Österreichischer Städtebund

Die Vertreter des Österreichischen Städtebundes haben im Österreich-Konvent für die Städte und Gemeinden erfolgreich verhandelt und damit wesentlich zum Gelingen des Konvents beigetragen. Sie haben viele ihrer Forderungen durchgesetzt, die daher auch in den Verfassungsentwurf Eingang finden konnten. Dazu zählen z. B. die Erweiterung der Bildung von Gemeindeverbänden und die Möglichkeit der größeren Kooperation unter den Gemeinden, die Ausweitung des Verordnungsrechts der Gemeinden, die Einführung der Briefwahl und die verstärkte Einbindung der Jugendlichen in die politischen Entscheidungen auf kommunaler Ebene. Weitergehende Forderungen des Städtebundes, wie insbesondere eine stärkere Positionierung der Kommunen im Rahmen der Finanzverfassung und die Gleichstellung der Gemeinden mit dem Bund und den Ländern zum Abschluss von Vereinbarungen gemäß Art. 15a B-VG stießen zwar im Konvent auf unüberwindliche Widerstände, doch sollten die in Aussicht gestellten, aufgrund der Ergebnisse des Konvents auf politischer Ebene abzuführenden Verhandlungen für die Vertreter der Gemeinden eine weitere Plattform bieten, ihren Standpunkt letztlich doch durchsetzen zu können.

 

Allgemeines
Am 28. Jänner 2005 hielt der Österreich-Konvent seine letzte Sitzung ab, in welcher er den aus 19-monatigen Beratungen erstellten Bericht einer abschließenden Diskussion unterzog. Mit diesem Bericht sind der dem Konvent am 2. Mai 2003 erteilte Auftrag des Gründungskomitees, Vorschläge für einen straffen Verfassungstext auszuarbeiten, erfüllt und das ihm gesetzte Ziel, einen neuen Verfassungstext zu schaffen, erreicht worden. Damit hat der Konvent seine Tätigkeit – gemessen an den insoweit maßgeblichen Vorgaben des Gründungskomitees – erfolgreich abgeschlossen, was auch der Bundeskanzler und gleichzeitig Vorsitzender des Gründungskomitees in seiner Wortmeldung in der letzten Konventssitzung unmissverständlich zum Ausdruck brachte.
Das Hauptinteresse des in mehrere Teile gegliederten Berichtes konzentrierte sich sehr bald auf den vom Vorsitzenden des Konvents aus den Beratungsergebnissen, insbesondere der zehn Ausschüsse und des Präsidiums des Konvents geschöpften Entwurf für eine neue Bundesverfassung. Dieser Entwurf besteht aus einem in dreizehn Hauptstücke untergliederten und 298 Artikel umfassenden geschlossenen Text, der neben zahlreichen Neuerungen gegenüber dem geltenden Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), wie z. B. einem – bisher über zahlreiche Gesetze, Staatsverträge und internationale Übereinkommen verstreuten – Grundrechtskatalog, der Bereinigung des „Verfassungswildwuchses“ (derzeit bestehen ca. 1300 verfassungsrangige Normen außerhalb der eigentlichen Verfassungsurkunde), der Schaffung unabhängiger Verwaltungsgerichte anstelle weisungsgebundener verwaltungsbehördlicher Rechtsmittelinstanzen, dem Ausbau der parlamentarischen Kontrollrechte, der Erweiterung der Prüfungsbefugnisse der Volksanwaltschaft, einer neuen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und den Voraussetzungen für eine effizientere und bürgernähere Verwaltung, auch für die Gemeinden wesentliche Änderungen enthält.

Neuerungen des Verfassungsentwurfs für die Gemeinden
Im Gegensatz zum geltenden Bundes-Verfassungsgesetz, in welchem den Gemeinden nur ein Abschnitt im Vierten Hauptstück gewidmet ist, sieht der Entwurf einer neuen Bundesverfassung für sie ein eigenes, nämlich das Neunte Hauptstück, vor; desgleichen sind auch die Bestimmungen über die Bundeshauptstadt Wien aufgrund deren Sonderstellung als Land und Gemeinde in einem eigenen, und zwar dem Achten Hauptstück, geregelt. Damit verleiht der Entwurf den Kommunen gegenüber dem Bund und den Ländern eine legistische Gleichrangigkeit und bekennt sich zum „Drei-Partner-System“ in der österreichischen Bundesstaatlichkeit.
Das aus den Artikeln 247 bis 253 bestehende Neunte Hauptstück des Entwurfs über die Gemeinden weist gegenüber den derzeit analogen Regelungen betreffend die Gemeindeverfassung nicht nur eine geänderte Systematik, sondern auch eine deutliche Straffung des Textes und generell einen größeren Gestaltungsspielraum für den Organisationsgesetzgeber und die Gemeinden auf.
Zu den wichtigsten Änderungen zählen:

- Änderungen im Bestand von Gemeinden bedürfen einer Volksabstimmung in jeder der betroffenen Gemeinden (Art. 247 Abs. 1). Damit sollen in Hinkunft Gemeindezusammenlegungen gegen den Willen der Gemeindebürger ausgeschlossen werden; zudem wird damit die – in Österreich eher schwach ausgeprägte – direkt demokratische Komponente ganz allgemein und für den Kommunalbereich im Besonderen gestärkt.

- Eine solche Stärkung des plebiszitären Elements kommt im Entwurf auch darin zum Ausdruck, dass die Erhebung einer Gemeinde mit mindestens 20.000 Einwohnern zur Stadt mit eigenem Statut vom positiven Ausgang einer zuvor darüber abzuhaltenden Volksabstimmung abhängig zu machen ist (Art. 247 Abs. 4). Demgegenüber entfällt die derzeitige Abhängigkeit der Verleihung eines Statutes von der Zustimmung der Bundesregierung; ihr ist der Gesetzesbeschluss des Landtages lediglich rechtzeitig mitzuteilen. Insgesamt erfolgt somit schwerpunktmäßig eine Verlagerung der Entscheidung von der Bundes- auf die Gemeindeebene.

- Unter den Organen der Gemeinde ist – zwingend – ein solches für die Rechnungs- und Gebarungskontrolle vorzusehen (Art. 248 Abs. 1 Z 4). Damit wird einer langjährigen Empfehlung des Rechnungshofes Rechnung getragen und überdies einem dem Konvent vom Gründungskomitee erteilten Auftrag nach effizienterer Kontrolle entsprochen. Mit dieser sämtliche Kommunen erfassenden Bestimmung wird ferner die im Positionspapier des Fachausschusses für Kontrollamtsangelegenheiten des Österreichischen Städtebundes an den Konvent herangetragene Forderung, wonach „wegen des hohen Nutzens der öffentlichen Kontrolle in allen Gemeinden ab 20.000 Einwohnern eine Kontrolleinrichtung installiert werden sollte“, sogar noch übertroffen.

- Art. 248 Abs. 2 enthält die Bestimmung, dass in der Landesverfassung vorgesehen werden kann, dass die zum Gemeinderat Wahlberechtigten nicht nur – wie bisher – den Bürgermeister wählen, sondern auch abwählen können. (Letzteres ist im Bundes-Verfassungsgesetz derzeit nicht ausdrücklich geregelt.)

- Der eigene Wirkungsbereich der Gemeinden ist in Art. 249 Abs. 1 neu umschrieben und den Prioritäten einer modernen Gemeindeverwaltung angepasst; so sind in diesem Zusammenhang hervorzuheben:
– der kommunale Natur- und Umweltschutz (Art. 249 Abs. 1 Z 11);
– die Daseinsvorsorge der Gemeindebürger, insbesondere die Wasserver- und Wasserentsorgung (Art. 249 Abs. 1 Z 12);
– das Recht der Gemeinden, Verordnungen nicht nur – wie derzeit – zur Abwehr und Beseitigung von Missständen, sondern auch von Gefahren zu erlassen und im Falle des Zuwiderhandelns Strafen festzulegen (Art. 249 Abs. 2).

- Die Lockerung der Voraussetzungen zum Zusammenschluss von Gemeinden zu Gemeindeverbänden, wobei diese auch Landesgrenzen überschreiten können (Art. 251 Abs. 1).

- Die Zusammenarbeit von Gemeinden durch Abschluss von verwaltungsrechtlichen Verträgen (Art. 251 Abs. 4).

- Eine Lockerung der Gemeindeaufsicht, so insbesondere durch das Verbot, die Auflösung oder Abberufung eines durch die Gemeindebürger direkt gewählten Gemeindeorgans als Aufsichtsmittel gesetzlich vorzusehen (Art. 252 Abs. 4 letzter Satz).

- Die Vorstellung soll zwar als Rechtsbehelf erhalten bleiben, doch ist gesetzlich zu bestimmen, inwieweit sie gegen Bescheide von Gemeindeorganen vor Anrufung der Verwaltungsgerichte erhoben werden muss (Art. 252 Abs. 3). Diese Bestimmung wird daraus verständlich, dass der Verfassungsentwurf vom Grundsatz ausgeht, dass es künftig keinen administrativen Instanzenzug, sondern die sofortige Bescheidbekämpfung vor den – neu einzuführenden – Verwaltungsgerichten (1. Instanz) geben soll, aber dennoch gewisse Ausnahmen zulassen will. Eine solche Ausnahme würde in diesem Zusammenhang die Vorstellung bilden, doch sieht der Entwurf für sie die obangeführte Einschränkung vor. (Eine weitere Ausnahme von der Eliminierung des administrativen Instanzenzuges bildet im Übrigen im Rahmen der Regelungen über die Bundeshauptstadt Wien der Art. 245, der in Angelegenheiten der baulichen Gestaltung und der Abgaben die Entscheidung in oberster Instanz besonderen Kollegialbehörden zuweist und damit in verfahrensmäßiger Hinsicht den Rechtsbestand des Art. 111 B-VG übernimmt.)

Der Entwurf für eine neue Bundesverfassung enthält jedoch nicht nur in seinem Neunten Hauptstück, sondern auch in anderen Hauptstücken Regelungen, die auf Gemeinden Bezug haben; als wichtigste seien angeführt:

- Die Stellung der Gemeinden als Selbstverwaltungskörper und Träger von Privatrechten (Art. 15 Abs. 1; bisher in Art. 116 Abs. 1 und 2 B-VG geregelt).

- Die Senkung des Alters für das aktive Wahlrecht zum Gemeinderat auf 16 Jahre (Art. 16 Abs. 3 letzter Satz).

- Die Ermöglichung der Briefwahl für Wahlberechtigte, die sich am Wahltag nicht im Wahlgebiet (Gemeindegebiet) aufhalten und ihre Stimme nicht vor einer Wahlbehörde außerhalb des Wahlgebietes abgeben können (Art. 16 Abs. 10).

- Die generelle Auskunftspflicht (anstelle der bisherigen grundsätzlichen Amtsverschwiegenheit) für Organe der Gemeindeverwaltung (Art. 22 Abs. 1), wobei die Durchsetzung des jedermann zustehenden Auskunftsbegehrens (Art. 22 Abs. 2) durch Bundesgesetz zu regeln ist (Art. 22 Abs. 4).

- Die berufliche und sonstige wirtschaftliche Unvereinbarkeit von Gemeindefunktionären (Art. 24).

- Die Begrenzung der Bezüge von Gemeindefunktionären (Art. 25).

- Das Bekenntnis von Bund, Ländern und Gemeinden zur Finanzpolitik als Mittel zur Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes und der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern (Art. 26 Abs. 1).

- Die Ermächtigung von Bund, Ländern und Gemeinden, eine Vereinbarung über den Konsultationsmechanismus abzuschließen (Art. 27 Abs. 1).

- Die Grundsätze für die Haushaltsführung des Bundes (z. B. Maßnahmen für eine wirkungsorientierte Verwaltung und Controlling) gelten sinngemäß auch für die Gemeinden (Art. 139).

- Die Schaffung gemeinsamer Einrichtungen durch von Gemeinden abzuschließende verwaltungsrechtliche Verträge (Art. 157). Dies könnte z. B. dazu genützt werden, dass mehrere, vor allem kleinere Gemeinden mitsammen ein Organ der – neu vorgesehenen – kommunalen Rechnungs- und Gebarungskontrolle einrichten.

- Das Recht des Rechnungshofes, sämtliche Gemeinden (auch die sogenannten Kleingemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern) aus eigener Initiative zu prüfen (Art. 254 Abs. 1 Z 1), während der Rechnungshof nach der derzeitigen Rechtslage die Überprüfung der Kleingemeinden nur über begründetes Ersuchen der zuständigen Landesregierung vornehmen darf (Art. 127a Abs. 7 B-VG). Damit wird einer Forderung des Rechnungshofes entsprochen und ihm die Möglichkeit eröffnet, u. a. die Einhaltung der Maastricht-Kriterien auf allen Ebenen der Gebietskörperschaften ohne Einschränkung in ganz Österreich zu prüfen. Weiters wird der Rechnungshof dadurch in die Lage versetzt, bundesländerübergreifende Vergleiche auch zwischen Kleingemeinden, vornehmlich solcher mit knapp weniger als 20.000 Einwohnern, anzustellen, wozu weder die Gemeindeaufsicht, bei der es sich im Übrigen nicht um eine unabhängige Kontrolleinrichtung handelt, noch die landeseigenen Einrichtungen der Finanzkontrolle in der Lage sind.

- Zahlreiche Bestimmungen der im Zwölften Hauptstück geregelten Finanzverfassung (Art. 279 bis 294).

Von den Neuerungen des Entwurfs gehen nicht wenige auf Forderungen des Österreichischen Städtebundes (bzw. teilweise auch des Österreichischen Gemeindebundes) zurück, so z. B. die Flexibilisierung betreffend die Bildung von Gemeindeverbänden, die Änderungen im Zusammenhang mit der Gemeindeaufsicht, die Ermöglichung von – auch bundesländerübergreifenden – interkommunalen Kooperationen, die Einführung der Briefwahl, das Recht der Gemeinden, Verordnungen zur Gefahrenabwehr mit Strafbestimmungen zu erlassen, die Daseinsvorsorge sowie der kommunale Natur- und Umweltschutz als Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich, die Prüfung der Erforderlichkeit der Vorstellung und die Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre. (Insoweit wurde in einer Resolution zum 54. Österreichischen Städtetag gefordert, „die jungen Bürger verstärkt in die politischen Entscheidungen auf kommunaler Ebene einzubinden“.)
Andererseits gebietet es die Objektivität, nicht unerwähnt zu lassen, dass der Österreichische Städtebund sich auch gegen im Verfassungsentwurf enthaltene Neuerungen ausgesprochen hat, so insbesondere gegen die Erweiterung der Kontrollrechte des Rechnungshofes auf Gemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern.

Unerfüllte Forderungen des Österreichischen Städtebundes
Ebenso wenig darf übersehen werden, dass weitergehende Forderungen des Österreichischen Städtebundes vom Konvent nicht erfüllt wurden, dabei handelt es sich insbesondere um:

- Die Einbindung der Gemeinden in das Gesetzgebungsverfahren in Form der Gesetzesinitiative, des Begutachtungsrechts und der zwingenden Mitwirkung an parlamentarischen Beratungen. Dieser Forderung wurde nur teilweise, und zwar insoweit entsprochen, als Gesetzesentwürfe zur Vorbereitung von Vorlagen der Bundesregierung ganz allgemein (und mithin auch für die Gemeinden) zugänglich zu machen sind und dazu innerhalb einer zumindest vierwöchigen Frist Stellungnahmen abgegeben werden können (Art. 123 Abs. 2). Eine spezielle Bedachtnahme auf die Kommunen ist jedoch weiters nicht vorgesehen.

- Die Eröffnung der Möglichkeit, dass auch Gemeinden mit weniger als 20.000, aber zumindest 10.000 Einwohnern auf ihren Antrag durch Landesgesetz ein eigenes Statut verliehen werden kann.

- Die Beseitigung des Rechtes des Landes, im Rahmen der Gemeindeaufsicht die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Gebarung jener Gemeinden zu überprüfen, die der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegen.

- Das Recht der Gemeinden, den Verfassungsgerichtshof zum Zwecke der Anfechtung von Gesetzen und allen Verordnungen anzurufen.

- Das Recht der Gemeinden, Vereinbarungen mit anderen Gebietskörperschaften gemäß Art. 15a B-VG (nunmehr im Verfassungsentwurf: Art. 96) abzuschließen und damit insoweit dem Bund und den Ländern gleichgestellt zu werden.

- Den Grundsatz der Parität der Gebietskörperschaften im Rahmen der Finanzverfassung und des Konsultationsmechanismus zu stärken.

Die angeführten Forderungen des Städtebundes wurden im hiefür jeweils zuständigen Ausschuss des Konvents und in weiterer Folge in dessen Präsidium in Beratung genommen, ohne dass jedoch hierüber ein Konsens im positiven Sinne gefunden werden konnte, was im Ergebnis dazu führte, das sie im Verfassungsentwurf keine Aufnahme fanden. Besonders hart prallten bei den Verhandlungen die unterschiedlichen und einander kontradiktorisch ausschließenden Ansichten im Zusammenhang mit den Regelungen über die Finanzverfassung und den Konsultationsmechanismus aufeinander. Wenig bis gar keine Unterstützung fanden auch die Wünsche der Gemeinden nach stärkerer Einbindung in das Gesetzgebungsverfahren und dem Recht der Kommunen auf Abschluss von Vereinbarungen gemäß Art. 15a B-VG.

Zusammenfassung und Ausblick
Bei gesamthafter Betrachtung der Ergebnisse des Österreich-Konvents, insbesondere soweit diese ihren Niederschlag im Verfassungsentwurf gefunden haben, lässt sich resümieren, dass zahlreiche Forderungen des Österreichischen Städtebundes bzw. der Städte und Gemeinden erfüllt wurden. Dies weist die hochrangigen Vertreter des Österreichischen Städtebundes im Konvent als engagierte und erfolgreiche Verhandler für die Interessen der österreichischen Kommunen aus. Dass es dem Städtebund dennoch nicht gelungen ist, seinem gesamten Forderungsprogramm zum Durchbruch zu verhelfen, tut dieser Beurteilung keinen Abbruch; einerseits deshalb, weil nicht wenige Wünsche auf unüberbrückbare Interessengegensätze anderer Gruppierungen stießen, die zu einem Einlenken (noch?) nicht zu bewegen waren; andererseits deshalb, weil es für den Österreichischen Städtebund geradezu ein Ding der Unmöglichkeit gewesen wäre, angesichts der vielfältigen Partikularinteressen mit all seinen Forderungen durchzudringen, was im Übrigen im Konvent auch keiner anderen Interessenvertretung gelungen ist.
Nach dem nunmehrigen Abschluss der Tätigkeit des Konvents ist dessen Bericht auf politischer Ebene weiter zu beraten, wobei davon die Rede ist, dass dies auf parlamentarischem Boden geschehen soll. Es sollte daher für den Österreichischen Städtebund weiterhin die Möglichkeit bestehen, seine Wünsche, soweit sie noch nicht erfüllt wurden, zu vertreten und dabei zusätzliche Erfolge für die Gemeinden zu erzielen. So wie dies auch auf alle übrigen, nicht nur den Gemeindebereich betreffenden, noch offenen, weil nicht im Konsens erarbeiteten Ergebnisse des Konvents zutrifft, sind nunmehr auch hinsichtlich der Interessen der Gemeinden die zuständigen Politiker und ihre Kompromissbereitschaft gefordert.

Städtebund-Linktipp:
www.konvent.gv.at