Österreichischer Städtebund

Durch die Nutzungsmöglichkeiten von Internet und E-Government ergeben sich verschiedenste neue Formen der Geschäftsbeziehungen zwischen Verwaltung und Verwaltungskunden (Bürger, Wirtschaft). Der Einsatz elektronischer Medien erweitert und erleichtert zugleich die Interaktionsmöglichkeiten innerhalb und außerhalb der öffentlichen Verwaltung. Da Bürger großteils in Form von Anträgen, Ansuchen und Formularen mit der Verwaltung in Kontakt treten, ist es wichtig, dass bereits zu Beginn eines Verwaltungsverfahrens die Möglichkeiten von E-Government, und zwar durch den Einsatz von elektronischen Formularen, bestmöglich zum Vorteil der Bürger und auch zum Vorteil der Verwaltung genutzt werden.

 

Einsatz von E-Formularen in Österreichs Städten
Der derzeitige Einsatz von elektronischen bzw. Online-Formularen in den Gemeinden gestaltet sich sehr unterschiedlich. In den meisten Gemeinden ist es bereits möglich, Formulare von der jeweiligen Gemeinde-Homepage herunterzuladen. Diese Formulare sind meist im pdf-, Word- oder html-Format verfügbar. Der Antragsteller kann nun das benötigte Formular abrufen und es entweder elektronisch oder ausgedruckt in Papierform ausfüllen. Häufig ist es danach nur möglich, das elektronisch ausgefüllte Formular auszudrucken, zu unterfertigen und auf dem Postweg an die zuständige Behörde zu senden.
Im Rahmen einer Erhebung der tatsächlichen E-Government-Anwendungen in den österreichischen Statutarstädten wurde festgestellt, dass in einigen Bereichen bereits Online-Formulare zur Verfügung stehen, die vom Antragsteller elektronisch ausgefüllt und auch elektronisch an die Gemeinde übermittelt werden können. Solche Online-Formulare gibt es hauptsächlich im Bereich Gewerbe, Bau, Steuern und Soziales und werden vor allem in Wien, Salzburg, Linz, aber auch in kleineren Städten wie Steyr oder Waidhofen angeboten.
Nachdem derzeit mehrere Varianten des Ausfüllens und Versendens von elektronischen Formularen praktiziert werden, gibt es auch verschiedene Arten der Annahme seitens der Behörde. Anträge werden vielfach noch in Papierform entgegengenommen und im Falle eines existierenden Workflow- oder Dokumentenmanagementsystems eingescannt und elektronisch weiterbearbeitet. Formulare langen auch in Form von E-Mails ein oder werden in vorhandene EDV-Systeme direkt eingebunden. Das Ziel sollte hier natürlich eine vollständige elektronische Verfahrensabwicklung ohne Medienbrüche sein. Ein optimaler Verfahrensablauf beginnt damit, dass sich der Antragsteller beispielsweise mittels Bürgerkarte authentifiziert (Gewährleistung der Urheberschaft durch eindeutige Identifikation und Authentifizierung des Antragstellers), das entsprechende Formular online ausfüllt, elektronisch signiert und über das Internet an die zuständige Behörde übermittelt, wobei diese die einlangenden Antragsdaten direkt übernimmt und via ELAK weiterbearbeitet. Um die Datenintegrität sicherzustellen, muss das Formular vom Antragsteller elektronisch signiert werden. Damit ist eine Absicherung gegen eine beabsichtigte oder unbeabsichtigte Veränderung des Inhalts gegeben.
Für den Aufbau von elektronischen Formularen gibt es bereits eine Vielzahl an Regelungen, Konventionen, Empfehlungen und Richtlinien:

- Styleguide für E-Formulare
- Standarddaten für E-Formulare
- Druckformular(empfehlung)
- WAI-Richtlinien
- XML-Struktur für Antragsdaten
- XML-Struktur für Personendaten
- XML-Struktur für Adressdaten
- Offizielle Einlaufadresse
- Internet-Policy
- Transfer-Policy
- Standardisierte Schnittstellen für kommunale Fachanwendungen
- Empfehlung für einen Abschlussdialog (in Arbeit)
- usw.

Diese große Anzahl an Regelungen und Empfehlungen ist schwer zu überblicken, daher werden im Folgenden die wesentlichen Kriterien zur Gestaltung elektronischer Formulare komprimiert zusammengefasst bzw. aufgearbeitet.

Styleguide für E-Formulare
Ein zentrales Dokument im Umfeld elektronischer Formulargestaltung ist der „Styleguide für E-Formulare“ des Bund-Länder-Gemeinden-Arbeitskreises E-Government. Inhalt dieser Empfehlung sind Kriterien für eine behördenübergreifende Vereinheitlichung von Antragsformularen im Hinblick auf Inhalt, Layout und Abwicklung des Verfahrens. Das heißt, Antragsformulare sollen, unabhängig davon, bei welcher Behörde sie eingebracht werden, immer die gleiche Struktur und ein weitgehend ähnliches Layout haben. Begünstigt wird eine Vereinheitlichung, wenn die Formulare auf derselben gesetzlichen Grundlage basieren, daher kann vor allem eine bundeslandweite Vereinheitlichung durchgeführt werden. Als gutes Beispiel kann hier das Projekt sieben niederösterreichischer Gemeinden angeführt werden, die sich im Sinne einer Vereinheitlichung ihres Formularwesens zu einer Projektgruppe zusammengeschlossen haben. Im Rahmen dieses Projekts wurden Formulare der Städte nach bestimmten Kriterien (z. B. verwaltungsexterne Formulare, Anzahl von Geschäftsfällen/Jahr, Eignung zur elektronischen Umsetzung) ausgewählt und daraufhin untersucht, welche Formularbestandteile städteübergreifend einheitlich bzw. welche Teile stadtspezifisch gestaltet werden können. Als Ergebnis dieser Untersuchung wurden rund 60 Formulare, überwiegend aus den Bereichen Soziales, Bau und Steuern, ausgewählt, die nun inhaltlich und strukturell weitgehend vereinheitlicht und elektronisch umgesetzt werden sollen.
Eine einheitliche Gestaltung von Formularen wird grundsätzlich durch den Einsatz von Formularbausteinen begünstigt: Ein Formular soll aus immer wiederkehrenden, gleich gestalteten Bausteinen bestehen. Wichtig ist dabei eine strikte Trennung von Inhalt (= Daten) und Form (= Layout), damit inhaltliche Anpassungen einfach und rasch und v. a. ohne Veränderung des Layouts möglich sind.
In Abbildung 1 wird ein Beispiel für wiederholbare Blöcke dargestellt: werden z. B. in einem Formular die Daten der Kinder einer Familie erhoben, muss es für den Antragsteller möglich sein, für jedes Kind einen weiteren, vordefinierten Datenblock hinzuzufügen.

Standarddaten für E-Formulare
Für den Aufbau solcher Formularbausteine gibt es ebenfalls eine Empfehlung des Bund-Länder-Gemeinden-Arbeitskreises E-Government, und zwar wird deren Gestaltung durch das Dokument „Standarddaten für E-Formulare“ (st-dat-1.2.0) eingehend geregelt.
Die Empfehlung beinhaltet Vorgaben zur

- eindeutigen Bezeichnung von immer wiederkehrenden Daten (Standarddaten),

- Festlegung von Wertebereichen für einzelne Daten und

- Bereitstellung von einheitlichen Hilfstexten zum Ausfüllen besonderer Datenfelder.

Die Standarddaten lassen sich wiederum zu unterschiedlichen Bausteinen zusammenfassen, die im Zuge der Formulargestaltung immer wiederkehren. Diese Bausteine umfassen u. a.:

- Antragstellerdaten von physischen Personen
- Antragstellerdaten juristischer Personen
- Daten einer Vertretung von AntragstellerIn
- Adress- und Kontaktdaten (Postadresse, Telefon, Fax, E-Mail, Bankverbindungen)
- Allgemeine Erläuterungen zum Antrag selbst
- Angaben zu erforderlichen Beilagen
- Angaben zur elektronischen Signatur

Abbildung 2 zeigt den Standardbaustein für einen Antragsteller (natürliche Person) und die dazugehörenden Standardbausteine für Adress- und Kontaktdaten. Das Ziel hierbei ist es, Standardbausteine möglichst unverändert in möglichst vielen Formularen einzusetzen.

Strukturelle und inhaltliche Gestaltung von E-Formularen
Da elektronische Formulare auch technisch mehr Möglichkeiten bieten, sollen diese Möglichkeiten zum Vorteil der Antragsteller bestmöglich genutzt werden (z. B. Ausfüllen der Formularteile in beliebiger Reihenfolge, Zwischenspeichern eines zum Teil ausgefüllten Formulars, automatische Fehlerprüfung – nur in sich stimmige Formulare können abgeschickt werden etc.). Aus diesem Grund sind Abweichungen von der Gestaltung von Druckformularen zulässig und auch empfehlenswert. Ein Problem stellen hier jedoch die Richtlinien der WAI dar, da diese im Hinblick auf die technischen Möglichkeiten eher restriktiv wirken. (Näheres im Anschluss unter „WAI-Richtlinien – Uneingeschränkter Internetzugang für alle“).
Wichtig ist auch eine übersichtliche Gestaltung der Formulare, d. h. zum einen sollte die Struktur des Antrags logisch nachvollziehbar sein, auch wenn dieser über mehrere Seiten verfügt – für den Benutzer müssen Aufbau und Aneinanderreihung der Formularbausteine klar erkennbar sein. Zum anderen sollten Erläuterungen und Hilfstexte zum Ausfüllen nur bei Bedarf abrufbar sein: Um das Formular übersichtlich und die Texte kurz und prägnant gestalten zu können, wird empfohlen, zusätzliche Informationen zu einem bestimmten Datenfeld nicht direkt im Formular anzuführen, sondern bei Bedarf vom Antragsteller über ein Symbol („i“) aufrufen zu lassen.
Abbildung 3 zeigt, wie eine interaktive Ausfüllhilfe für den Antragsteller im Formular graphisch umgesetzt werden kann. Dieses Symbol befindet sich zwischen der Datenfeldsbezeichnung und dem Datenfeld selbst (siehe Abbildung 4).

WAI-Richtlinien – Uneingeschränkter Internetzugang für alle
Neben der Gestaltung von Form und Layout ist es auch wichtig, dass die Formulare (sowohl physisch als auch elektronisch) sehr benutzer- und bürgerfreundlich gestaltet sind. Die Texte sollen in erster Linie leicht verständlich, klar und umgangssprachlich aufbereitet sein. Unverständliche Abkürzungen und verwaltungsspezifische Ausdrücke sind weitgehend zu vermeiden bzw. klar zu erläutern, um so zu einem besseren Verständnis bezüglich Sinn und Zweck des Antrags und höherer Akzeptanz seitens des Antragstellers beizutragen.
Diese Einhaltung dieser Kriterien fordert auch die Web Accessibility Initiative (WAI), deren Richtlinien von öffentlichen Einrichtungen bei der Gestaltung von Formularen, aber auch von Websites und Internetportalen, mindestens auf Stufe A erfüllt werden müssen. Dies bedeutet u. a., dass die Aussagen klar erkennbar und die Struktur des Aufbaus leicht nachvollziehbar sein müssen. Die Formulare sollen z. B. browserunabhängig programmiert werden und bei Bedarf auf die speziellen Bedürfnisse benachteiligter Bevölkerungsgruppen wie blinde/sehbehinderte, gehörlose/hörbehinderte Nutzer oder Nutzer mit motorischer Behinderung bzw. Lernschwierigkeiten oder nicht-deutscher Muttersprache angepasst werden können. Die Erfüllung dieser Kriterien ist auch gesetzlich vorgeschrieben: lt. E-Government-Gesetz müssen „behördliche Internetauftritte, die Informationen anbieten oder Verfahren elektronisch unterstützen, spätestens bis 1. Jänner 2008 so gestaltet sein, dass internationale Standards über die Web-Zugänglichkeit auch hinsichtlich des barrierefreien Zugangs für behinderte Menschen eingehalten werden.“

Kommunikationsarchitektur
Im Hinblick auf die Kommunikationsarchitektur, d. h. die Struktur von Personendaten, Adressdaten oder Antragsdaten in XML (eXtensible Markup Language = standardisierte Beschreibung von Daten bezüglich deren Abfolge und Anordnung) gibt es klare Empfehlungen seitens des Bund-Länder-Gemeinden-Arbeitskreises E-Government. Im Entwurf „XML-Strukturen für Antragsdaten“ in der Version 1.1.0 werden beispielsweise die Objekte des Antrags beschrieben: Eigenschaften des Antrags, der Behördendaten, der empfangenden Verwaltungsstelle, des Antragstellers, des Mittlers (Stelle, über die der Antrag eingebracht wurde), des Vertreters, von Kontakten, natürlichen und nicht-natürlichen Personen u. v. m. Diese Entwürfe und Empfehlungen beziehen sich auf XML-Strukturen und die dahinter stehenden Modelle und Spezifikationen und richten sich in erster Linie an Techniker, weshalb an dieser Stelle nicht näher darauf eingegangen wird.

E-Government-Gestaltung von Druckformularen
Neben dem Einsatz elektronischer Formulare müssen auch weiterhin vorgedruckte Formulare (Druckformulare) zum handschriftlichen Ausfüllen bereitgestellt werden.
Um unterschiedliche Formularversionen zu vermeiden, sollten Druckformulare aus einer gemeinsamen Basis mit den elektronischen Formularen abgeleitet und so bei Bedarf in aktueller Form ausgedruckt werden können. Diese Druckformulare sind dabei inhaltlich und strukturell an die elektronischen Vorlagen weitgehend anzupassen. Die Empfehlung „E-Government-Gestaltung von Druckformularen 1.1“ des Bund-Länder-Gemeinden-Arbeitskreises E-Government unterstützt mit Gestaltungsgrundsätzen die Einhaltung dieser Vorgaben.
Gemäß dieser Empfehlung ist für Druckformulare das Format A4 vorzusehen, es sind Seitennummern (Seite x von y) anzuführen und die Adresse der zuständigen Behörde muss so positioniert werden, dass ein Versand mittels Fensterkuvert möglich ist. Weiters soll eine inhaltliche und optische Orientierung an den elektronischen Formularen erfolgen, d. h., es ist die gleiche Formularbezeichnung (Titel) zu verwenden, die gleiche Kurzinformation zu Beginn bzw. Schlussinformation und auch die Reihenfolge der Formularbausteine soll weitgehend gleich sein.
Zur Behandlung von Abweichungen werden Lösungen vorgeschlagen, wie die dynamischen Elemente in elektronischen Formularen ersetzt werden können. In Bezug auf die Formularauswahl können bei Druckformularen entweder alle möglichen Formularbausteine in einem Formular abgebildet werden oder es ist der Ausdruck verschiedener Formularversionen abhängig von der Beantwortung von Auswahlfragen möglich.
In Hinblick auf den Info-Text gibt es ebenfalls zwei Varianten, wie die Informationen hinter dem Info-Knopf in elektronischen Formularen auf vorgedruckten Formularen dargestellt werden können: zum einen kann der Text in ein eigenes Formular-Informationsblatt übernommen werden, welches Bestandteil des Druckformulars ist und dem Ausdruck angeschlossen wird. Zum anderen kann ein sehr kurzer Info-Text in die Kurzinformation am Formularbeginn integriert werden.
Erläuterungen zu einzelnen Datenfeldern werden am Ende des jeweiligen Formularbausteins eingefügt – handelt es sich um eine umfangreiche Erläuterung, ist anstelle des Texts ein Querverweis auf das Formular-Informationsblatt anzuführen. Statt eines dynamisch wiederholbaren Datenfeldes sind so viele Datenfelder anzuführen, wie sie einem durchschnittlichen Erfahrungswert entsprechen.

Resümee
Der Einsatz von elektronischen Formularen in der öffentlichen Verwaltung in Österreich gestaltet sich sehr unterschiedlich und vielfältig. Teilweise werden nach wie vor nur sehr wenige Möglichkeiten geboten, mit der Behörde online in Geschäftsbeziehungen zu treten. Anderseits gibt es bereits einige Städte, in denen E-Formulare bereits Praxis sind und man daran arbeitet, deren Einsatz über alle Bereiche hinweg auszubauen.
Für Aufbau, Struktur, Inhalt und Technik von elektronischen Formularen bestehen bereits eine Vielzahl von Richtlinien und Regelwerken, die von den verschiedenen E-Government-Arbeitskreisen erarbeitet wurden. Durch die ständige Weiterentwicklung von Internetmodulen und -anwendungen (Bsp. Bürgerkarte, Verwaltungssignatur, Zugriff auf interne Register) werden ständig bessere Voraussetzungen für eine durchgängige elektronische Verwaltung geschaffen.
Aus diesem Grund sollten sich Österreichs Städte und Gemeinden in nächster Zeit intensiv mit diesem Thema befassen, umso mehr als die umfassenden Möglichkeiten einer elektronischen Verfahrensabwicklung eine Reihe von Vorteilen für die BürgerInnen (Möglichkeit einer Antragstellung rund um die Uhr, sieben Tage die Woche; kürzere Bearbeitungszeiten) und ebenso für die Verwaltung (Kosten- und Zeiteinsparungen; Verkürzung von Durchlaufzeiten) mit sich bringen.

Fehlende Abbildungen finden Sie in der ÖGZ 5/05.