Österreichischer Städtebund

Der öffentliche Vergabebereich ist ein heiß umkämpfter Markt. Geht es doch um einen Milliardenkuchen solventer Auftraggeber. Mit seinem Leistungsangebot, der Ausschreibungsdatenbank „vergabeportal.at“ und der „Liste geeigneter Unternehmer“ trägt der Auftragnehmerkataster Österreich (ANKÖ) zu Sicherheit und Effizienz im öffentlichen Auftragswesen bei.

 

Der öffentliche Auftragskuchen kann sich sehen lassen. Wie groß er tatsächlich ist, darüber divergieren die Angaben: Je nach Quelle, Abgrenzung und Analyseblickwinkel. Mit 16,3% des EU-Bruttosozialproduktes oder 1.500 Mrd. E wird der Gesamtkuchen des öffentlichen Beschaffungsmarktes für die EU beziffert.1
Innerhalb der einzelnen EU-Länder variiert der in den letzten acht Jahren stabil gebliebene Anteil öffentlicher Beschaffung bezogen auf das Bruttosozialprodukt beträchtlich (von 11,9% des BSP in Italien bis 21,5% in den Niederlanden). Österreich rangiert mit einem Anteil von 16,5% knapp über dem Durchschnitt der EU 15.
Wird von einem Einsparpotenzial von 10% im öffentlichen Beschaffungsmarkt ausgegangen, wäre die Wirkung auf den österreichischen Bundeshaushalt: kein Defizit in Höhe von 1,4% des BIP (Ziel 2004), sondern ein ausgeglichener Bundeshaushalt.
Grundlegend andere Dimensionen weist die Analyse der Bruttoanlageinvestitionen (definiert als Nettoinvestitionen plus Abschreibungen) des Sektors Staat für Österreich aus. Auf Basis der Rechnungsabschlüsse von Bund, Ländern und Gemeinden und der darauf aufbauenden Maastricht-Notifikation ist folgende Situation gegeben:

Entwicklung der Bruttoanlageinvestitionen
Über die Sektoren Bund (einschließlich Bundesfonds, Bundeskammern, ausgegliederte Bundeseinheiten und Hochschulsektor), Länder (einschließlich Landesfonds, Landeskammern, ausgegliederte Landeseinheiten), Gemeinden (einschließlich Gemeindefonds, Gemeindeverbänden, ausgegliederte Gemeindeeinheiten) und Sozialversicherungsträger sind die Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat mit 2.769 Mio. E beziffert. In der Periode 1999 bis 2003 war der Investitionstiefpunkt im Jahr 2001 gegeben (2.439 Mio. E). Im aktuellen Berichtsjahr 2003 lagen die öffentlichen Investitionen um 611 Mio. E unter dem Niveau von 1999.

Investitionsebenen
Bundesebene: Am stärksten von allen vier Sektoren gingen die Bruttoanlageinvestitionen in den letzten fünf Jahren auf Bundesebene zurück (von 871 Mio. E im Jahr 1999 auf 496 Mio. E im Jahr 2003).

Die Länderebene weist in der Periode 1999 bis 2003 einen Investitionszuwachs von 563 Mio. E auf 765 Mio. E aus.

Gemeindeebene: Den mit Abstand wichtigsten Investor stellen die Gemeinden dar. Die Bruttoanlageinvestitionen der Gemeinden gingen zwischen 1999 und 2003 zwar von 1.845 Mio. E auf 1.407 Mio. E zurück, in Summe entfällt rund die Hälfte aller Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat auf die Gemeinden.

Sozialversicherungen: Eine relativ gleichförmige Entwicklung mit einem jährlichen Bruttoanlageinvestitionsvolumen von 100 Mio. E weist der Sektor Sozialversicherungen auf.

Investitionsarten
Untergliedert nach den Investitionsarten „immaterielle Anlagen und Ausrüstungen“ (z. B. Software), „Maschinen und Geräte“, „Fahrzeuge“, „Wohnbauten“ und „Nichtwohnbauten“ (z. B. sonstiger Hochbau, Straßen- und Brückenbau, Tiefbau) sind je nach Sektor unterschiedliche Schwerpunkte gegeben. Während in den Sektoren Bund und Sozialversicherung die Investitionsarten „Maschinen und Geräte“ überwiegen, dominieren auf Länder- und Gemeindeebene die Investitionen in Nichtwohnbauten klar.
Immaterielle Anlagen und sonstige Ausrüstungen: Absolut und relativ am geringsten von allen fünf erfassten Investitionsarten sind die Investitionen für immaterielle Anlagen und sonstige Ausrüstungen mit insgesamt 31 Mio. E. Über die Periode der letzten fünf Jahre ist ein weitgehend konstantes Investitionsniveau gegeben.
Die Investitionsart „Maschinen und Geräte“ ist auf Bundesebene und bei den Sozialversicherungen die bedeutendste, in den Ländern und Gemeinden rangieren die Investitionen in Maschinen und Geräte nach den Ausgaben für Nichtwohnbauten an zweiter Stelle. In der Periode 1999–2003 ist mit Ausnahme des Sektors Sozialversicherungen eine stark rückläufige Investitionstätigkeit gegeben.
Fahrzeuge: Im Gegensatz zu den Investitionen in Maschinen und Geräte weisen die Investitionen in Fahrzeuge mit insgesamt 207 Mio. E über die letzten fünf Jahre kontinuierliche Zuwächse auf.
Die Investitionsart Wohnbauten ist von untergeordneter Bedeutung und betrifft mit 8 Mio. E ausschließlich den Sektor Gemeinden.
Die Investitionsart „Nichtwohnbauten“ (z. B. sonstiger Hochbau, Straßen- und Brückenbau, Tiefbau) ist in den Ländern (644 Mio. E) und Gemeinden (984 Mio. E) die mit Abstand bedeutendste Investitionsart, in den Sektoren Bund und Sozialversicherung rangiert die Investitionsart „Nichtwohnbauten“ an zweiter Stelle nach den Investitionen in Maschinen und Geräte. Über die letzten fünf Jahre ist auf Bundes- und Gemeindeebene eine rückläufige Tendenz gegeben; auf Landesebene ist ein Anstieg zu verzeichnen.
Bezogen auf das österreichische Bruttoinlandsprodukt haben die Bruttoanlageninvestitionen der Sektoren Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung einen insgesamt rückläufigen Anteil (von 1,69% im Jahr 1999 auf 1,22% im Jahr 2003).
Faktum ist: Die EU-Angaben über die Bedeutung der öffentlichen Beschaffungsmärkte in Bezug auf das Bruttosozialprodukt – für Österreich mit 16,5% ausgewiesen – differieren zu den reinen Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat um den Faktor zehn (im Zeitraum 1999 bis 2002 zwischen 1,7 und 1,2%).
Selbst unter Berücksichtigung struktureller Sondereinflüsse, wie der Möglichkeit, Dienststellen, die mehr als 50% ihrer Produktionskosten durch Erlöse decken, aus dem Sektor Staat auszugliedern, werden nicht annähernd die hohen Anteile öffentlicher Beschaffungsvorgänge am Bruttoinlandsprodukt erklärbar. So betragen zum Beispiel die gesamten Bruttoinvestitionen dieser ausgegliederten Einheiten auf Länder- und Gemeindeebene rund 1000 Mio. E. Weiters zu berücksichtigen ist, dass den Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat ausgegliederte Einheiten, wie z. B. die ASFINAG, nicht zugerechnet werden.

Neue Rahmenbedingungen durch die Reform des Bundesvergabegesetzes 2002
Nach rund zwei Jahren der bundesweiten Vergabe von Aufträgen nach dem BVergG 2002 ist zurzeit eine Neukodifikation des Vergaberechts unter Neustrukturierung des Gesetzes und Systematisierung der Bestimmungen in Bearbeitung und Beratung. Diese Zielsetzung – Vereinfachung und Konsolidierung des Vergaberechts – haben auch die mit 1. 5. 2004 in Kraft getretenen neuen EU-Vergaberichtlinien (2004/ 17/EG und 2004/18/EG). Diese Richtlinien sind bis 31. 1. 2006 vom österreichischen Gesetzgeber in nationales Recht umzusetzen. Im Ergebnis ist mit einem neuen BVergG bis spätestens Ende 2005 zu rechnen.

Die Kernpunkte dieses neuen EU-Legislativpakets sind:

- Vereinfachung, Kodifikation, Neugliederung;
- Ausnahme für zentrale Beschaffungsstellen;
- neue Verfahren wie wettbewerblicher Dialog, Rahmenvereinbarungen und dynamische Beschaffungssysteme;
- Klarstellungen bezüglich der Berücksichtigung so genannter sekundärer Zielsetzungen, wie z. B. Umweltgerechtheit der Leistung;
- Neuregelung der technischen Spezifikationen.

Der aktuelle Stand der Arbeiten am BVergG NEU wurde kürzlich im Rahmen der gemeinsam von Städtebund und Auftragnehmerkataster Österreich (ANKÖ) ausgerichteten Fachtagung „Vergaberecht unter neuen Voraussetzungen – neue EU-Richtlinien und technische Unterstützung“ präsentiert und erörtert. Aus erster Hand berichtete Dr. Michael Fruhmann über die Grundlinien des neuen Vergaberechts (s. S. 12–15), in das auch die von Dr. Claus Casati vorgetragenen Anforderungen der öffentlichen Auftraggeber Eingang finden werden (s. S. 7–11).
Parallel laufen Beratungen zu der von BMWA und WKO bei Univ.-Prof. Dr. Aicher und Univ.-Prof. Dr. Holoubek beauftragten Arbeit „Grundfragen der Struktur und Systematik des Vergaberechts“. Eines steht fest: 2005 werden für das Vergaberecht und 2006 für die Vergabepraxis sicher spannende Jahre.

Effizienzgewinne bei gesetzeskonformer Vergabeabwicklung
Das BVergG 2002 normiert in seinen Grundsätzen des Vergabeverfahrens (§ 21. (1)), dass Aufträge über Leistungen „entsprechend den Grundsätzen des freien und lauteren Wettbewerbes und der Gleichbehandlung aller Bewerber und Bieter, an befugte, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmer zu vergeben“ sind.
Im dritten Hauptstück des BVergG – Befugnis, Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit – ist detailliert geregelt, wann ein Unternehmer von der Teilnahme am Vergabeverfahren auszuschließen ist und welche Nachweise der Befugnis, der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit der Auftraggeber von Unternehmern verlangen kann. Dieser mit der Eignungsprüfung verbundene Prozess wird sowohl von vielen Unternehmern als auch von öffentlichen Auftraggebern als bürokratisch und aufwändig empfunden. Hier seien nur die hohen Transaktionskosten genannt. Eine breit angelegte, vom deutschen Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit in Auftrag gegebene Studie „Bürokratieabbau durch Präqualifikation?“ bietet in dieser Hinsicht wichtige Anhaltspunkte:

Präqualifikation, verstanden als Methode der Eignungsnachweiserbringung und Eignungsnachweisprüfung in der Form, dass

- Unternehmer ihre Eignungsnachweise periodisch einem Dritten nachweisen und

- öffentliche Auftraggeber auf diese Eignungsnachweise elektronisch Zugang haben.

Präqualifikationssysteme leisten einen erheblichen Beitrag zum Bürokratieabbau und zwar sowohl in Form einer Reduktion des hohen Aufwandes der Unternehmen als auch der Auftraggeber für Eignungsnachweise und Eignungsprüfung. Beziffert werden die Einsparpotenziale (die absoluten Werte sind auf die Bundesrepublik Deutschland bezogen) wie folgt:

- Prozesskostenentlastung für Unternehmen um über 90% (von 620 Mio. E auf ca. 40 Mio. E pro Jahr). Dies entspricht einer relativen Kostenentlastung von 2% des Vergabevolumens.

- Einsparpotenzial für Auftraggeber um 80% (von 87 Mio. E auf 17 Mio. E pro Jahr). Dies entspricht 0,3% des Vergabevolumens.

In die Ermittlung der Einsparpotenziale flossen ein: Der Prozessaufwand auf Bieter- und Vergabeseite, die Durchlaufzeit des Vergabeprozesses, die Prozesstransparenz und die Qualität des Vergabeergebnisses.
Drei Varianten der Ausgestaltung von Präqualifikationsmodellen wurden anhand von Fallbeispielen untersucht: Zulassungssystem (wie z. B. in Belgien), Zertifikat (wie z. B. in Frankreich), Informationssystem (Auftragnehmerkataster Österreich, ANKÖ).
Auf Basis der Bewertung nach den Kriterien Potenzialausschöpfung, Wettbewerbseinschränkung, Mittelstandsfreundlichkeit, Entstehen neuer Bürokratie und Implementierungsaufwand wird die Variante Informationsdienstleister – das ANKÖ-Modell – klar bevorzugt.
Die Gründe sind schnell aufgezählt: gute Potenzialausschöpfung, geringer Prüfaufwand durch Online-Aktualisierung, hohe Aktualität, schlanke Organisation, minimaler Regelungsaufwand bei der rechtlichen Implementierung, Auftraggeber werden bei Vergaben unterstützt, anstatt sie zu bevormunden, das Risiko des Aufbaus von Markteinschränkungen ist minimal.

One-Stop-Shop ANKÖ
Der Auftragnehmerkataster Österreich – eine Gründung öffentlicher Gebietskörperschaften, des Städtebundes und des Gemeindebundes, der Bundeskammer für Arbeiter und Angestellte sowie der Auftragnehmervertreter Wirtschaftskammer Österreich (WKO) und Bundeskammer der Architekten und Ingenieurkonsulenten – hat einen klaren Auftrag: Die fachliche Unterstützung und Förderung der ökonomischen Abwicklung von Vergabeverfahren für Auftraggeber, Bewerber, Bieter und Subunternehmer.
Mit seinem Leistungsangebot für öffentliche Auftraggeber und Unternehmer ist er an zwei zentralen Stellen in den Vergabeprozess integriert – der Ausschreibungsbekanntmachung und der Eignungsprüfung: Mit dem Vergabeportal www.vergabeportal.at – betrieben über die Tochtergesellschaft ANKÖ Service Ges.m.b.H. – wird eine Online-Ausschreibungsplattform mit allen europaweit vorhandenen Ausschreibungsbekanntmachungen angeboten. Sie bietet höchst effektive Suchkriterien bzw. die Eingabe individueller Suchprofile mit einem E-Mail-Service für relevante Ausschreibungsbekanntmachungen. Die zeitraubende Suche in unterschiedlichsten Publikationsorganen wird durch einen Mausklick ersetzt.
Der zweite – zentrale – Leistungsbereich des ANKÖ ist die „Liste geeigneter Unternehmer“. Rechtlich basiert sie auf dem BVergG, § 52 (4): „Der Unternehmer kann den Nachweis der Befugnis, Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit auch durch den Nachweis der Eintragung in einem einschlägigen, allgemein zugänglichen Verzeichnis eines Dritten führen (…)“ Der ANKÖ führt dieses Verzeichnis in Form der „Liste geeigneter Unternehmer“. 8.000 Unternehmer sind darin für 3.000 Vergabereferenten öffentlicher Auftraggeber online zur Eignungsprüfung verfügbar. Höchste Aktualität ist durch ein tägliches Update zentraler Dateninhalte wie Firmenbuch und Bonitätsmonitoring sichergestellt.

Für den öffentlichen Auftraggeber bietet die Liste geeigneter Unternehmer die folgenden Vorteile:

- Laufende Aktualisierung von Firmendaten
Wesentliche Eignungsnachweise, wie z. B. Firmenbuchdaten, Gewerbedaten, Bonitätsbeurteilung, Auskünfte gemäß § 28b Abs. 1 Ausländerbeschäftigungsgesetz werden durch Links zu anderen Datenbanken laufend aktuell gehalten. Die detaillierte Darstellung der im ANKÖ evident gehaltenen Eignungsnachweise findet sich auf der ANKÖ-Homepage www.ankoe.at.

- Online-Verfügbarkeit der Eignungsnachweise
Die Eignungsnachweise eines Unternehmens werden dem öffentlichen Auftraggeber online zur Verfügung gestellt (und sind damit jederzeit abrufbar) oder einem vom öffentlichen Auftraggeber Beauftragten.

- Rechtliche Sicherheit
Die abfragenden Stellen haben bei Verwendung der ANKÖ-Liste der geeigneten Unternehmen die rechtliche Sicherheit, dass sie jederzeit nachweisen können, die Eignungsprüfung der Unternehmen (Bieter, Bewerber einschließlich der Subunternehmer) durchgeführt zu haben.

- Mehr Zeit für die eigentliche Anbotsprüfung
Durch die Zeitersparnis bei Beschaffung, Sichtung und Ablage der geforderten Eignungsnachweise verbleibt mehr Zeit für die eigentliche Anbotsprüfung.

- Haftung des Unternehmers für die beigebrachten Unterlagen
Wie bei der direkten Übermittlung an den Auftraggeber haftet das jeweilige Unternehmen für die Richtigkeit seiner dem ANKÖ beigebrachten Nachweise. Die Eignungsprüfung durchzuführen, d. h., die vom Unternehmen über den ANKÖ beigebrachten Eignungsnachweise einzusehen, obliegt dem Auftraggeber.

- Beschleunigung der Prüfvorgänge und der Abwicklung von Vergabeverfahren
Die Effizienzgewinne bei der Eignungsprüfung in Form der Online-Verfügbarkeit aller Eignungsnachweise und ihrer transparenten und nachvollziehbaren Darstellung führen zu Zeit- und Kostenersparnissen.

- Unterstützung in allen Fragen der Eignungsnachweise
Unternehmer wie Auftraggeber können in allen Fragen der Eignungsnachweise und ihrer ausschreibungsbezogenen Aktualisierung auf den ANKÖ zurückgreifen.

- Kosten der Abfrage für Mitgliedsgemeinden
Auf Basis einer Sondervereinbarung mit dem Österreichischen Städtebund gelangen seitens des ANKÖ € 5,06 (zuzüglich 10% USt) als Kostenbeitrag je Abfrage zur Verrechnung.

Bewerbern, Bietern und Subunternehmern bringt die Führung in der Liste geeigneter Unternehmer folgende Vorteile:

- Eignungsnachweise sind nicht für jedes einzelne Vergabeverfahren gesondert beizubringen
Einmal jährlich übermittelt der Unternehmer seine Aktualisierungsdaten. Die laufende Aktualisierung erledigt der ANKÖ mit Hilfe von Links zu anderen Datenbanken.

- Sicherheit für den Unternehmer, mit aktuellen Daten präsent zu sein
Die automatisierte oder vom ANKÖ angestoßene individuelle Aktualisierung der Firmendaten garantiert dem Unternehmer, bei öffentlichen Auftraggebern mit aktuellen Eignungsnachweisen präsent zu sein.

- Kosteneffiziente Form der Eignungsnachweiserbringung
Die einmalige statt der wiederholten, in jedem einzelnen Vergabeverfahren gesondert beizubringende Übermittlung der jeweils aktuellen Eignungsnachweise erschließt Einsparungen, die linear mit der Beteiligung an öffentlichen Vergabeverfahren steigen.

- Unternehmerpräsenz für öffentliche Auftraggeber
Rund 3.000 von öffentlichen Auftraggebern namentlich Berechtigte, und nur solche, greifen regelmäßig auf die in der „Liste geeigneter Unternehmer“ gespeicherten Eignungsnachweise zurück. Eine Nichtpräsenz kann mit entscheidenden Nachteilen verbunden sein, etwa im nicht offenen Verfahren.

- Über 200.000-mal wurde in der Vergangenheit auf die ANKÖ-Liste geeigneter Unternehmer zugegriffen: Nicht nur zur Eignungsprüfung, sondern auch zur Klärung von Vergaberechtsverfahren. Denn jeder Zugriff eines Auftraggebers auf die Eignungsnachweise eines Unternehmens wird mit Datum, Uhrzeit und Datenbestand protokolliert und kann somit auch Jahre später eindeutig belegt werden.

Die Vorteile bei Nutzung von Informationsdienstleistern wie dem ANKÖ liegen auf der Hand. Lösungen, die in großen Nachbarländern erst nach eingehenden Studien als solche identifiziert werden, sind in Österreich längst bewährte Realität. Dies gilt auch für die neuen Richtlinien auf EU-Ebene. Wesentliche Neuregelungen der Richtlinien sind mit dem BVergG 2002 bereits implementiert (Rahmenvereinbarungen, Berücksichtigung „sekundärer Zielsetzungen“, Regelung Technische Spezifikation und E-Procurement) wie im Übrigen auch die in den Richtlinien erstmals enthaltene europaweite Einführung von Verzeichnissen zugelassener Unternehmer.
Die Konstruktion des ANKÖ mit der Trägerschaft durch Auftraggeber- und Auftragnehmer garantiert Ausgewogenheit, Korrektheit und Sicherheit.

Kontakt:
Auftragnehmerkataster Österreich – ANKÖ
Handelskai 94–96, PF 142, 1206 Wien
Tel.: +43(0)1/333 66 66-0
Fax: +43(0)1/333 66 66-19
E-Mail: sekretariat@ankoe.at

Städtebund-Linktipp:
www.ankoe.at
www.vergabeportal.at

Fehlende Darstellungen finden Sie in der ÖGZ 2/2005.

Fußnoten:
1 A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future 03/02/2004.
Städtebund-Linktipp:
europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/public-proc-market-final-report_en.pdf