aus dem Vergleichsfeld Abfallwirtschaft dargestellt.
Das Entsorgungsvolumen Restmüll (Grafik K 1) schwankt zwischen 461 und 1528 Liter je Einwohner, wobei der Median bei 674 Liter liegt. Diese Differenzen liegen begründet im bereitgestellten Behältervolumen, in der Biomüllentsorgung (Maximumwert verfügt nur über eine eingeschränkte Biomüllsammlung), in der Wirtschaftsstruktur sowie im Anteil an wöchentlichen Entleerungen (während z. B. in einer vergleichbaren Stadt die vierzehntägige Entleerung Standard ist).
Der Befüllungsgrad des Restmüllbehälters (K 2) schwankt zwischen 85 und 115 Prozent. Die Ursachen dafür liegen in unterschiedlich hohen Verdichtungen des Restmülls, im Abfuhrrhythmus sowie in der Anzahl und Größe der Behälter.
Die Fehlzeitenquote (Grafik K 3) schwankt zwischen 3,6 Prozent und 27,7 Prozent. Die Ursachen liegen in der Flexibilität zwischen Bauhof und Müllabfuhr sowie beim Durchschnittsalter der Mitarbeiter.
Die Vergleichsarbeit hat aus Sicht der teilnehmenden Gemeinden einen vielfältigen Nutzen gebracht: eine intensive Auseinandersetzung mit der Abfallwirtschaft und ihren Zahlen, einen übersichtlichen Vergleich, der wichtige Daten für die Politik liefert, viele Anregungen für die eigene Praxis und Verbesserungen sowie eine Basis für künftige weitere Vergleiche.

Nutzen der Vergleichsarbeit
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Kennzahlenvergleiche für drei Bereiche mit insgesamt einem Dutzend Produkten für jeweils fünf Dimensionen vorliegen. Die Auswertungen und Analysen wurden in neun Vergleichstableaus festgehalten. In mehreren Workshops wurden vertiefende Analysen zu den einzelnen Kennzahlen/Dimensionen durchgeführt. Dies brachte bereits während des Projekts zahlreiche Optimierungshinweise, weiters wurden die Praktiken anderer Städte transparenter und wichtige Hebel für die individuelle Weiterentwicklung herausgearbeitet.

Was hat es gebracht?
Aus Sicht der Stadtgemeinde Leonding gestaltete sich die Zusammenarbeit im IKV sehr erfolgreich. Die intensive Beteiligung der Mitarbeiter an der Vergleichsarbeit ermöglichte zahlreiche Kontakte, die auch für die zukünftige Arbeit von großem Nutzen sind. Positiv anzumerken ist überdies eine verstärkte Ergebnisorientierung der Mitarbeiter.
Die Zusammenschau der ermittelten Kennzahlen in den einzelnen Dimensionen ermöglicht eine Standortbestimmung, wobei vorgegebene Prioritäten in der weiteren Analyse berücksichtigt werden können. Die unterschiedlichen Lösungsansätze der Städte ergaben im Sinne des best practice wertvolle Hinweise für die künftige Aufgabenerfüllung.
Einzelne Maßnahmen wurden bereits in Angriff genommen. Derzeit werden die Ergebnisse von den Mitarbeitern eingehend analysiert und Optimierungsvorschläge erstellt.
Wichtig ist die Weiterführung der Vergleichsarbeit, um im Zeitvergleich die weitere Entwicklung beurteilen zu können. Des weiteren sind Vergleiche auch in anderen Bereichen anzudenken.
Aus Sicht der Stadt Linz ist die außergewöhnlich konstruktive Zusammenarbeit zwischen den MitarbeiterInnen der beteiligten Gemeinden des oberösterreichischen Städtebundes hervorzuheben. Allen Beteiligten war klar, dass Benchmarking ein geeignetes Instrument zur Leistungsverbesserung darstellt.
Da die Stadt Linz das Verbessern von gegenwärtigen Leistungen – ganz im Sinne der Zielsetzungen des „New Public Management“ – als Schwerpunkt ihres Verwaltungshandelns definiert hat, werden in den nächsten Monaten die Ergebnisse dieses „Interkommunalen Vergleichs“ von den städtischen Experten umfassend analysiert und die eigenen Stärken und Schwächen bewertet werden. Der Gestaltung des Leistungsprozesses wird hier besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. In der Folge gilt es sodann, allfällige Verbesserungsmaßnahmen festzulegen und die Umsetzung der Maßnahmen zu begleiten:

- Leistungslücken und Verbesserungschancen sind herauszuarbeiten;

- jedes Problem bietet bei Benchmarkingprozessen die Chance, besser zu werden;

- eine Weiterführung dieser Vergleichsarbeit, insbesonders im Zeitvergleich, ist daher unumgänglich.

Aus Sicht des Oberösterreichischen Städtebundes sind Bürgerorientierung sowie Haushaltskonsolidierung wichtige Themenfelder und Leitmotive der seit vielen Jahren bei den drei Statutarstädten Linz, Wels und Steyr und den vielen Mitgliedsgemeinden der Landesgruppe Oberösterreich des Österreichischen Städtebundes laufenden Verwaltungsmodernisierungsprozesse. Knappe Ressourcen erhöhen gleichsam den Druck zur dauernden Verwaltungsmodernisierung. In allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung wird der optimale Einsatz knapper Ressourcen gefordert.
Um zu erfahren, ob die Leistungsprozesse der Verwaltung effektiv und effizient sind und die öffentlichen Dienstleistungen wirtschaftlich erbracht werden – betriebswirtschaftliches Denken und Handeln ist kein Monopol der Privatwirtschaft –, müssen Kosten analysiert und mit anderen Verwaltungsorganisationen verglichen werden.
Das Ergebnis ist zweifelsohne eine geeignete Basis, dass jede Kommune die geeignete Konsequenz für ihr eigenes Handeln und das Leistungsangebot bzw. die Leistungsqualität ziehen kann. Ziel der vorliegenden Vergleiche ist die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit bei der Leistungserstellung bzw. Optimierung der Servicequalität für die Bürger und Bürgerinnen der jeweiligen Kommune.
Zusammenfassend kann folgender Nutzen festgehalten werden:

- Die Leistungsfähigkeit wurde dokumentiert, bewertet und verglichen;

- Stärken und Schwächen wurden erkannt sowie Argumentationsgrundlagen gewonnen;

- die individuelle Standortbestimmung wurde ermöglicht und Hilfe zur Selbsthilfe gegeben;

- die Einbindung der Mitarbeiter durch eine Befragung brachte positive Effekte;

- zahlreiche Hinweise für mögliche Optimierungen wurden gewonnen.

Erfolgsfaktoren und Ausblick
Für eine erfolgreiche Vergleichsarbeit sind einige Faktoren von zentraler Bedeutung.
Erstens bedarf es einer gemeinsamen Philosophie der Vergleichspartner, welcher Nutzen aus der Vergleichsarbeit gezogen werden soll. „Voneinander Lernen“ schafft dabei eine gute Grundlage und ermöglicht es auch, die bei Benchmarkingprojekten unweigerlich auftretenden Wettbewerbssituationen positiv zu besetzen.
Zweitens muss Vertraulichkeit gewährleistet sein – die Daten sind innerhalb der Vergleichspartner zu belassen, ein – unabgestimmtes – Nachaußentragen kann der Vergleichsarbeit den Boden entziehen.
Drittens bedarf es eines abgestimmten, klar definierten und mehrdimensionalen Kennzahlensets. Erst durch die Verknüpfung von Wirtschaftlichkeit mit den verschiedenen Qualitätsdimensionen können unterschiedliche Praktiken wie auch die Zusammenhänge zwischen einzelnen Dimensionen besser erkannt werden und damit umfassende Rückschlüsse für die eigene Praxis gewonnen werden.
Viertens erfordert Vergleichsarbeit einen intensiven Austausch nicht nur der Zahlen, sondern auch der dahinter gelebten Praxis. Vergleichsmeetings und der damit verbundene Austausch sind – trotz des damit verbundenen Aufwandes und auch angesichts der elektronischen Möglichkeiten – ein unabdingbares Erfordernis.
Fünftens ist für eine erfolgreiche Vergleichsarbeit im Anfangsstadium eine professionelle Projektbetreuung erforderlich, in den Folgejahren bedarf es jedenfalls einer intern verantwortlichen Vergleichsadministration. Einfache EDV-Lösungen erleichtern die Vergleichsarbeit, wobei ein direkter Zugang der Vergleichspartner zu den Daten sowie eine ausreichende Flexibilität des Systems für die Berücksichtigung von Besonderheiten einzelner Vergleichsringe zwei zentrale Anforderungen sind.
Für den IKV Oberösterreich bedeutet dies, dass die Vergleichsarbeit fortgesetzt wird, auf Basis der vorhandenen Kennzahlensets sollen jährlich Vergleiche durchgeführt werden. Bei Bedarf können und sollen auch in anderen Leistungsbereichen Vergleiche durchgeführt werden.
Für die Städtebund-Mitglieder in den anderen Bundesländern ergeben sich dadurch zwei Chancen: einerseits die vorhandenen Kennzahlensets und Grundlagen für Vergleiche in den eigenen Bundesländern zu nutzen, andererseits sich auch mit Städten anderer Bundesländer künftig vergleichen zu können.

Städtebund-Linktipp:
www.kdz.or.at

Fehlende Grafiken und Tabellen finden Sie in der ÖGZ 3/2005.

Fußnote:
1 Attnang-Puchheim, Feldkirchen/Donau, Frankenburg, Freistadt, Leonding, Linz, Ried im Innkreis, Steyr, Traun, Wels