Österreichischer Städtebund

Der demografische Wandel, damit einhergehend steigende Kosten im Pflege- und Krankenanstaltenbereich, die Steuerreformen der letzten Jahre, Sparpakete des Bundes, die Abschaffung von Steuern bei gleichzeitigen Aufgabenübertragungen des Bundes an Städte und Gemeinden ohne adäquate Abgeltung – das sind einige der zentralen Probleme, mit denen Bürgermeister, Finanzstadträte und Finanzdirektoren in ganz Österreich tagtäglich zu kämpfen haben. Das Salzburger Beispiel macht deutlich: Die momentane Finanzausgleichskonstruktion muss radikal verändert werden. Denn speziell größere Städte erbringen überregionale Infrastrukturleistungen und leisten überproportionale Landestransfers. Zur nachhaltigen Finanzierung der Städte und Gemeinden ist in Zukunft ein vollkommen neues Gemeindesteuersystem dringend notwendig.

 

1. Die Haushaltssituation der Stadt Salzburg
Es gibt eine Vielzahl exogener Gründe für Finanzprobleme von Städten und Gemeinden:
Überproportional steigende Fixausgabenpositionen – speziell im Sozial- und Krankenanstaltenbereich –, das Volkszählungsergebnis 2001, Steuerreformen, Sparpakete des Bundes, an deren konkreten Ausgestaltung Gemeinden nicht beteiligt werden, und schließlich die Abschaffung verschiedener Steuern und nicht zuletzt auch Aufgabenübertragungen des Bundes ohne adäquate Abgeltung. Diese Faktoren in Verbindung mit einem Konjunktureinbruch im letzten Quartal 2002 haben so manche Stadt in Österreich – so auch die Stadtgemeinde Salzburg – vor große, schier unlösbare Herausforderungen gestellt.
Bürgermeister Dr. Schaden hat diese äußerst unbefriedigende Situation kürzlich präzise auf den Punkt gebracht: „Eigentlich machen wir seit meinem Amtsantritt 1999 immer nur Sparprogramme, haben keine Nettoneuverschuldung und jetzt müssen wir wieder praktisch von vorne beginnen.“
Diese Haltung ist nicht verwunderlich. Wenn man alleine die negativen Auswirkungen aus der Volkszählung 2001 (rund 6,5 Mio. €), die Nettomindereinnahmen aus der Abschaffung der Getränkesteuer (2,5 Mio. € unter Gegenrechnung der Teilkompensation des Bundes) und der Umwandlung der Anzeigen-/Ankündigungsabgabe in eine bundeseinheitliche Werbesteuer (rund 3 Mio. €) zusammenrechnet, so ergeben sich jährliche Mindereinnahmen im ordentlichen Haushalt von rund 12 Mio. €. Dazu kam schlussendlich im letzten Quartal 2002 noch ein konjunkturell verursachter Einbruch bei den Abgabenertragsanteilen, der (so die derzeitige Betrachtung) zumindest bis Ende 2004 angehalten hat.
Zu den tatsächlichen Jahresergebnissen selbst zeigt schon die Entwicklung des Saldos der laufenden Gebarung (ordentlicher und außerordentlicher Haushalt – siehe Tabelle 1) seit 1999 sehr deutlich auf, wie eng nach all diesen oben aufgezählten Faktoren der finanzielle Spielraum in der Stadt Salzburg geworden ist. Dazu ist natürlich zu den „quasi laufenden“ Verpflichtungen auch die jährliche Schuldentilgung von rd. 20 Mio. € in Abzug zu bringen, was dann in der Realität soviel heißt, dass in all diesen Jahren praktisch keine freie Manövriermasse zur Verfügung stand bzw. steht. Schließlich zeigt die Tabelle 1 letztendlich sogar im Voranschlag 2005 seit vielen Jahren wieder einmal einen negativen Saldo der laufenden Gebarung, ein in Zahlen gegossenes Plädoyer für einen Stopp des Aushöhlungsprozesses der kommunalen Finanzen.
Im Nachstehenden werden an den Beispielen „Ertragsanteile“, „Eigene Steuern“ und „Landestransfers“ die Probleme etwas detaillierter skizziert.

2. Einnahmenproblematik am Beispiel „Ertragsanteile und Eigene Steuern“
Die Einnahmenstruktur des städtischen Haushaltes (Anteile in % der laufenden Einnahmen) stellte sich im Jahr 1999 (also im letzten Rechnungsabschluss vor der Getränkesteuerabschaffung und der Umwandlung der Anzeigen-/Ankündigungsabgabe in eine bundeseinheitliche Werbeabgabe) im Vergleich zum Voranschlag 2005 wie folgt dar:
Die Tabelle 2 zeigt sowohl 1999 (39,3%) als auch 2005 (42,0%) eine überragende Bedeutung der Abgabenertragsanteile im städtischen Einnahmenhaushalt. Lag im Jahr 1999 noch zwischen Eigenen Steuern und Ertragsanteilen ein Verhältnis von 1:1,4 vor, so stieg dieses im Voranschlag 2005 auf 1:1,7 an, sodass die Eigenen Steuern, obwohl natürlich noch immer eine äußerst wichtige Säule der laufenden Gemeindeeinnahmen (und damit auch für die Finanzautonomie der Gemeinden), immer mehr an Bedeutung verlieren. Schlussfolgernd ging mit der Abschaffung/Umwandlung von gemeindeeigenen Steuern ein verstärkter Trend in Richtung Abhängigkeit vom Bund und damit reduzierter Finanzautonomie einher. Während bei den Leistungs- und sonstigen Erlösen kaum signifikante Unterschiede vorliegen, zeigen sich auch bei den Gebührenanteilen an den laufenden Einnahmen nicht unbeträchtliche Zuwächse. Bei rückläufigen Steuereinnahmen und stagnierenden Ertragsanteilen sind daher – wenn, so wie in Salzburg der Fall, Gebührenhaushalte überhaupt noch in städtischen Budgets integriert sind – oft Gebührenerhöhungen eine von wenigen hilfreichen Steuerungsmöglichkeiten im Einnahmenbereich (wobei in Salzburg maximal eine jährliche Gebührenerhöhung in der Größenordnung eines Verbraucherpreisindex fixiert wurde).

Ertragsanteile
Die Abgabenertragsanteile stellen in der bundesländerweisen Gemeindeverteilung ein sehr starres Einnahmengebilde mit mehrheitlich fixen Verteilungskriterien dar, welches neben Fixschlüssel nur den abgestuften Bevölkerungsschlüssel und die Volkszahl bei der länderweisen Verteilung berücksichtigt. Ausgenommen hievon sind lediglich die Grunderwerbsteuer und die wenig bedeutsame Bodenwertabgabe, bei denen die länderweise Mittelzuteilung nach dem örtlichen Aufkommen erfolgt. Dies gilt noch mehr für die länderinterne Gemeindeverteilung, wo neben einem Ausgleichsbetrag (30% Unterschiedsbetrag zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf gem. § 11 FAG 2005) der Teilkompensation der Getränkesteuer (Fixschlüssel) und der Verteilung der Werbesteuer (60% Fixschlüssel und 40% Volkszahl) das weitaus dominierende Verteilungskriterium der abgestufte Bevölkerungsschlüssel darstellt.
Ein Vorteil ist zwar, dass grundsätzlich mit Fixschlüsseln und Volkszahl ein Jahrzehnt (bis zur nächsten Volkszählung) stabile bundesländerweise und bundesländerinterne Verteilungen vorherrschen, es fehlt jedoch umgekehrt jeglicher Anreiz, Aufkommenserhöhungen zu erwirken bzw. liegen keine Tangenten zur tatsächlichen Aufgabenerfüllung vor.
Großereignisse mit internationaler Bedeutung in einer Stadt – etwa die jährlich stattfindenden Salzburger Festspiele, immerhin mit einem jährlichen Zuschuss von 2,6 Mio. € der Stadt auf Basis des Voranschlag 2005 – erhöhen zwar bundesweit das Steueraufkommen, die finanzwirtschaftlichen Auswirkungen im Bundesland (und in der Stadt selbst) reduzieren sich auf die gemäß § 8 (7) FAG 2005 festgelegten Anteile.
So richtig bewusst wird einem dies erst, wenn man auf Basis der derzeitigen Finanzausgleichsmechanismen die in der Stadt Salzburg entflammte Diskussion rund um die Olympischen Spiele 2014 zu betrachten versucht: Es kann einmal unbestritten gesagt werden, das von der Veranstalterregion ein gigantischer Aufwand, sei es in Form von Investitionen oder sonstigen Aktivitäten, zu bewerkstelligen ist.
Was steht dem direkt aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben an Mehreinnahmen gegenüber? Relativ wenig, was nachfolgendes fiktives Rechenbeispiel verdeutlicht:
Konsumenten verursachen im Rahmen von Olympia fiktive 10 Mio. € Umsatzsteuer. Die Gemeinden (vereinfacht – ohne Vorwegabzüge zu berücksichtigen) erhalten – so der aktuelle Bundesverordnungsentwurf – gemäß dem gemeinsamen Schlüssel rund 1,16 Mio. € (oder 11,6%).
Hievon verteilen sich knapp 8% auf alle Gemeinden des Bundeslandes Salzburg, das sind 93.000 €. Die Stadt Salzburg erhält wiederum rd. 32% der Bruttoertragsanteile aller Gemeinden des Bundeslandes, also bescheidene rd. 30.000 €.
Fazit: Der derzeitige starre Finanzausgleich berücksichtigt in keinster Weise die in den letzten Jahren gestiegenen Ausgaben- bzw. Aufgabenbereiche. Speziell größere Städte müssen Infrastrukturen aufrechterhalten und überproportionale Landestransfers leisten. Für die nächste FAG-Periode ist die verstärkte Aufgabenorientierung des Finanzausgleichs dringend erforderlich!

Eigene Steuern
Betrachtet man die Eigenen Steuern etwas detaillierter, so war 1999 (und davor) unter Einbeziehung der Getränkesteuer und der Anzeigen-/Ankündigungsabgabe die Verteilung der Steuern noch wesentlich besser strukturiert. Zwar war auch schon vor 1999 die Dominanz der Kommunalsteuer eindeutig gegeben – ihr Anteil betrug etwas mehr als die Hälfte der „Eigenen Steuern“ –, im Voranschlag 2005 ist dieser jedoch auf zwei Drittel der gemeindlichen Steuern angestiegen. Die nachstehende tabellarische Darstellung verdeutlicht dies:
Man sollte zwar eine Steuer, die wenig konjunkturreagibel ist, grundsätzlich finanzwirtschaftlich positiv sehen. Jedoch beeinflussen Faktoren wie Arbeitslosigkeit, Betriebsabsiedelungen etc. auch diese lohnabhängige Abgabe, sodass derzeit praktisch eine Stagnation vorliegt und nach internen Prognosen auch in den nächsten Jahren nur eine äußerst bescheidene Entwicklung gesehen wird.
Insgesamt wird im Zeitraum 2005 bis 2008 eine Steigerung von rund 3% erwartet, die natürlich nicht annähernd mit der geplanten Dynamik in verschiedenen Ausgabenbereichen Schritt halten kann.
Fazit: In Österreich liegt derzeit ein grundsätzlich „veraltetes“ Gemeindesteuersystem vor, bei dem eine einzige Abgabe, die Kommunalsteuer, dominiert, wobei dazu noch die latent vorhandene Gefahr einer Abschaffung bzw. Senkung des Steuersatzes (im Rahmen der vom Bund wiederholt ins Treffen geführten Senkung der Lohnnebenkosten) besteht. Es sind dringend Veränderungen erforderlich. Eine Neugestaltung bzw. Dynamisierung der Grundsteuer, die Besteuerung von Wetten und eine Handymastenabgabe könnten Lösungen hiefür sein.

3. Ausgabenseitige Probleme am Beispiel der Landestransfers
Neben verschiedenen Fixausgabenbereichen stellen die wohl größten ausgabenseitigen Probleme für die Stadtgemeinde Salzburg die Transfers an das Land dar. Unter Einrechnung der Abgangsdeckungen für die Museen (Salzburger Museum Carolino Augusteum und Barockmuseum), aber exklusive der Bedarfszuweisungsmittel (Gemeindemittel im Sinne des FAG 2005), liegt auf Basis des Voranschlags 2005 eine eher bescheidene Einnahmenrückflussquote von rund 22,6% vor.
Bei städtischen Ausgaben im Voranschlag 2005 von 70,9 Mio. € (immerhin knapp 20% der ordentlichen Ausgaben, davon rund 48% alleine Transferleistungen im Sozialbereich) erhält die Stadt Einnahmen von 16,0 Mio. €, was einen negativen Saldo von 54,9 Mio. € bedeutet.
Betrachtet man hiebei die Ausgaben im Sozialbereich etwas detaillierter, so zeigen sich in den letzten Jahren enorme Steigerungsraten (Tabelle 5). In den betrachteten Jahren 1999 bis zum Voranschlag 2005 stiegen diese Ausgaben um 29,2%, während etwa die Abgabenertragsanteile lediglich um 1,8% zunahmen.
Man könnte nun sagen, Ertragsanteile und Sozialbereichsausgaben unterscheiden sich ja von der Größenordnung her trotzdem beträchtlich. Tatsächlich betragen die Sozialtransfers lediglich 20% (1999) der Abgabenertragsanteile, um dann auf 25% (2005) anzusteigen.
Betrachtet man die beiden Komponenten absolut, so stehen im Beobachtungszeitraum 2005 im Vergleich zu 1999 Mehrausgaben im Sozialbereich von 7,6 Mio. € Mehreinnahmen im Ertragsanteilebereich von 2,4 Mio. € gegenüber, was zumindest bedeutet, dass durch Ertragsanteile unbedeckte Mehrausgaben von 5,2 Mio. € (Deckungsgrad also nur rd. 30%!) vorliegen, die (im Sinne des allgemeinen Deckungsprinzips im ordentlichen Haushalt) in anderen Bereichen wiederum kompensiert werden müssen. Auch der prozentuelle Anteil der Sozialtransfers am ordentlichen Haushalt stieg in diesem Zeitraum von 7,5% auf 9,1%.
Darüber hinaus fehlte bis dato für diese Ausgaben im Bundesland Salzburg ein aussagekräftiges Informationssystem. Die Gemeinden in Salzburg waren praktisch „lediglich Zahler“ (aktuelle Entwicklung siehe jedoch dazu unter Punkt 4 – Gegensteuerungsmaßnahmen).
Fazit: Die Transfers im Sozialbereich bieten ein gutes Beispiel, wie Einnahmen mit den Ausgaben im städtischen Haushalt in keinster Weise Schritt halten und daher der zumeist nicht verhandelte „graue“ landesinterne Finanzausgleich eine äußerst problembehaftete Thematik darstellt.

4. Erfolgreiche Gegensteuerungsmaßnahmen
Finanzwirtschaftlich bereits durch die Abschaffung der Gewerbeertragsteuer stark in Mitleidenschaft gezogen, versuchte die Stadt Salzburg bereits im letzten Jahrzehnt dieser Entwicklung mit aller Vehemenz gegenzusteuern. Zur Illustration einige finanzwirtschaftliche Beispiele:

Schuldenmanagement
Im Sinne einer Weiterentwicklung des Debt-Managements hat die Finanzverwaltung in der zweiten Hälfte des Jahres 2002 das Projekt „Zinsmanagement“ begonnen. Wichtigstes Primärziel war dabei eine für die Haushaltskonsolidierung unbedingt erforderliche nachhaltige Reduzierung des Schuldendienstes.
In einem ersten Schritt sind die in den achtziger und Anfang der neunziger Jahre auf SMR-Basis abgeschlossenen (grundsätzlich kündbaren) Darlehen auf 6-Monats-EURIBOR umgestellt und einige nicht kündbare „hochpreisige“ Fixzinsdarlehen nachverhandelt worden. In weiterer Folge sind vermehrt derivative Instrumente und strukturierte Produkte eingesetzt worden.
Durch diese Maßnahmen ist es gelungen, zwischen dem Rechnungsjahr 2001 und 2004 die Durchschnittsverzinsung aller aushaftenden Darlehen von 4,68% p. a. auf 2,96% p. a. zu senken. Der jährliche Zinsendienst konnte bei einem konstanten Schuldenstand von ca. 203 Mio. € von 9,5 Mio. € im Jahr 2001 auf 6 Mio. € im Jahr 2004 reduziert werden.

Schlüsselsenkungen und Informationen des Landes
im Sozialbereich
Eine wesentliche politische Zielsetzung nach den Landtags- bzw. Gemeinderatswahlen 2004 in Stadt und Land bestand darin, nach Abschluss der Verhandlungen zum Finanzausgleich 2005 einige zentrale Fragen der Finanzströme zwischen Stadt und Land bzw. Land und Gemeinden gemeinsam zu lösen.
Ein wichtiger Meilenstein, finanzwirtschaftlich von unschätzbarem Wert, ist die vor kurzem getroffene Vereinbarung zwischen dem Land Salzburg, dem Österreichischen Städtebund/Landesgruppe Salzburg und dem Salzburger Gemeindeverband über die Vereinheitlichung der Schlüssel im Sozialbereich.
Konkret werden insbesondere jene Bereiche, in denen die Gemeinden mehr als 50% der gesetzlichen Transferzahlungen leisten, reduziert. Dies wird schrittweise über einen Zeitraum von fünf Jahren, beginnend mit 1. Jänner 2006, geschehen. Land und Gemeinden zahlen dann einheitlich in der Sozialhilfe (bisher 65% Gemeinden), der Pflegesicherung (auch bisher 50%), der Behindertenhilfe (auch bisher 50% mit Ausnahme einiger Teilbereiche, die zu 65% die Gemeinden finanziert haben) und der Jugendwohlfahrt (bisher 60%) jeweils 50% der Ausgaben. Hervorzuheben ist dabei auch, dass die einzelnen Ausgabenarten gegenüber dem derzeitigen Stand keinerlei Veränderung erfahren werden. Erwähnenswert ist auch die ebenfalls vereinbarte wesentliche Verbesserung des Informationssystems zwischen Land und Gemeinden.
Nicht näher – obwohl natürlich ebenso bedeutungsvoll – soll auch zusammengefasst auf verschiedene Aufgaben- und Strukturreformen im letzten Jahrzehnt verwiesen werden. Nicht nur daraus resultierend, sondern auch als Ergebnis einer permanenten technologisch unterstützten Prozessoptimierung wurde ein massiver Personalabbau (rund 300 Dienstposten in den letzten Jahren) vorgenommen.
Als Präventivmaßnahme wurden Ende 1999, als es deutliche Signale in Richtung Abschaffung der Getränkesteuer gab, Kreditsperren für das Jahr 2000 eingeführt.
Auch als vorbeugende Maßnahme für eine zu erwartende negative Konjunkturentwicklung in den Jahren 2003 und 2004 wurde dieses Instrumentarium wieder eingesetzt. Darüber hinaus gab es bei Sachaufwands- und Förderungsbereichen ab 2001 äußerst restriktive Vorgaben für die einzelnen Abteilungen des Magistrats.
Auch wurden im Jahr 1995 etwa ein neues Budgetierungsmodell, das sogenannte Salzburger Steuerungsmodell, mit globalen Budgetrahmenvorgaben an die Abteilungen kreiert sowie die unterjährigen bis mittelfristigen Planungsinstrumente entscheidend verbessert.
So verfügt die Stadt Salzburg schon seit vielen Jahren eine unterjährige monatliche roulierende und darüber hinaus über eine zielgerichtete mittelfristige Finanzplanung sowie eine unterjährige Cash-Planung. Auch eine beinahe flächendeckende Kosten- und Leistungsrechnung und ein flächendeckender Produktkatalog mit einer Vielfalt essentieller Leistungsdaten liegen vor.
Conclusio: Obwohl die Stadtgemeinde Salzburg viele Gegensteuerungsaktivitäten und moderne Verwaltungsinstrumente in den letzten Jahren eingesetzt hat, zeigt sich die finanzwirtschaftliche Lage angespannter denn je. Fehlende Dynamik bei den Abgabenertragsanteilen ohne Bezug auf Gemeindeaufgaben, ein „veraltetes“ Gemeindesteuersystem und steigende Landestransfers sind aus Sicht des Praktikers die drei entscheidenden Komponenten.

Fehlende Tabellen finden Sie in der ÖGZ 6/2005!