Österreichischer Städtebund

Nahezu zeitgleich mit der Veröffentlichung der neuen Eigenmittelvorschriften durch den Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (26. Juni 2004) wurde auf europäischer Ebene durch die Europäische Kommission der Vorschlag für eine Richtlinie zur Neufassung der bestehenden Eigenkapitalvorschriften für Banken und Wertpapierfirmen verabschiedet und an das Europäische Parlament und an den Rat weitergeleitet (14. Juli 2004). Die Bestimmungen der EU-Richtlinie sind in nationales Recht umzusetzen und sollen am 1. Jänner 2007 in Kraft treten.

 

In diesem Beitrag sollen nicht die Details der neuen Bestimmungen aufgezeigt werden. Es soll vielmehr dargestellt werden, dass die neuen Regelungen zwar komplexer sind, die Gemeinden jedenfalls auf ihre Bonität achten müssen, aber zunächst die Finanzierungsmöglichkeiten der Gemeinden nur wenig Änderungen ergeben dürften.

Gründe für Basel II
Die Notwendigkeit einer Überarbeitung der bestehenden Eigenkapitalvorschriften ergibt sich unter anderem aus dem Umstand, dass mit zunehmender Komplexität der bankgeschäftlichen Produkte neue Bestimmungen erforderlich werden, um dem Risikogehalt des Bankgeschäftes in angemessener Weise Rechnung zu tragen.
Neben einer adäquaten Abbildung der bankspezifischen Risiken sollen durch Basel II die Möglichkeiten von Eigenkapitalarbitrage (das Nutzen von Lücken zwischen Mindestkapitalanforderungen und tatsächlicher Eigenkapitalausstattung) verringert und die Anerkennungsmöglichkeiten von risikomindernden Verfahren erhöht werden.
Wesentliches Ziel der neuen Eigenkapitalvorschriften besteht darin, den Kreditinstituten den Zugang zu den neuesten und bestentwickelten Risikomanagementtechniken zu erleichtern. Im Mittelpunkt steht damit zusammenhängend die Aufgabe, Risikomanagementsysteme zu entwickeln bzw. zu etablieren, um den einzelnen Risiken entsprechend Rechnung zu tragen.

Risikomanagement als kontinuierlicher Prozess
Risikomanagement lässt sich in Form eines Kreislaufs beschreiben, der jedenfalls folgende Schritte umfasst (s. Grafik auf S. 10):

- Risikoidentifikation relevanter Risikoarten (Markt-, Kredit- und operationelle Risiken)

- Risikoquantifizierung (Beurteilung des Gesamtrisikos mit Hilfe geeigneter Messinstrumente, z. B. durch Szenarioanalysen, Value at Risk)

- Risikosteuerung (mit Hilfe von Limitsystemen und durch den Einsatz alternativer Finanzierungsinstrumente wie beispielsweise Derivate oder Verbriefungen)

- Risikokontrolle (durch Überwachung eingeräumter Limite und Beurteilung der Risikotragfähigkeit)

Die Neuerungen von Basel II – das 3-Säulen-Modell
Generelles Ziel der neuen Eigenkapitalvorschriften ist es, dass ein Kreditinstitut, dem Risikogehalt einer Forderung entsprechend, Eigenmittel vorhalten muss. Je größer die Gefahr eines Forderungsausfalles ist, desto höher ist auch die notwendige Eigenmittelunterlegung für die entsprechende Forderung. Dies ist der Grundsatz sowohl von Basel I als auch von dem nun zu erwartenden Basel-II-Regime.
Der erste Basler Akkord, der auch Eingang in das Recht der Europäischen Union und damit auch in das österreichische Recht fand, regelt ausschließlich diese Eigenkapitalvorschriften für Kreditinstitute. Es wird dabei im Rahmen eines sehr groben Rasters festgelegt, für welche Art von Forderung, abhängig von der Schuldnerkategorie (z. B. Forderungen an Zentralstaaten der Länderzone A, an Gebietskörperschaften, an Länder, an Gemeinden etc.), welches Risikogewicht (0%, 20%, 50% oder 100%) anzuwenden ist. Die Risikogewichte sind dann wiederum entscheidend dafür, wie viel an Eigenmitteln ein Kreditinstitut tatsächlich für eine konkrete Forderung vorzuhalten hat.
Der zweite Basler Akkord ist ein wesentlich umfassenderes Regelwerk. Die Finanzmarktstabilität wird nicht mehr nur auf eine einzelne Säule gestellt. Vielmehr sollen in Zukunft drei Säulen die Stabilität des einzelnen Institutes und damit auch des Finanzmarktes im Gesamten absichern.

Säule 1 – Eigenkapitalvorschriften
Die Säule 1 normiert die Eigenkapitalvorschriften. Im Gegensatz zu Basel I soll allerdings wesentlich mehr auf die konkrete Forderung abgestellt werden, um dadurch bei der Berechnung der notwendigen Eigenmittel mehr auf den tatsächlichen Risikogehalt der einzelnen konkreten Forderung Rücksicht zu nehmen. Ziel der neuen Eigenkapitalvorschriften ist es daher, dass die Eigenmittel risikosensitiver berechnet werden sollen. In diesem Sinn soll in Hinkunft wesentlich stärker auf die Bonität des einzelnen Schuldners eingegangen werden. Auch werden in Zukunft Kreditsicherheiten, die von einem Schuldner beigebracht werden, wesentlich mehr Berücksichtigung finden können und damit zu einer Reduktion der vorzuhaltenden Eigenmittel führen. Zur Berechnung der Eigenmittel werden dem Kreditinstitut zukünftig zwei verschiedene Methoden zur Wahl stehen.

Standardansatz
Der Standardansatz (der von einem Großteil der österreichischen Banken zumindest anfänglich verwendet werden wird) stellt eine Weiterentwicklung der Berechnungsmethode nach Basel I dar. Dabei werden auch weiterhin unterschiedliche Risikogewichte (0%, 20%, 50%, 100%, 150%) zur Anwendung kommen. Das Novum von Basel II ist aber nun, dass die konkrete Zuordnung einer Forderung zu einem Risikogewicht über die Bonität des jeweiligen Schuldners erfolgen wird und nicht mehr über die Zuordnung eines Schuldners zu einer Schuldnerkategorie. Es wird in Zukunft pro Schuldnerkategorie ein entsprechender Raster mit Risikogewichten gebildet werden, wobei die einzelnen Risikogewichte unterschiedlichen Bonitätsstufen zugeteilt werden. Die konkrete Zuteilung einer Forderung zu einem Risikogewicht wird dann nach der Bonität des Schuldners erfolgen.

IRB (Internal Rating Based Approach)
Als zweite Berechnungsmethode steht es den Kreditinstituten zudem frei, über eigene interne Modelle (die seitens der FMA als zuständige Aufsichtsbehörde genehmigt werden müssen) die vorzuhaltenden Eigenmittel selbst zu berechnen. Der IRB-Ansatz (Internal Rating Based Approach) beruht auf statistisch-mathematischen Verfahren, die auf bisherigen Erfahrungsdaten des jeweiligen Kreditinstitutes aufgebaut werden, und mit denen insbesondere die Ausfallswahrscheinlichkeit und die Höhe des zu erwartenden Verlustes bei einer Forderung berechnet werden sollen. Letztlich soll im Zusammenhang mit der Säule 1 nicht unerwähnt bleiben, dass unter Basel II auch für das operationelle Risiko – für die Gefahr von Forderungsausfällen aus unternehmensinternen Gründen (z. B. Mitarbeitermalversationen) bzw. externer Ereignisse (z. B. Katastrophen) – Eigenmittel vorzuhalten sein werden.

Säule 2 – Interne Strukturen
Die Säule 2 des Basler Akkordes richtet sich einerseits an das Kreditinstitut und andererseits aber auch an die Aufsichtsbehörden. Dem Kreditinstitut werden ordnungsgemäße Verfahren und Strategien vorgeschrieben, die es dem Kreditinstitut ermöglichen, dass es jederzeit die Höhe, die Zusammensetzung und die Verteilung des internen Kapitals, das es zur Absicherung der aktuellen und zukünftigen Risiken hält, berechnen kann (ICAAP – Internal Capital Adequacy Assessment Process). Zudem muss das Kreditinstitut unter der Säule 2 – wie auch schon bisher – über angemessene Verfahren und Strategien verfügen, um die aufgrund von Größe, Komplexität und Umfang der Geschäfte bestehenden Risiken ordnungsgemäß begrenzen zu können. Seitens der Aufsichtsbehörde wird durch Säule 2 gefordert, dass sie diese Prozesse, Strategien und Verfahren, die das Kreditinstitut zur Einhaltung der Richtlinie geschaffen hat, laufend überwacht (sogenannte SREP – Supervisory Review and Evaluation Process).

Säule 3 – Veröffentlichungspflichten
Abgerundet wird das Konzept Basel II durch die Säule 3 – die Veröffentlichungspflichten. Auch diese Bestimmungen richten sich teils an die Kreditinstitute und teils an die Aufsichtsbehörden. Die Veröffentlichungen sollen dafür Sorge tragen, dass insgesamt ein außenstehender Dritter eine möglichst umfassende Information über den entsprechenden Finanzmarkt – sowohl aus wirtschaftlicher als auch aus regulatorischer Sicht – erhält.

Risikogewichte von Forderungen gegen Gemeinden und PSEs
A. Derzeitige Rechtslage
Forderungen an Gemeinden sind in Österreich gem. § 22 Abs. 3 Z 1 lit b BWG mit Null zu gewichten. Insoweit von dieser Gewichtungsregelung Gebrauch gemacht wird, ist dies der Europäischen Kommission zu notifizieren.
Weiters sind auch Forderungen mit einer ausdrücklichen Haftung einer Gemeinde gem. § 22 Abs. 3 Z 1 lit d BWG mit Null zu gewichten.
Forderungen an Gemeinden eines anderen Zone-A-Staates sind gem. § 22 Abs. 3 Z 2 lit c BWG grundsätzlich mit 20% zu gewichten, es sein denn, dass die Forderung aus einem anderen Grund mit Null gewichtet werden kann. Es ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass österreichische Gemeinden in anderen Mitgliedstaaten als örtliche Gebietskörperschaft eines Zone-A-Staates zu behandeln sind. D. h., insoweit ein z. B. deutsches Kreditinstitut eine Forderung gegen eine österreichische Gemeinde hat, so ist diese Forderung grundsätzlich nicht mit Null, sondern mit 20% zu gewichten. Allerdings steht es jedem Mitgliedstaat frei, die Regelung eines anderen Mitgliedstaates, wonach Forderungen an seine eigenen Gemeinden mit Null zu gewichten sind, anzuerkennen (vgl. dazu Art. 44 der RL 2000/12/EG idgF). Österreich hat von diesem Wahlrecht mit dem zweiten Halbsatz des § 22 Abs. 3 Z 2 lit c BWG Gebrauch gemacht.
Mit 20% sind zudem Forderungen an juristische Personen des öffentlichen Rechts, die von einer Gemeinde getragen werden und keine Erwerbszwecke verfolgen sowie an Unternehmen ohne Erwerbscharakter im Besitz einer Gemeinde zu gewichten (sogenannte PSEs – Public Sector Entities).

B. Rechtslage nach Basel II
- Standardansatz
a) Gewichtungsregelungen für Gemeinden
Forderungen an Gemeinden werden der Forderungsklasse „Forderungen und Eventualforderungen an Gebietskörperschaften“ gem. Art. 79 Abs. 1 lit b des RL-V 2000/12/EG zugeordnet werden.
Die näheren Bestimmungen der Gewichtung der Forderungen an Gemeinden finden sich sodann in den Pkt. 9 ff des Anhangs VI der Richtlinie.
Demnach ist als Grundregel festzuhalten, dass Forderungen an Gemeinden gleich zu behandeln sind, wie Forderungen an den entsprechenden Zentralstaat, auf dessen Hoheitsgebiet diese ansässig sind, sofern die Risiken identisch sind, da die Gebietskörperschaft über eigenständige Steuererhebungsrechte verfügt und besondere institutionelle Vorkehrungen getroffen wurden, um ihr Ausfallsrisiko zu reduzieren. Es ist davon auszugehen, dass seitens der Finanzmarktaufsicht ein Verzeichnis jener Gebietskörperschaften geführt werden wird, denen diese Gleichbehandlung zuteil wird.
Von diesem Grundsatz kann hinsichtlich der österreichischen Städte und Gemeinden wohl ausgegangen werden (immerhin sind die Voraussetzungen für die Gleichbehandlung mit Forderungen an die Zentralstaaten sehr ähnlich den Voraussetzungen für die derzeit bestehende Nullgewichtung nach Art. 44 der RL 2000/12/EG – auch hier wird eine Gleichbehandlung mit Zentralstaaten durch den österreichischen Gesetzgeber für zulässig erklärt, da kein Unterschied im Risikogehalt zwischen den Forderungen besteht). Demnach kann davon ausgegangen werden, dass in Hinkunft Forderungen an österreichische Gemeinden wohl gleich zu behandeln sein werden wie Forderungen an die Republik Österreich.
Grundsätzlich richtet sich dabei das Risikogewicht der Forderung nach dem Rating des jeweiligen Zentralstaates:
Tabelle siehe ÖGZ 5/05!

Es kann davon ausgegangen werden, dass Österreich aufgrund seines Ratings jedenfalls in der Bonitätsstufe 1 anzusiedeln sein wird, d. h. Forderungen an österreichische Gemeinden werden somit wohl auch in Zukunft weiter mit einem Nullgewicht versehen werden können.
Ein besonderer Vorteil für die österreichischen Gemeinden bei der neuen Regelung des Standardansatzes ergibt sich insbesondere dadurch, dass nunmehr verpflichtend in jedem Mitgliedstaat die Forderungen gegen die österreichischen Gemeinden gleich zu behandeln wären wie Forderungen gegen die Republik Österreich. Eine bloß freiwillige gegenseitige Anerkennung ist nicht mehr vorgesehen, wie dies bisher der Fall ist.
Das bedeutet, im Falle der Ausübung des Wahlrechtes müsste EU-weit eine Forderung gegen eine österreichische Gemeinde gleich (gut) gewichtet werden.
Sofern die oben dargestellte Bestimmung, wonach Gemeinden gleich den Zentralstaaten zu behandeln wären, nicht zur Anwendung kommen kann, da ein höheres Risiko angenommen werden muss als bei dem entsprechenden Zentralstaat, müssen im Standardansatz Gemeinden gleich Instituten (Annex VI, Teil 1 Pkt. 24–32) behandelt werden. Im EU-Richtlinienvorschlag werden den zuständigen Behörden zwei Berechnungsmethoden zur Verfügung gestellt:

a) Forderungen an Gemeinden ohne ein eigenes Rating – in diesen Fällen ist die Bonität des Zentralstaates ausschlaggebend (diese Option wird von der FMA bevorzugt, zumal gerade kleine Institute und wohl auch kleine Gemeinden in Österreich über kein eigenes Rating verfügen werden):
Tabelle siehe ÖGZ 5/05!

b) Forderungen an Gemeinden mit einem eigenen Rating – in diesen Fällen liegt ein Rating einer anerkannten Ratingagentur vor:
Tabelle siehe ÖGZ 5/05!

Wie sich hier zeigt, ist die oben dargestellte Ausübung des Wahlrechtes für die österreichischen Gemeinden im Bereich des Standardansatzes durchaus von wesentlicher Bedeutung, da bei einer Gleichbehandlung mit Instituten eine Nullgewichtung nicht mehr in Frage kommen würde.
Fazit für Gemeinden: Sofern im Standardansatz eine Gleichstellung der Forderungen an Gemeinden mit Forderungen an Zentralstaaten möglich ist (nur bei gleichem Risikogehalt), wird wohl auch in Hinkunft eine Nullgewichtung möglich sein und damit keine Änderung eintreten. Andernfalls (Gleichstellung mit Instituten) wird es für Gemeinden eine Schlechterstellung geben, da selbst bei bester Bonität maximal eine 20%-Gewichtung erreicht werden kann. Hingewiesen werden sollte aber im zweiten Fall explizit auf die erweiterten Möglichkeiten der Reduktion des Risikogewichtes durch kreditrisikomindernde Techniken, von denen Gemeinden profitieren könnten.

b) Gewichtungsregelungen für Public Sector Entities
Grundsätzlich sind Forderungen an Verwaltungseinrichtungen und Unternehmen ohne Erwerbscharakter mit 100% zu gewichten. Hinsichtlich der sogenannte PSE (Public Sector Entities bzw. öffentliche Stellen) bestehen jedoch weitere nationale Wahlrechte:

- Nach Ermessen der Behörde kann eine Forderung an eine PSE so behandelt werden wie eine Forderung an ein Institut (s. o.).

- In Ausnahmefällen ist sogar eine Gleichbehandlung wie Forderungen gegen die Zentralregierung möglich. Dies allerdings nur dann, wenn das Risiko ident ist und eine angemessene Garantie des Zentralstaates vorliegt.
Hinsichtlich beider Wahlrechte besteht für ausländische Aufsichtsbehörden die Möglichkeit der gegenseitigen Anerkennung (nicht verpflichtend!).
Fazit für PSEs: Im Falle der Gleichstellung mit Forderungen an die Zentralregierung tritt unter der derzeitigen Bonität von Österreich im STA eine Verbesserung ein (Nullgewichtung statt der bisherigen 20%). Bei der Gleichstellung mit Instituten sollte grundsätzlich zumindest keine Verschlechterung eintreten, insoweit von Wahlrecht a) Gebrauch gemacht wird. In diesem Fall würde eine 20%-Gewichtung zur Anwendung kommen.

- IRB – Internal Rating Based Approach
Die konkrete Unterlegungspflicht durch Verwendung eines IRB-Ansatzes ergibt sich aus der internen Modellberechnung des Institutes.
Hier kann daher grundsätzlich ausgeführt werden, dass in jenen Fällen, in denen eine Forderung an eine Gemeinde im Standardansatz gleich behandelt würde wie eine Forderung an einen Zentralstaat, auch im Bereich des IRB eine entsprechende Gleichbehandlung erfolgt. D. h., eine derartige Forderung ist gem. Art. 86 Abs. 2 lit a des RL-V 2000/12/EG der Forderungsklasse „Forderungen und Eventualforderungen an Zentralstaaten und Zentralbanken“ zuzuordnen.
In allen anderen Fällen müsste eine Forderung an eine Gemeinde in die Forderungsklasse „Forderungen und Eventualforderungen an Institute“ eingereiht werden (Art. 86 Abs. 3 lit a des RL-V 2000/12/EG).
PSEs werden gem. Art. 86 Abs. 3 lit b des RL-V 2000/12/EG jedenfalls in die Forderungsklasse „Forderungen und Eventualforderungen an Institute“ eingeordnet werden müssen.

Permanent Partial Use
Besonders hervorzuheben ist die grundsätzliche Möglichkeit des Permanent Partial Use für Forderungen an Gemeinden und PSEs. Dieser ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 lit d des RL-V 2000/12/EG. Demnach kann – mit Genehmigung der zuständigen Behörde – ein Kreditinstitut, obwohl es grundsätzlich seine Eigenmittelerfordernisse unter Anwendung eines IRB berechnet, Forderungen an Gebietskörperschaften und deren Verwaltungseinrichtungen im Standardansatz berechnen.
Fazit für Gemeinden und PSE: im Bereich des „klassischen“ Kommunalkredits ergeben sich wegen der weit reichenden Möglichkeit des Permanent Partial Use für Forderungen an Gemeinden und PSE – insbesondere bei nicht international tätigen Banken – nur geringfügige Änderungen. Es kann somit auch in Zukunft davon ausgegangen werden, dass die bevorzugte Null-Gewichtung überwiegend beibehalten werden kann.

Ausblick – Die Implementierung von Basel II in das nationale Recht
Die Umsetzung von Basel II stellt sowohl die Kreditinstitute als auch die Aufsichtsbehörden vor eine große Herausforderung. Von allen Seiten wurde daher schon jetzt mit umfassenden und aufwändigen Vorbereitungsarbeiten begonnen. Die FMA startete ihre Arbeiten zur nationalen Implementierung zeitgleich mit der Aufnahme ihrer operativen Geschäftstätigkeit im Frühjahr 2002.
Wesentlicher Bestandteil dieser Vorbereitungsarbeiten ist ein intensiver und dauernder Dialog mit der gesamten Kreditwirtschaft. So wird seitens der Wirtschaftskammer Österreich in regelmäßigen Abständen zu Diskussions- und Informationsveranstaltungen eingeladen, bei denen die Vertreter der Banken die Möglichkeit haben, sich über die jüngsten Entwicklungen von Basel II zu informieren und offene Fragen zur Auslegung an die FMA zu richten, die dann in Kooperation mit der Oesterreichischen Nationalbank und dem Bundesministerium für Finanzen beantwortet werden. Daneben finden mit jenen Kreditinstituten, die planen, ab dem Jahr 2007/2008 einen auf internen Ratings basierenden Ansatz zu verwenden, sogenannte Vorabkonsultationen statt. Auf Einladung des jeweiligen Kreditinstitutes wird von der FMA und der Oesterreichischen Nationalbank der Stand der Vorbereitungsarbeiten beurteilt bzw. werden Schwächen identifiziert und Empfehlungen abgegeben. Da zudem auch die internationale Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden innerhalb der EU durch Basel II wesentlich verstärkt werden wird, hat die FMA bereits frühzeitig begonnen sich mit ihren Schwesterbehörden (insbesondere mit den Behörden in den MOEL-Ländern) hinsichtlich der zukünftigen Aufgabenverteilung zu koordinieren. Aus diesem Grund finden beginnend mit diesem Jahr sogenannte „Cooperation Meetings“ statt.
Neben diesem Dialog mit den diversen Institutionen hat die FMA im letzten Jahr gemeinsam mit der Oesterreichischen Nationalbank insgesamt 10 Leitfäden zu zentralen Fragestellungen betreffend Basel II publiziert. Dabei wurden Themen wie „Techniken der Kreditrisikominderung“ oder „Kreditvergabeprozess und Kreditrisikomanagement“ behandelt. Bei dieser Leitfadenreihe handelt es sich um neutrale „Best-Practice-Darstellungen“ ohne rechtliche Auslegungen der FMA. Diese Leitfäden sind auch auf der Homepage der FMA (www.fma.gv.at) abrufbar.
Heuer ist die Publikation von zwei weiteren Leitfäden zu den Themen „operationelles Risiko“ und „ICAAP“ geplant.
Zudem werden von der FMA Mindeststandards veröffentlicht. Dabei handelt es sich um rechtlich unverbindliche Empfehlungen der Aufsichtsbehörde zu gewissen Themenbereichen. So wurden im Jahr 2003 Mindeststandards für die Vergabe und Gestionierung von Fremdwährungskrediten und Krediten mit Tilgungsträger veröffentlicht. Heuer hat die FMA zwei weitere wichtige Mindeststandards zur Internen Revision als auch zum Kreditgeschäft und anderen Geschäften mit Adressenausfallsrisiko herausgegeben. Gerade im letztgenannten Mindeststandard werden auch Themen von Basel II mitbehandelt.
Letztlich wird die FMA auch im Rahmen der legistischen Umsetzung von Basel II in das österreichische Recht gefordert sein. Infolge des Umfangs, der Komplexität und des Detailgrades des Richtlinientextes ist geplant, dass nicht sämtliche Regelungen in Gesetzesform umgesetzt werden sollen. Vielmehr sollen die rein technischen Bestimmungen in Form von Verordnungen der FMA umgesetzt werden. Um eine vollständige Umsetzung bzw. ein rechtzeitiges Inkrafttreten von Basel II zum 1. 1. 2007 gewährleisten zu können, findet daher eine intensive Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Finanzen statt, das zuständig für die Erarbeitung der Gesetzesentwürfe ist.

Städtebund-Linktipp:
www.fma.gv.at

Fußnote:
1 Der nachfolgende Artikel basiert auf einer Präsentation, die im Rahmen der Finanztagung des Österreichischen Städtebundes am 13. April 2005 gehalten wurde. Der vorliegende Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung der Autoren wieder, die sich nicht notwendigerweise mit der Meinung der FMA decken muss.