Österreichischer Städtebund

Walter Zwick, Finanzstadtrat der Landeshauptstadt Klagenfurt, führte den Vorsitz bei den Beratungen des Arbeitskreises I.

 

Neue Kreativität – Was heißt wirtschaftlich handeln und verantwortungsvoll sparen?
Mag. Peter Biwald, KDZ
„Die Entwicklung der Finanzausstattung der Städte und Gemeinden in den letzten Jahren reduzierte den finanziellen Handlungsspielraum nachhaltig. Aus diesem Grund ist das Thema ,Wirtschaftlich handeln – verantwortungsvoll sparen‘ eines, das in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat. Einige Städte befinden sich bereits seit zehn Jahren auf einem Kurs der Haushaltskonsolidierung, viele davon können erfolgreiche Ergebnisse melden, die Rahmenbedingungen der letzten Jahre (stagnierende Ertragsanteile bei wachsenden Aufgaben) haben jedoch das Thema Haushaltskonsolidierung für viele Städte zu einem aktuellen Thema gemacht.
Im Rahmen des Österreichischen Städtetages 2005 wird im Arbeitskreis I das Thema ,Neue Kreativität – wirtschaftlich handeln, verantwortungsvoll sparen‘ diskutiert. Zur Vorbereitung dazu wurde unter den Mitgliedern des Österreichischen Städtebundes eine Umfrage zum Stand und den Perspektiven verantwortungsvoller Konsolidierung durchgeführt. Rund ein Viertel der Städte antwortete, wobei der Rücklauf in den Größenklassen 10.000 bis 30.000 Einwohner rund 50% ausmachte und die Städte über 30.000 Einwohner vollständig antworteten.
Den Umfrageergebnissen vorangestellt ist eine kurze Analyse der Rahmenbedingungen, abschließend werden die künftigen Herausforderungen dargestellt.
Eine erfolgreiche und nachhaltige Haushaltskonsolidierung verknüpft mehrere Handlungsebenen:

- Ebene 1 – Einnahmenpotentiale ausschöpfen,
- Ebene 2 – Ausgaben kürzen,
- Ebene 3 – Strukturreformen und Prozessoptimierung,
- Ebene 4 – Steuerungssysteme weiterentwickeln – Wettbewerb fördern,
- Ebene 5 – Investitionen anders finanzieren – Leistungen in anderen Formen erbringen.

Verantwortungsvoll sparen verfolgt einen nachhaltigen Ansatz, der mehrdimensional angesetzt und insbesondere die Entwicklungsziele der Stadt im Auge behält. Dadurch unterscheidet er sich von kurzfristigen Einsparungsstrategien. Verantwortungsvoll sparen wird auch daran gemessen, wie sich die einzelnen Maßnahmen auf die jeweiligen Kunden- bzw. Zielgruppen auswirken. Wirtschaftlich handeln und verantwortungsvoll sparen verknüpft somit Konsolidierungsmaßnahmen mit Reformansätzen, wodurch Einsparungspotentiale lukriert werden. Weiters werden für die Entwicklung der Gebietskörperschaft relevante Felder ebenso wie eine nachhaltige Effizienzsteigerung bewusst gefördert.

1. Aktuelle Rahmenbedingungen
Das Thema Haushaltskonsolidierung ist derzeit von folgenden Faktoren geprägt:

- eine Budgetentwicklung auf kommunaler Ebene, welche die Spielräume sukzessive einengt;

- ein Finanzausgleich 2005 bis 2008, der die Spielräume nur mäßig erweitert;

- eine Entwicklung bei den Transferzahlungen, die von den Gemeinden nicht beeinflussbar ist, jedoch die freie Finanzspitze signifikant kürzt;

- eine mögliche weitere Delegation von Aufgaben auf die kommunale Ebene (unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Österreich-Konvents) sowie

- Trends in Gesellschaft und Wirtschaft (u. a. Bürgeraktivierung, demografische Trends), welche die Gemeinden vor neue Herausforderungen stellen.

1.1 Entwicklung der Gemeindefinanzen
Die kommunalen Budgets werden auf Grundlage einer mehrjährigen Analyse reflektiert, wofür vorhandene statistische Daten der Jahre 1994 bis 2003 (Quelle: Statistik Austria; Gemeindefinanzbericht 2003, Bauer/Windisch, Entwicklung der Gemeindefinanzen) verwendet werden. Die Analyse basiert auf der Querschnittsrechnung hinsichtlich der laufenden Gebarung, der Vermögensgebarung sowie der Finanztransaktionen – die Schuldengebarung und Investitionen werden dabei besonders berücksichtigt.
Seit Mitte der 90er Jahre zeigt sich eine De-facto-Stagnation der Einnahmen der Städte, wobei jene des Bundes und der Länder stark zunehmen. Dieses Bild spiegelt sich grundsätzlich auch in der laufenden Gebarung wider – danach sind zwischen 1994 und 1998/ 1999 die laufenden Einnahmen stärker gestiegen als die laufenden Ausgaben. Ab 2000 hat sich dieses Bild geändert – der Saldo 1 der laufenden Gebarung (= öffentliches Sparen) ist signifikant gesunken. Dies schlägt sich auch in zwei zentralen Kennzahlen nieder:

- Die Quote öffentliches Sparen (zeigt an, in welchem Ausmaß die laufenden Einnahmen die laufenden Ausgaben übersteigen) geht von durchschnittlich 25% in den Jahren 1994 bis 1999 auf einen Wert von 15% in den Jahren 2000 bis 2002 zurück. 2003 ist diese Kennzahl mit 13,4% auf einem vorläufigen Tiefpunkt, bis zum Jahr 2005 wird ein weiterer Rückgang wahrscheinlich sein.

- Die Quote Freie Finanzspitze (Überschuss der fortdauernden Gebarung im Verhältnis zu den laufenden Einnahmen) folgt diesem Trend und geht von rund 15 auf 5% zurück.

Der Rückgang der Quote öffentliches Sparen bis 2002 ist insbesondere noch auf einen starken Anstieg der laufenden Ausgaben zurückzuführen, was u. a. im wachsenden Leistungsspektrum (z. B. Kinderbetreuung), der Übertragung von Aufgaben auf die Gemeindeebene sowie die starken Kostenanstiege im Sozial- und Gesundheitsbereich zurückzuführen ist (Altenpflege, Jugendwohlfahrt, Krankenanstalten und Sozialhilfe). Ab 2002/2003 kommen dazu noch die stagnierenden bzw. rückläufigen Ertragsanteile.
Der Spielraum für Investitionen bei gleichzeitigem Schuldenabbau ist dadurch merklich zurückgegangen. Die Ausgaben der Vermögensgebarung (ohne Finanztransaktionen) weisen für den Zeitraum bis 1999 einen konstanten Wert von rund 2,9 Mrd. Euro auf (dies entspricht den Gesamtinvestitionen inkl. Investitionsförderung der Gemeinden ohne Wien); dem Einbruch im Jahr 2000 (1,8 Mio. Euro) folgt ein Anstieg auf rund 2,8 Mrd. Euro im Jahr 2003. Diesem Trend gegenüber steht ein kontinuierlicher Anstieg der Einnahmen, was in steigenden Einnahmen aus Vermögensveräußerungen wie auch Bedarfszuweisungen begründet sein dürfte. Aufgrund dieser Entwicklung wird der Saldo 2 – Vermögensgebarung ohne Finanztransaktionen tendenziell kleiner, was auf die steigenden Einnahmen wie auch auf die stagnierenden (bzw. leicht sinkenden) Ausgaben zurückzuführen ist.
Aufgrund der kontinuierlichen Nettoneuverschuldung hat der Stand der Finanzschulden zugenommen – insgesamt ist er um mehr als die Hälfte gestiegen. Verbunden mit dem sinkenden öffentlichen Sparen kam es zu einem Anstieg der Verschuldungsdauer (jener Zeitraum, der erforderlich ist, um mit dem Saldo der laufenden Gebarung die Schulden tilgen zu können) auf rund acht Jahre; dieser Wert befindet sich noch in einem tolerierbaren Rahmen.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich für Österreichs Gemeinden in den letzten Jahren die finanziellen Rahmenbedingungen nachhaltig verschlechtert haben. Dies zeigt sich insbesondere in folgenden Faktoren und Trends:

- Sinkende Ertragskraft aus der laufenden Gebarung – die öffentliche Sparquote ist stark rückläufig;

- leicht steigende Eigenfinanzierungskraft – was jedoch insbesondere auf höhere Erlöse aus Vermögensveräußerungen bei rückläufigen Investitionen zurückzuführen ist;

- steigende Verschuldungsdauer – von 4 auf 8 Jahren;

- sinkende finanzielle Leistungsfähigkeit – starker Rückgang der freien Finanzspitze.

Diese Trends und Kennzahlen spiegeln den Druck nach einer nachhaltigen Haushaltskonsolidierung wider.

1.2 Finanzausgleich 2005 – Transferzahlungen und Perspektiven
Der Finanzausgleich 2005 brachte für die Städte und Gemeinden einige Verbesserungen, wie die Anhebung der untersten Stufe des abgestuften Bevölkerungsschlüssels, einen einheitlichen Verteilungsschlüssel für die meisten gemeinschaftlichen Bundesabgaben sowie Entlastungen bei der Krankenanstaltenfinanzierung. Insgesamt gesehen führt der Finanzausgleich 2005 zu zusätzlichen Finanzspielräumen für alle Städte.
Die zentralen Kritikpunkte des bestehenden Finanzausgleichssystems wurden mit dem FAG 2005 keinesfalls aufgenommen und umgesetzt. Künftige Reformschwerpunkte bilden weiterhin die Rückgängigmachung der Zentralisierungstendenzen, die Stärkung der Eigenverantwortung der Gemeinden für die Aufbringung der Mittel, die Neugestaltung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels (z. B. Einführung einer zusätzlichen Stufe für Großstädte), oder es könnten zusätzliche Indikatoren für die Verteilung der Ertragsanteile entstehen (z. B. Nächtigungsanzahl, Arbeitsplätze). Auch wäre eine finanzielle Abgeltung von Mehraufgaben von Landeshauptstädten oder von Statutarstädten (durch Agenden der Bezirksverwaltungsbehörden) wünschenswert. Auch positive externe Effekte sollten abgegolten werden (Umlandgemeinden profitieren von den größeren Städten mit zentralörtlichen Funktionen).

1.3 Zentrale gesellschaftliche, politische und wirtschaftliche Entwicklungen
Die Entwicklung der Städte wird in den nächsten Jahren auch von einigen wichtigen Trends beeinflusst werden. An der Spitze steht dabei die demografische Entwicklung. Der Altersindex, welcher angibt, wie viele über 65-Jährige auf 100 Menschen im Alter zwischen 20 und 64 kommen, wird in den nächsten Jahrzehnten von 23 auf 54 steigen. Der Anteil der unter 15-Jährigen wird entsprechend zurückgehen. Generell sind bei der demografischen Entwicklung starke regionale Unterschiede festzustellen. So schwankt der Anteil der 0- bis 15-Jährigen an der Gesamtbevölkerung zwischen 14,7% in Wien und 19,3% in Vorarlberg, jener der über 60-Jährigen zwischen 17,5% wiederum in Vorarlberg und 24,2% im Burgenland.
Diese Entwicklung hat einerseits Auswirkungen auf die Ergiebigkeit des Steuersystems, da insbesondere die einkommensabhängigen Steuern von den Erwerbstätigen geleistet werden. Andererseits wird die kommunale Infrastruktur vor neue Herausforderungen gestellt: in einigen Bereichen wird die Nachfrage stagnieren bzw. nachlassen (Kinderbetreuung, Schulen) und damit auch zum Rückbau der Infrastruktur führen; in einigen Bereichen wird es einen Mehrbedarf geben – dies trifft insbesondere auf den Sozialbereich zu.
Bürgeraktivierung und nachhaltige Entwicklung bieten den Städten die Chance, Bürgergruppen stärker in Entscheidungen einzubeziehen und sie auch bei der Leistungserbringung einzubinden und in Verantwortung zu nehmen. Damit kann auch ein Beitrag zur Stabilisierung der öffentlichen Finanzen geleistet werden.

2. Verantwortungsvoll sparen – Status und Perspektiven in Österreichs Städten
Ein großer Teil der Städte (rund 40%) steht bereits seit mehreren Jahren in einem Prozess der Haushaltskonsolidierung, für ein Drittel ist dies erst seit einem Jahr bestehendes Faktum. 40% der Städte geben an, über konkrete Konsolidierungsvorgaben zu verfügen:

- rund ein Drittel bei bis 3%,

- mehr als die Hälfte liegt jedoch bei 3–10% der laufenden Gebarung,

- ein Zehntel der Städte hat eine Konsolidierungsvorgabe von über 10%,

- die durchschnittliche Konsolidierungsvorgabe liegt bei 5,5% der laufenden Gebarung.

2.1 Schwerpunkte der Haushaltskonsolidierung
Die Schwerpunkte der Haushaltskonsolidierung konzentrieren sich auf folgende Bereiche:

Hohe Priorität haben
- Bürger- und Kundenorientierung (52%) – was so zu deuten ist, dass dies auch in Zeiten knapper Kassen und Konsolidierungen von großer Bedeutung ist,

- der EDV-Einsatz (43%),

- Maßnahmen zur Einnahmenverbesserung (41%),

- Vertragsmanagement (34%),

- der Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente (31%),

- das Straffen von Hierarchien (26%),

- das Anpassen von Leistungsstandards (26%).

Dies trifft auch für ein Viertel der Städte bezüglich Facility Management und Prozessoptimierung zu. In der Kategorie Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente dominieren die Finanzplanung (55%), die Investitions- und Finanzierungsoptimierung (64%) sowie die Interne Leistungsverrechnung (43%) und Controlling (43%).

Mittlere Priorität haben
- interkommunale Zusammenarbeit (53%),

- der Einsatz von Kennzahlensystemen (55%),

- umfassende Reformen im Sinne des New Public Management (51%) sowie

- die Einführung moderner Managementinstrumente im Personalbereich (53%).

Geringe oder keine Bedeutung für Österreichs Städte haben
- Dezentralisierung und Globalbudgets (60%)
- Leistungsreduktion (78%)
- Aufbau eines Qualitätsmanagementsystems (55%)
- Outputsteuerung (62%)
- Um- und Ausgliederungen (62%)
- Vermögensveräußerungen (62%)

2.2 Konsolidierungserfolge
Bei der Frage der Konsolidierungserfolge schätzten die Gemeinden viele Maßnahmen so ein, dass sie zu nur geringen Konsolidierungserfolgen (unter 1%) führen. Etwa ein Viertel der Befragten wies der Investitions- und Finanzierungsoptimierung sowie dem Vertragsmanagement hohe Konsolidierungserfolge (über 5%) zu. Rund 10% schätzten einen großen Konsolidierungserfolg durch Wettbewerb und Leistungsvergleiche, Um- und Ausgliederungen von Leistungen, durch eine Finanzplanung, durch Informations- und Kommunikationstechnologien und durch Vermögensveräußerungen.
Verknüpft man die beiden Kriterien Priorität und Konsolidierungserfolge, zeigt sich, dass nur die Investitions- und Finanzierungsoptimierung sowohl einen hohen Konsolidierungserfolg aufweist als auch eine hohe Priorität genießt. Die anderen Maßnahmen mit hoher Priorität hingegen haben nur mittlere bis geringe Konsolidierungserfolge gebracht (Abb. 3).

Als die größten Einsparungen in den letzten drei Jahren nannten

- je ein Drittel der Befragten Personaleinsparungen und das Schuldenmanagement (Umschuldungen etc.).

- 10% Ausgabenkürzungen

- jeweils 5% Ausgliederungen, Leistungsreduktionen, die Reduktion von Investitionen, das Vertragsmanagement, eine Reorganisation und eine Gebührenerhöhung.

Hinsichtlich der Personalstandsentwicklung ist erkennbar, dass die Zahl der Vollzeitäquivalente eher steigt als fällt. In Summe gesehen ist bei etwa zwei Dritteln der Trend zu einer Personalaufstockung und nur bei einem Drittel der Trend zu einer Personalreduktion erkennbar. Vergleicht man den Zeitraum 1997 bis 2007, so ist

- bei 27% der Gemeinden eine leichte Reduktion bzw. eine Stagnation des Personalstandes zu erwarten,

- weitere 27% gehen von einer über 10%igen Zuwachsrate aus,

- weitere 36% haben einen Zuwachs von 0,1 bis 10%.

Dieser Trend bestätigt sich auch bei der Betrachtung einzelner Unterabschnitte, wobei zu sagen ist, dass insbesondere bei der Kinderbetreuung nur bei 14% der Gemeinden eine Personalreduktion über 2,5% erfolgt. Der Großteil der Städte hat hingegen einen Zuwachs im Bereich der Kinderbetreuung. Den geringsten Personalanstieg gibt es hingegen bei der Altenbetreuung, was auf Ausgliederungen und Verbandslösungen zurückzuführen sein dürfte.

2.3 Detailmaßnahmen zur Haushaltskonsolidierung
Es sind insbesondere folgende Detailmaßnahmen bereits realisiert:

- Mittelfristige Finanzplanung (81%),

- Inputsteuerung – von der flächendeckenden Haushaltsüberwachung (71%) über Personalaufwandsüberwachung (50%) bis zum Liquiditätsmanagement (65%),

- Vertragsoptimierung im Versicherungsbereich (66%),

- flexible Arbeitszeiten (66%),

- Investitions- und Finanzierungsoptimierung – Priorisierung von Investitionen (60%), Leasingfinanzierung (59%), Umschuldungen (45%), Fremdwährungsfinanzierungen (38%),

- Bürgerservicestellen (59%),

- Förderung des Bürgerengagements –Bürgerversammlungen (59%), Bürgerbefragungen (48%), Projektgruppen und Zukunftswerkstätten (45%),

- interne Leistungsverrechnung für Teilbereiche der Verwaltung (55%),

- Deckungsfähigkeit für einzelne Ausgabenarten(53%),

- interkommunale Zusammenarbeit in Verbänden (45%),

- Sponsoring (43%),

- Personalreduzierung in Teilbereichen (41%),

- Verstärkung der Teilzeitarbeit (41%),

- Deckungsfähigkeit für einzelne Organisationseinheiten (40%),

- Ausgliederung in eigene Gesellschaften (38%),

- Kosten- und Leistungsrechnung für Teilbereiche der Verwaltung (38%).

In Planung bzw. Umsetzung sind folgende Detailmaßnahmen:

- E-Government (73%),

- Anpassung von Leistungsstandards – in ausgewählten Bereichen (69%) sowie flächendeckend (51%),

- Struktur- und Prozessoptimierung (68%),

- Kostenentgelte für bisher kostenlose Leistungen (62%),

- Personalentwicklung – mehrjähriges Konzept (59%), Qualifizierung der Führungskräfte in betriebswirtschaftlichen Themen (57%),

- Prozessoptimierung – in Teilbereichen (58%), flächendeckend (40%) – als permanenter Prozess (50%),

- Ausgabenkürzungen – Vorgaben in ausgewählten Bereichen (56%),

- Einsparungen im Personalbereich (54%),

- Controlling (53%),

- Gebäudemanagement bündeln – Aufbau eines umfassenden Facility Managements (52%),

- Elektronischer Akt (50%),

- Optimierung Beschaffungswesen (52%),

- Produktansatz – Produktkritik (40%), Produkte als Steuerungsgrößen (40%), Verknüpfung von Produkten und Budget (48%),

Nicht vorgesehen sind derzeit folgende Detailmaßnahmen:
- Veräußerung von kommunaler Infrastruktur (76%),

- Beteiligung von privatem Kapital (74%),

- Veräußerung von Unternehmensbeteiligungen (74%),

- Leistungsvergleich – mit Nicht-Verwaltungen (74%), interne Vergleiche (50%),

- Public Private Partnership – als gemischtwirtschaftliche Unternehmungen (72%), Verkauf an Externe (67%), als Betreibergesellschaften (60%),

- Schuldenmanagement – Schuldenaufschub (78%), Fremdwährungsfinanzierungen (55%),

- Balanced Scorecard als mehrdimensionales und integriertes Steuerungssystem (69%),

- Einführen von Sanktionsmechanismen bei Nichteinhaltung der Budgets (69%), Durchführung von „Bürgerparlamenten“ (67%),

- flächendeckende dezentrale Ressourcenverantwortung (62%),

- lineare Kürzungsvorgaben für alle Leistungsbereiche (62%),

- flächendeckende Einführung von Qualitätsmanagement (mehr als 60%),

- Straffung der Hierarchien – Reduktion von Ebenen (53 bis 58%),

- flächendeckende Personalreduzierung (53%),

- Ausschöpfung des Verschuldungsspielraumes (52%),

- Zielevaluierung bei der Budgeterstellung (50%),

- interkommunale Zusammenarbeit bei Bauhofleistungen (48%).

2.4 Perspektiven der Haushaltskonsolidierung
In Zukunft wird bei der Haushaltskonsolidierung folgende Schwerpunktsetzung zu erwarten sein:

- das Facility Management, das Vertragsmanagement und die Geschäftsprozessoptimierung werden an Bedeutung gewinnen, da diese bei mehr als 70% der Verwaltungen als sehr wichtig eingestuft werden;

- die Hälfte der Städte schätzten die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente, die Aufgaben- und Produktkritik, die Anpassung von Leistungsstandards, Dienstleistungskooperationen sowie interkommunale Vergleiche als sehr wichtig ein.

Die Maßnahmen mit den größten Einsparungspotentialen in den nächsten Jahren sind

- für ein Drittel der Städte Personaleinsparungen bzw. eine Optimierung des Personaleinsatzes

- für ein Fünftel die Anpassung von Leistungsstandards, die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente, Facility Management und Ausgliederungen,

- für 5–15% der Städte die Aufgabenkritik, die Gebührenanpassung, das Schuldenmanagement, die Prozessoptimierung, die Übergabe von Krankenhäusern an das Land, die Produktsteuerung sowie die interkommunale Zusammenarbeit.

Die Hälfte der österreichischen Städte sieht sich vor einem langjährigen Konsolidierungsprozess, für ein Viertel wird es jedenfalls drei Jahre dauern, knapp ein Fünftel hofft, mit einer einjährigen Konsolidierung das Auslangen zu finden.
Hinsichtlich des zukünftigen Konsolidierungsbedarfs ist Folgendes festzuhalten:

- 60% der Städte haben einen jährlichen Konsolidierungsbedarf von 2 bis 5% der laufenden Gebarung,

- 16% von 6 bis 10%,

- 5% bis über 10% p. a. sowie

- 19% von 1% oder weniger.

2.5 Beitrag von Bund und Ländern
Seitens der Länder könnten folgende Maßnahmen einen Beitrag zur Entlastung der städtischen Haushalte leisten:

- Abschaffung oder Reduzierung der Landesumlage – von einem Drittel genannt,

- Veränderung bei der Sozial- und Krankenanstaltenfinanzierung – ebenfalls von einem Drittel genannt,

- Erhöhung der Bedarfszuweisungen bzw. eine Veränderung des Verteilungssystems der Bedarfszuweisungen – ein Fünftel der Städte sieht dies so,

- Reformierung des gesamten Transfersystems, höhere bzw. evaluierte Förderungen sowie das Nichtüberwälzen zusätzlicher Aufgaben an die Gemeinden.

Vom Bund wird folgender Beitrag erwartet bzw. verlangt:

- Erhöhung von Ertragsanteilen,

- Verbesserung der eigenen Steuerautonomie der Gemeinden (bzw. eine Reform des Steuersystems zugunsten der Gemeinden),

- Abgeltung von Mehraufgaben,

- Finanzausgleichsreform (z. B. Aufgabenorientierter Finanzausgleich, Abgeltung zentralörtlicher Aufgaben, …),

- Kostenübernahme von beispielsweise Stadtpolizei und Nachmittagsbetreuung,

- Gesetzesbereinigung und

- Nichtrückzahlung der Getränkesteuer.

Resümee und Schlussfolgerungen
Die Schwerpunkte der Haushaltskonsolidierung konzentrieren sich einerseits auf traditionelle Ansätze wie Einnahmenverbesserungen und Ausgabenkürzungen, damit verbundene Einsparungen im Personalbereich sowie die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente und das Vertragsmanagement. Andererseits knüpft das verantwortungsvolle Sparen auch an zentralen Themen der Verwaltungsreform an – in diesem Bereich bilden die Verbesserung der Bürger- und Kundenorientierung, die Forcierung von Informations- und Kommunikationstechnologien, das Straffen von Hierarchien und Strukturreformen, die Prozessoptimierung, Facility Management sowie das Anpassen von Leistungsstandards die Prioritäten. Keine Priorität haben derzeit Leistungsreduktionen, Um- und Ausgliederungen sowie Vermögensveräußerungen.
Die größten Konsolidierungserfolge wurden mit den traditionellen Ansätzen erzielt. Jedoch konnten auch beachtliche Einsparungen mit Strukturreformen, beim Facility Management sowie beim Anpassen von Leistungsstandards erzielt werden.
Schwerpunkte der nächsten Jahre sind Optimierungen beim Personaleinsatz wie auch weitere Anpassungen der Leistungsstandards, Facility Management, aber auch Ausgliederungen. Für jede sechste Stadt stehen auch Prozessoptimierung, Schuldenmanagement sowie die interkommunale Zusammenarbeit im Mittelpunkt.
Österreichs Städte stellen sich somit den Herausforderungen, erwarten jedoch, dass Bund und Länder in zentralen Bereichen auch ihren Beitrag leisten – dies heißt konkret jedenfalls eine Reduzierung der Landesumlage sowie der Beiträge zur Sozialhilfe- und Krankenanstaltenfinanzierung wie auch eine Erhöhung der Ertragsanteile und die Abgeltung von Mehraufwendungen bei der Übertragung von Leistungen.“


Mittelfristige Finanzprognose
Dr. Margit Schratzenstaller, WIFO
„Für Österreich ist zu sagen, dass sich die aktuelle Konjunkturerholung etwas verlangsamt hat. Vor allem bleibt die Erholung des privaten Konsums, die insgesamt für die Wirtschaftserholung sehr wichtig wäre, nach wie vor aus. Traurige Nachrichten gibt es vor allem vom Arbeitsmarkt. Die mäßige Konjunktur und auch der anhaltende Anstieg des Arbeitskräfteangebots sorgen dafür, dass die Zahl der Arbeitslosen weiterhin über dem Niveau des Vorjahres liegt. Aktuell, also Mai 2005, war die Arbeitslosenquote bei 7,2% nach österreichischer Rechnung.
Das Wirtschaftswachstum in Österreich könnte sich zwischen 2004 und 2009 auch real auf 2,2% pro Jahr beschleunigen. In den letzten fünf Jahren lag das jahresdurchschnittliche Wirtschaftswachstum bei 1,6%.
Das nominelle BIP wird im Jahresdurchschnitt um knapp 4% steigen. Zum Vergleich dazu, das jährliche Plus in den letzten fünf Jahren lag ungefähr bei 3,3%.
Es ist zu erwarten, dass der Wachstumsrückstand, den Österreich in den letzten paar Jahren gegenüber den Ländern des Euroraums verzeichnet hat, abgelöst wird von einem leichten Wachstumsvorsprung Österreichs, insbesondere deshalb, weil es vom Aufholprozess der Beitrittsländer profitiert. Die österreichische Konjunktur erhält auch wichtige Impulse vom Export, und es ist zu erwarten, dass die heimische Industrie, die in den letzten Jahren sehr wettbewerbsfähig war und immer noch ist, von der Belebung des Welthandels doch deutlich profitiert. Jedoch erfordert die tatsächliche Beschleunigung des Wirtschaftswachstums, dass die Schwäche der Konsumnachfrage und der Bauinvestitionen überwunden wird.
Die Konsumausgaben sollten leicht steigen.
Insgesamt ist es aber doch so, dass die Konjunkturerholung bedauerlicherweise nicht stark genug ist, um wirklich eine Wende auf dem Arbeitsmarkt herbeizuführen. Die Beschäftigung wird zwar bis 2009 im Schnitt im Jahr um knapp 1% steigen, allerdings wird es nach wie vor so sein, dass es einen kräftigen Anstieg des Arbeitskräfteangebots gibt, sodass sich insgesamt die Zahl der Arbeitslosen weiter erhöhen wird.
Das Budgetdefizit des Gesamtstaates wird nach der aktuellen WIFO-Prognose bis 2009 zurückgehen. Das WIFO glaubt aber, im Gegensatz zum Finanzministerium, dass die Rückführung des Defizits nicht so schnell geht wie im aktuellen österreichischen Stabilitätsprogramm geschätzt. Wir rechnen damit, dass, wenn man ein stetiges Wirtschaftswachstum und eine relativ restriktive Ausgabenpolitik annimmt, das Budgetdefizit des Gesamtstaates bis 2009 0,5% des BIP sinken wird. Das Nulldefizit, das im österreichischen Stabilitätsprogramm für 2008 angekündigt wird, wird also nach der aktuellen WIFO-Prognose nicht vor 2010 erreicht werden können.
Die mittelfristige Finanzprognose werde entscheidend von zwei Faktoren geprägt. Zum einen die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ganz allgemein und zum anderen die Auswirkungen der Steuerreform 2004/2005, die bei Einkommensteuer, Lohnsteuer und Körperschaftsteuer doch zu beträchtlichen Mindereinnahmen führt. Nach wie vor sind budgetär die Auswirkungen der Wachstums- und Konjunkturpakete, konkret die Investitionszuwachsprämie, die 2005 immer noch erhebliche Ausfälle um die 600 Millionen Euro bei Einkommensteuer und bei Körperschaftsteuer bewirkt und auch 2006 noch leichte Ausfälle verursachen wird, zu spüren.
Zur Erinnerung, die Steuerreform führt mittelfristig zu Ausfällen von insgesamt gut 3 Milliarden Euro. Davon entfallen auf die Körperschaftsteuer 1,1 Milliarden Euro, auf die Lohn- und Einkommensteuer 2,2 Milliarden Euro.
Die Bruttosteuereinnahmen werden mittelfristig bis 2009 im Jahresschnitt um die 3% wachsen, was eben auf die steuerreformbedingten Mindereinnahmen und das relativ mäßige nominelle Wachstum zurückzuführen ist. Auch die gemeinschaftlichen Bundesabgaben werden bis 2009 nur mit ungefähr 3% pro Jahr zunehmen.
Kurz zu einigen wichtigen Steuerarten im Detail: Das Aufkommen der Einkommensteuer wird ungefähr um 2% im Jahresdurchschnitt steigen. Für 2005 ist mit einem absoluten Rückgang der Einkommensteuereinnahmen zu rechnen. Das liegt daran, dass sich 2005 zum ersten Mal budgetär die Einführung der Eigenkapitalbegünstigung für die Personenunternehmen bemerkbar macht und natürlich auch die Tarifreform. Aber ab 2006 wird das Aufkommen absolut gesehen wieder steigen.
Am meisten gedämpft ist in den nächsten Jahren die Dynamik der Körperschaftsteuer. Sie wird bis 2009 um weniger als 1% pro Jahr wachsen. 2005 und 2006 ist mit Rückgängen des Körperschaftsteueraufkommens zu rechnen. Dazu trägt zum einen natürlich die starke Körperschaftsteuersatzsenkung bei, die durch Verbreiterung der Bemessungsgrundlage ja nur sehr gering gegenfinanziert worden ist, aber auch die Gruppenbesteuerung. Der letztere Punkt ist auch ein gewisser Unsicherheitsfaktor. Es könnte sein, dass mittelfristig die Gruppenbesteuerung doch ein bisschen mehr kostet als die 100 Millionen Euro, die geschätzt worden sind. Von daher gibt es also einen gewissen Unsicherheitsfaktor, was die KöSt-Entwicklung anbelangt.
Die Lohnsteuer wird im Jahresdurchschnitt um ungefähr 3% wachsen. Auch hier gibt es 2005 aufgrund der Tarifreform natürlich einen Rückgang, der überkompensiert, dass die Beschäftigtenzahlen und auch die Pro-Kopf-Verdienste steigen, aber in den nächsten Jahren, ab 2006, ist auch hier wieder mit recht kräftigen Zuwächsen zu rechnen. Die Umsatzsteuer, mittlerweile fast die ertragsstärkste Steuer, wird durchschnittlich um gut 3% wachsen. Auch hier ist auf gewisse Risiken hinzuweisen. Das eine ist, wenn der nominelle Konsum doch nicht so anzieht, wie erwartet wird, dann schlägt sich das natürlich entsprechend negativ auf die Umsatzsteuereinnahmen nieder. Es ist auch nicht auszuschließen, gerade wenn wir ins letzte Jahr zurückblicken, dass Umgehungsmaßnahmen dazu führen, dass das Umsatzsteueraufkommen weiter ausgehöhlt wird. Im letzten Jahr bestand das Problem, dass die tatsächlichen Umsatzsteuereinnahmen um ungefähr 850 Millionen Euro hinter dem zurückgeblieben sind, was im Bundesvoranschlag geschätzt wurde. Das ist zum Teil auf die relativ schwache Konsumentwicklung zurückzuführen, zum Teil gibt es aber auch Hinweise darauf, dass einfach Umsatzsteuerbetrug die Umsatzsteuer ausgehöhlt hat.
Die Kommunalsteuer hängt von der Lohn- und Gehaltssumme ab. In den letzten Jahren waren die Anstiege der Lohn- und Gehaltssummen mit ungefähr 2,5% relativ mäßig, für den Zeitraum bis 2009 ist hier mit etwas höheren Zuwächsen und damit auch mit Zunahmen oder kräftigeren Anstiegen bei der Kommunalsteuer zu rechnen.
Die kassenmäßigen Ertragsanteile der Gemeinden werden bis zum Jahr 2008 relativ mäßig wachsen. Wir rechnen mit einem jährlichen Zuwachs von ungefähr 3%. 2005 und 2006 sind die Zuwächse relativ gedämpft, aber ab 2007 wird es wieder zu relativ kräftigen Steigerungen kommen.“


Mittelfristige Rahmenbedingungen für die Gemeindefinanzierung; Finanzpolitik am Beispiel der Stadt Innsbruck
Finanzdirektor Dr. Josef Hörnler, Innsbruck
„Einleiten werde ich mit einer spezifischen Betrachtung der Situation in Innsbruck, die Rahmenbedingungen abhandeln und dann auf die Grundsätze, Methoden und Instrumente der Innsbrucker Finanzpolitik der letzten zehn Jahre eingehen, die natürlich eingebettet ist in einen größeren Prozess der Verwaltungsreform unter dem Titel New Public Management. Die Stadt Innsbruck gehört zu jenen Gemeinden, die diesen Prozess seit längerem aktiv betreibt und trotzdem natürlich nicht am Ende ist, sondern es als permanente Aufgabe sieht, und die Herausforderungen, die auf die Gemeinden und Städte zukommen, zwingen uns weiter dazu.
Ferner werde ich die Ergebnisse dieser Politik, dieser Maßnahmen anhand der Budgetentwicklung und der Kennzahlen zur kommunalen Finanzkraft der Jahre 1994 und 2004, der aktuellen, und schließlich Herausforderungen und Perspektiven konkret am Innsbrucker Beispiel darstellen.

Ziele der kommunalen Finanzpolitik
Die Ziele einer tragfähigen kommunalen Finanzpolitik wurden schon angeführt. Es ist trivial, zu sagen, dass die Finanzwirtschaft als Hauptaufgabe und als Mindestaufgabe die Finanzierung der laufenden kommunalen Aufgaben zu erbringen hat. Es ist von der fortdauernden Gebarung, von der freien Finanzspitze die Rede gewesen. Es gibt aber leider auch Beispiele österreichischer Gemeinden, vor allem aber auch ausländischer Gemeinden und Städte, in denen keine freie Finanzspitze mehr vorhanden ist, sodass die fortdauernden Ausgaben die Einnahmen in diesem Bereich überwiegen.
Dankeswerterweise ist in Österreich doch durch verschiedenste und sehr konsequente Maßnahmen diese Situation noch nicht eingetreten, aber wir haben die Nachhaltigkeit als zweites Ziel zu verfolgen. Nachhaltigkeit, ein Begriff aus der Land- und vor allem aus der Forstwirtschaft, bedeutet, die Belastung zukünftiger Budgets und zukünftiger Generationen durch den heutigen Konsum in einem angemessenen Rahmen zu halten, den Spielraum für zukünftige Gestaltung der Politik zu erhalten. Die längerfristige Perspektive – der Begriff, der hier rein technisch zum Tragen kommt, ist der so genannte Primärsaldo – bedeutet, dass die zukünftigen Belastungen durch den Schuldenstand schon auf den heutigen Zeitpunkt heruntergebrochen und eingerechnet werden.

Zukunftsorientiertes Handeln
Zukunftsorientiertes Handeln bedeutet, von den Verbrauchsausgaben zur Zukunftsorientierung zu kommen. Die österreichische Bundesregierung hat als eines der drei Ziele dieses auch explizit im Stabilitätspakt 2005 bis 2008 aufgenommen, nämlich Investitionen in Bildung, in Forschung und vor allem in Infrastruktur. Die Gemeinden haben die Infrastruktur, die Daseinsvorsorge zu leisten, und deshalb ist es hier notwendig, zukunftsorientiert vorzugehen. Zukunftsorientiert heißt auch, dass man den kommunalen Strukturwandel finanzieren muss. Die finanziellen Freiheitsgrade zu erhöhen, ist eine Voraussetzung und ein unbedingtes Muss für die kommunale Finanzwirtschaft.

Aufgabenübertragungen
Die Aufgabenverschiebungen zwischen Bund, Land und Gemeinden stellen seit Jahren eine große Herausforderung dar. Es steht aktuell auch der öffentliche Verkehr, der öffentliche Regionalverkehr zur Diskussion. Es sind hier schon eine Reihe von Maßnahmen gesetzt worden, ohne dass entsprechende finanzielle Abgeltungen gemacht wurden.
Zur Konjunktur und zur internationalen Konkurrenzsituation vertrete ich die Auffassung, die Landeshauptstädte sind nicht nur in Wettbewerb mit den Umlandgemeinden, sondern sie sind als Regionen in Konkurrenz innerhalb Österreichs, vor allem aber auch innerhalb Europas und weltweit.
Weiterer Faktor ist die Dynamik der Veränderungen in der Gesellschaft bzw. die Änderung der demografischen Struktur.
Die gesellschaftlichen Kosten des geringen oder zu geringen Wirtschaftswachstums, vor allem im Hinblick auf die Verwirklichung des Ziels einer Vollbeschäftigung, treffen vor allem auch die Gemeinden. Wenn Arbeitslose aus der Arbeitsmarktfürsorge entlassen werden oder herausfallen, dann fällt das in den Sozialhilfebereich. Wenn Einkommen nicht mehr für die Miete und die Lebensführung ausreichen, so ist es immer die Kommune, die hier eintreten muss.
Hinsichtlich der Entwicklung der technischen Standards und der Bedürfnisniveaus darf ich vielleicht doch auch an baurechtliche Vorschriften, an Umweltverträglichkeitsprüfungen erinnern, auf Sachverständigengutachten hinweisen, also alles Notwendigkeiten, die sich sehr häufig in den Kosten der Infrastruktur, sei es nun im Bereich der Wohn- und Pflegeheime, im Bereich der Schulen, Fluchtwegbreiten im Bereich der Sportstätten, massiv auswirken.

Zentralörtliche Aufgaben
Zur Bewältigung der Kosten der Zentralörtlichkeit ist der abgestufte Bevölkerungsschlüssel zwar ein Instrument, es ist aber nicht ausreichend, um die besonders hohen Kosten der Zentralörtlichkeit wirklich auch abzudecken. Es gibt empirische Untersuchungen dazu, dass dieser Vorteil des Finanzausgleiches sich nach Erbringung der Leistungen in einen Nachteil verwandelt. Es sind die Kultur, der Verkehr, Großsportanlagen, die Infrastruktur in den zentralen Räumen kostenintensiver. Die Kostensteigerungen in diesem Bereich sind in der Regel höher als jene Kosten, die Flächengemeinden zu tragen haben.

Innsbrucks Verwaltungsreformprozess
In Innsbruck sind die finanzwirtschaftlichen Ziele in einen Verwaltungsreformprozess eingebettet. Es ist dies vielleicht deshalb in Innsbruck gelungen, weil der vormalige Bürgermeister Finanzreferent war und auch die jetzige Bürgermeisterin Finanzreferentin ist und deshalb die Verbindung zur Verwaltungsreform doch von vornherein gegeben war.
Wesentliche Faktoren des Verwaltungsprozesses waren, dass von 90 auf 32 Organisationseinheiten reduziert wur–de. Ferner sank der Personalstand und somit auch der Personalaufwand in den ersten Jahren relativ stark (Zeitraum 1994 bis 2004), ist aber in den letzten Jahren wieder etwas angestiegen.
Die Produktorientierung, die Fundierung von wirtschaftlichem Denken zur Output-Orientierung ist ein zentraler Punkt, der für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter äußerst wichtig ist. Wir haben in den Jahren 1995/96 250 Produkte definiert und mit diesen Produkten Organisations-, Reorganisations- und Ablauforganisationsprozesse eingeleitet. Wichtig waren auch Prozessoptimierungen über Qualitätszirkelarbeiten pro Produkt sowie der Prozessmonitor, der laufend die Verwendung von Arbeitszeit für einzelne Produkte widerspiegelt. Die Kosten-Leistungs-Rechnung wurde im Jahre 1999 eingeführt, sodann laufend verbessert und erweitert.
Die BSC, die Balanced Scorecard, ist ein sehr wichtiges Instrument, weil es ermöglicht, von strategischen Vorgaben bis auf die Ebene der Sachbearbeitung herunter konkrete Vorgaben zu definieren, die in Summe dann in die strategischen Ziele wie etwa Mitarbeiterorientierung, Bürgerorientierung, Wirtschaftlichkeitsorientierung, Dimension etwa auch der Wirkungsanalyse eingebaut werden können.
Weitere Elemente sind die Kommunikation und die Personalentwicklung: Eine Erfahrung, die wir gemacht haben, ist, dass man nicht alle Instrumente auf einmal einführen kann, sondern man muss mit einzelnen Maßnahmen beginnen. In der Regel beginnt man natürlich dort, wo finanzielle Erfolge am ehesten zu erzielen sind. Das Entscheidende ist einfach der Prozess, der Weg und die Verbesserung sowie auch die Mitnahme der Mitarbeiter in diesem Prozess, und die erfolgt eben über die Kommunikation.
Seit 1999 gibt es bei uns Mitarbeitergespräche und Leistungsvereinbarungen. Im Herbst 2004 führten wir eine Mitarbeiterbefragung durch, nach deren Auswertung wir, fußend auf den als negativ beurteilten Bereichen, nun ein entsprechendes Aktionsprogramm erarbeitet haben.
Weiters gibt es Top-Info-Gespräche, die vom Magistratsdirektor über die Abteilungsleitung mit der Politik und hinunter auf die Ebene der Amtsleitungen und die Referatsebene geführt werden.
Als mittelfristige Rahmenbedingungen und aktuelle Diskussionen sehen wir die Frage der Nachmittagsbetreuung, die Frage der Dezentralisierung, der Aufgabenerfüllung im Bereich des öffentlichen Personennah- und Regionalverkehrs, die Gefahr des Rückzuges des Zentralstaates aus sehr vielen Bereichen.
Die Grundsätze der Innsbrucker Finanzpolitik sind, über die Politik strategische Vorgaben im Bereich des Magistrats umzusetzen und auf die Ebene der Sachbearbeiter zu diffundieren.
Das Besondere ist, dass der Prozess längerfristig angelegt wurde und dass man konsequent flächendeckend alle Positionen sowohl einnahmenseitig als auch ausgabenseitig über mehrere Jahre hinweg zu bearbeiten versucht. Dies ist nur möglich, wenn starke Persönlichkeiten dahinterstehen, ein kleines Team von Steakholdern in der Politik, aber auch in der Verwaltung.
Der Prozess bekommt, wenn er erfolgreich ist, eine Eigendynamik über Jahre hinweg. Er ist zwar kein Selbstläufer, er muss unterstützt werden durch entsprechende Wettbewerbs- und natürlich auch durch Leistungsanreize, aber es entsteht eine Dynamik innerhalb der Mitarbeiter und auch in der Politik.
Es geht um die Aktivierung aller Potentiale sowohl einnahmenseitig als auch ausgabenseitig, es geht darum, die Veranlagung zu optimieren, das Schuldenmanagement genauso wie das Veranlagungsmanagement. Offenheit, Verantwortlichkeit und aktive Kommunikation sind Softfacts für vertrauensbildende Maßnahmen, um die Ziele auch tatsächlich umzusetzen.

Methoden und Instrumente – mittelfristige Finanzplanung
Folgende Methoden und Instrumente wurden eingesetzt: Zunächst die mittelfristige Finanzplanung. Derzeit sind die Budgets 2005 und 2006 vom Gemeinderat beschlossen worden und wir haben eine mittelfristige Finanzplanung für 2007 bis 2009.
Eine Prämisse ist die Einnahmenorientierung. Da wir wissen, dass gut zwei Drittel der städtischen Einnahmen extern bestimmt sind, hat man in der kommunalen Finanzwirtschaft nur die Möglichkeit, sich an den Einnahmen zu orientieren. Eine reale, eher vorsichtige Schätzung der Einnahmenentwicklung ist der erste Schritt zur Budgeterstellung, der dann, von der Politik bestimmt oder mit der Politik abgesprochen und über die Beamten im Budgeterstellungsprozess auch umgesetzt wird.
Durch Vorgaben aller Anordnungsberechtigten, Rückkoppelung, Diskussionen ist sodann, von den Einnahmen ausgehend, die Ausgabenstruktur zu definieren.
Budgetvereinbarungen und ein entsprechendes Budgetcontrolling, Dezentralisierung der Verantwortlichkeit über Erhöhung, Erweiterung der Deckungsfähigkeit einzelner Ausgabenpositionen bis hin zu Globalbudgets, Schulden- und Vermögensmanagement, Veranlagungsstrategien, Cash-Management – all das sind Schlagworte, sind aber Teil einer erfolgreichen Politik.

Public Private Partnership
Zu Public Private Partnership wurden gestern vom Herrn Oberbürgermeister Ude hier natürlich auch kritische Anmerkungen gemacht. In Innsbruck wurde etwa das Rathaus mit einer Einkaufspassage, mit einem Hotel und mit einer Tiefgarage im Zentrum der Stadt kombiniert und über ein solches PPP-Modell finanziert. Die Geldbeschaffung war nicht der zentrale Punkt, sondern das Wesentliche war, das Risiko zu verteilen, und zum Zweiten, das Know-how von Privaten in die Bewirtschaftung einer solchen Immobilie hineinzunehmen.
Das sind, glaube ich, die Anliegen, die man über ein solches PPP-Modell realisieren kann.

Auswirkungen auf das Innsbrucker Budget
Abschließend möchte ich noch auf die Frage eingehen, wie sich dieser längerfristige Entwicklungsprozess nun auf das Budget ausgewirkt hat. Die Ausgaben des ordentlichen Haushaltes haben sich in diesen zehn Jahren um 10 Prozent erhöht. Die Personalkosten sind absolut geringer geworden, was natürlich auch durch Ausgliederungen bedingt ist.
Interessant sind die Sozialbeiträge und die Umlagen, aber auch der Rückgang des Schuldendienstes von 30 auf 2 Millionen Euro.
Die Hauptpunkte im Investitionshaushalt: Die Verkäufe erreichten im Jahr 2004 eine Höhe von 15 Millionen Euro. Dazu ist aber zu sagen, dass diese Verkaufserlöse, die aus dem Verkauf von Anteilen an den Innsbrucker Kommunalbetrieben erzielt wurden, auf der anderen Seite wieder in Grundstücke angelegt wurden.
Die freie Finanzspitze war am Beginn des Jahres 1994/1995 eine sehr geringe. Sie hat sich dann erholt. In den Jahren 2002 bis 2004 ist sie wieder gesunken. Es ist in den letzten Jahren ein Konsolidierungsbedarf eingetreten, etwa durch die Steuerreform, durch den Ausfall aufgrund der Volkszählung und aus anderen Gründen.
Bei der Personalaufwandsquote ist ein deutlicher Rückgang vor allem in der ersten Periode von 1994 bis 1997 zu verzeichnen, seit 2001 hingegen ein Stabilbleiben beziehungsweise wieder ein leichter Anstieg.

Perspektiven
Folgende Perspektiven stellen sich für die Stadt Innsbruck: Der Konsolidierungsbedarf 2005 bis 2009 beträgt pro Jahr etwa 8 Millionen Euro, das sind 3 Prozent der laufenden Einnahmen.
Eine besondere Herausforderung stellt sicherlich das Beteiligungsmanagement dar. Die Auslagerungen haben, wie schon erwähnt, doch eine Größenordnung von über 2.700 Mitarbeitern oder 400 Millionen Euro Betriebsleistung erreicht, die in diesen ausgelagerten Unternehmen abgewickelt werden. Deshalb ist dort eine entsprechende Professionalisierung innerhalb der Stadtverwaltung notwendig, um die Sozial- und Gemeinwohlverpflichtung dieser Dienstleistungen oder dieser Betriebe auch tatsächlich umsetzen zu können.
Zur Finanzierung durch Vermögensumschichtungen gibt es in Innsbruck ein klares Ja zu genauen Bedingungen: Die Verwendung von Verkaufserlösen aus Vermögensverkäufen ist determiniert worden zum Schuldenabbau, zur Finanzierung von Großprojekten, aber auch zur Finanzierung von Grundflächen, also zur Vorsorge mit Grundstücken.
Die weiteren Schritte im Reformprozess New Public Management werden sich vor allem auf die Personalentwicklung, auf die Führungskräfte, auf Aus- und Weiterbildung beziehen.“


Haushaltskonsolidierung – Schwerpunkte und Erstellung eines internen Arbeitsprogramms
Finanzstadtrat Mag. Dr. Wolfgang Riedler, Graz,
Finanzdirektor Dr. Karl Kamper, Graz
„Die Tatsache, dass das Thema Haushaltskoordinierung in Graz von uns beiden erläutert wird, soll auch eine gewisse Symbolik zum Ausdruck bringen, nämlich den Versuch einer möglichst engen und guten Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsebene, zwischen den Spitzenbeamten der Stadt Graz, was die Finanzen angeht, und der politischen Seite.
Traditionell ist es so, dass der Arbeitskreis am Städtetag, der sich mit Finanz- und Budgetfragen befasst, eine besonders hohe Präsenz genießen darf. Das scheint damit zusammenzuhängen, dass viele von uns ahnen, was in den nächsten Jahren auf uns zukommt, nämlich die Erkenntnis, dass die schwierige Situation der Kommunen und insbesondere der Städte in erster Linie eine Krise der Haushalte und der Finanzen zur Grundlage hat.
Wir möchten gleich vorausschicken, dass das, was wir heute präsentieren, so ähnlich ist, wie wenn ein Koch ein Kochrezept das erste Mal ausprobiert und, während er noch versucht, die Speise zuzubereiten, schon vorhersagt, wie es ausgehen wird. Wir sind noch nicht am Ende, wir versuchen nur, einen Weg zu finden und zu skizzieren, und wir können darüber mit einiger Sicherheit berichten, was uns bisher gelungen ist.

Ausgangslage in Graz
Bisher ist uns der Versuch gelungen, Politikern und Politikerinnen, Mitbewerbern im politischen Wettstreit genauso wie der Bevölkerung in Graz klarzumachen, dass wir einen straffen Konsolidierungskurs zu verfolgen haben. Das ist zu einem Teil bereits gelungen, wie Sie in der Folge sehen werden, bei weitem aber nicht in einem ausreichenden Ausmaß.
Ich möchte zu Beginn noch vorausschicken, dass ich der Auffassung bin, dass zumindest aus politischer Sicht die wesentliche Voraussetzung für Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen die absolute Transparenz und Offenheit ist.

Unabhängiger Stadtschuldenausschuss
Eine Maßnahme, die wir mit relativ großem Erfolg durchgesetzt und umgesetzt haben, war die Einrichtung eines so genannten Unabhängigen Stadtschuldenausschusses. Sie erkennen den Anklang an den Staatsschuldenausschuss. Der Leiter des IHS, Prof. Felderer, steht an der Spitze eines Expertengremiums. Prof. Pilz ist einer der Experten – er ist von der ÖVP nominiert
–, Prof. Schachner, Experte für Finanzpolitik, ist der Zweite. Also diese beiden Herren von den politischen Fraktionen ÖVP und SPÖ sind eingeladen worden und Prof. Felderer soll die fachliche Leitung als unabhängiger Experte wahrnehmen. Auch die kommunistische Fraktion, die dritte, die bei uns im Stadtsenat vertreten ist, war eingeladen, einen Experten zu entsenden. Hintergrund war nicht nur ein unabhängiges Diktum zu erzielen, wie wir mit unseren Konsolidierungsfortschritten zurecht kommen, sondern auch, dass wir die Informationen transparent gestalten wollen und nicht hinter vorgehaltener Hand.

Ist-Analyse
Vieles ähnelt sich von einer Stadt zur anderen, auch die Analysesituation ist eine ähnliche, aber die Ergebnisse sind unterschiedlich. Sie werden bei uns sehen, dass wir von einer freien Finanzspitze eigentlich nur mit einer gewissen Ironie sprechen können. Wir haben eine negative freie Finanzspitze, wir haben in Wirklichkeit keinen Spielraum, um etwa Investitionen durchzusetzen.
Einleitend werden wir eine Ist-Analyse machen, unsere Konsolidierungszielsetzung formulieren und dann die Umsetzungsschritte im Rahmen des Umfeldes darstellen.
Der Zeitraum unserer Betrachtungsweise stellt ein Jahrzehnt dar, das deshalb, weil wir in einer kurzfristigen oder nur mittelfristigen Betrachtungsweise zu keinem Endergebnis kommen. Wir müssen unsere Ziele, wenn wir sie tatsächlich realistisch erreichen wollen, über die bestehende und laufende Gemeinderatsperiode hinaus festlegen, weil unsere Anstrengungen und unsere Möglichkeiten nicht ausreichen können, in der laufenden Gemeinderatsperiode, die noch bis zum Jahr 2008 laufen würde, zum angestrebten Ergebnis zu kommen.
Wir haben unsere Betrachtungsweise am Rechnungsquerschnitt – also laufender Saldo, Investitionen, freie Finanzspitze – orientiert und haben natürlich auch eine Ursachenerhebung angefügt. Das ist ein sehr gefährlicher Teil einer Analyse, weil politische Schuldzuweisungen nahe liegen, insbesondere dann, wenn es einen Fraktionswechsel etwa beim Finanzreferenten oder beim Bürgermeister oder bei der Bürgermeisterin gegeben hat. Im Endeffekt sind die Schuldzuweisungen zwar politisch statthaft, aber sie bringen uns beim Konsolidieren natürlich keinen Schritt weiter.
Wie bereits dargelegt, ist der laufende Saldo in Graz seit dem Jahr 2002 negativ. Diese Entwicklung hat sich schon ab 1999 so angekündigt. Ohne weitere Gegenmaßnahmen steigt der laufende Saldo auf ein Minus von 100 Millionen Euro per anno, obwohl wir im Jahr 2005 – und das ist bereits eingerechnet – mit unserem heurigen Budget eine Verbesserung gegenüber der Vorjahresplanung von 40 Millionen Euro erreicht haben. Sie sehen also, unsere Lage ist dramatisch. Unser gesamter Haushalt, ordentliche und außerordentliche Gebarung zusammengefasst, hat im heurigen Jahr einen Umfang von 745 Millionen Euro.

Fehlende freie Finanzspitze
Der Konsolidierungsbedarf ergibt sich aus der nicht vorhandenen freien Finanzspitze beziehungsweise aus der negativen freien Finanzspitze. Der Schuldenstand entwickelt sich dramatisch. Wir haben alle fünf Jahre eine Verdoppelung zu beobachten. Die Investitionen, die wir im Moment absehen können, sind durch langfristige Projektbeschlüsse des Gemeinderates über mehrere Jahre, zumindest für einen Zeitraum von zwei bis drei Jahren, fix festgelegt.
Dazu kommt ein Umstand, der alle schuldenbelasteten Städte im Moment natürlich sehr stark bewegt, nämlich das zunehmende Zinsrisiko, von dem wir heute ja schon einiges gehört haben.
Aufgrund der Tatsache, dass die freie Finanzspitze in Graz negativ ist, mussten wir – Stichwort Innovation – auch diese Kennziffer neu adaptieren. Wir können uns realistischerweise nicht mehr vornehmen, rasch wieder eine echte positive freie Finanzspitze zu erzielen und dann mit den traditionellen Kennzahlen weiter zu operieren und zu sagen, dann investieren wir wieder. Da wären wir bei den Investitionen schon lange auf dem Stand Null gewesen.

Modifizierter Konsolidierungsbedarf
Wir haben einen modifizierten Konsolidierungsbedarf definiert, der lautet, dass wir eine definierte Obergrenze der Schuldenentwicklung haben und dass die Gesamtschulden sich ab Ende dieses Konsolidierungspfades nicht mehr erhöhen werden.
Diese bescheidene Konsolidierungszielsetzung haben wir uns vorgenommen. Das ist, glaube ich, ein wesentlicher Punkt, sonst verwirren die Begriffe zu sehr.
Bescheidenheit ist relativ, wie wir wissen. Das Ziel ist ambitioniert, im Hinblick darauf, was damit verbunden sein wird, um es zu erreichen.
Wir haben hier eine Grafik (siehe unter www.staedtetag.at), die wir Ihnen vorstellen wollen im Zusammenhang mit der Entwicklung des Saldos. Man sieht hier den Saldo der laufenden Gebarung. Es zeichnet sich eindeutig die Dramatik der Entwicklung ab und es ist auch der Knick zu sehen, der mit der Budgetierung für das Jahr 2005 gelungen ist. In Wirklichkeit handelt es sich hier aber nur um eine Parallelverschiebung der prognostizierten Entwicklung.

Konsolidierungsbedarf
Hier ist noch einmal unser Konsolidierungsbedarf dargestellt. Die blaue Linie gibt an, wie das ohne die erreichten Konsolidierungsmaßnahmen für das Jahr 2005 – ich wiederhole noch einmal: gegenüber der Prognose mehr als 40 Millionen Euro Verbesserung – verlaufen wäre. Wir haben also eine Trendwende erreicht. Ohne weitere Maßnahmen kommen wir aber sehr schnell wieder in die alte Spur zurück, die de facto über kurz oder lang zu einer Zahlungsunfähigkeit der Stadt Graz führen würde.
Der wesentliche Punkt ist hier nicht die freie Finanzspitze, sondern der Konsolidierungsbedarf. Da sind die Investitionen dabei. Wir sagen also nicht, wenn wir keine freie Finanzspitze haben, investieren wir nichts, das geht nicht. Wir erheben, was der Investitionsbedarf, wenn wir so weitermachen, wäre, fassen das zusammen und definieren dann den Konsolidierungsbedarf. Dann stellen wir fest, dass Handlungsbedarf besteht, insbesondere bei den Investitionen und bei den operativen Ausgaben und Einnahmen. Beim Schuldenstand ist letztlich nicht mehr entscheidend, ob er von einem laufenden negativen Saldo oder vom Investitionssaldo stammt, Schulden sind Schulden und sind irgendwann zurückzuzahlen.

Schuldenstand
Die nächste für Graz ausgesprochen unerfreuliche Grafik (siehe www.staedtetag.at) zeigt die Entwicklung des Schuldenstandes deutlicher. Der Schuldenstand entwickelt sich auch dadurch in dieser explosionsartigen Tendenz, weil die Einnahmen- und Ausgabenrechnung nicht zusammengehen. Wir müssen auch für den Ausgleich der ordentlichen Gebarung nach der VRV Sondermaßnahmen ergreifen. Sie wissen, wir dürfen keine Kredite aufnehmen, um die ordentliche Gebarung auszugleichen. Die Sondermaßnahmen sind also Einmalerlöse. So wie bei anderen Gebietskörperschaften kommen sie bei uns dadurch zustande, dass wir vor allem Liegenschaften an eine zu 100% im Eigentum der Stadt stehende Kapitalgesellschaft verkaufen und dann zurückmieten müssen. Der konsolidierte Schuldenstand beinhaltet daher auch nicht nur unsere Darlehensverschuldung, sondern auch unsere Leasingverpflichtungen und die in diesem Zusammenhang ausgelagerten Schulden in stadteigenen Gesellschaften. Der Schuldenstand der Stadt Graz im Darlehensbereich beläuft sich im Moment auf zirka 450 Millionen Euro.
Zusammengefasst: die Stadt Graz würde ohne Gegenmaßnahmen bei 1,6 Milliarden Euro Schulden landen. Das ist deutlich mehr als das Doppelte des jährlichen Budgets der Stadt Graz.

Investitionen
Bezüglich der Entwicklung der Investitionen sind wir von einem stabilen Investitionsbudget in der Größenordnung von zirka 70 Millionen Euro ausgegangen. Für eine Stadt der Größenordnung von Graz kein übertrieben großer Betrag, wenn man bedenkt, dass die Erhaltungsmaßnahmen im Bereich der Schulen, der öffentlichen Kindergärten, der Amtsgebäude, vor allem im Straßenbereich mit eingerechnet sind.

Ursachenforschung
Folgende Ursachen für diese Entwicklung sind festzuhalten: Die Stadt Graz ist relativ spät dazugekommen, im Pensionsbereich und im Pragmatisierungsbereich eine Umstellung durchzuführen. Diese Umstellung, die im Jahr 1997 durchgeführt wurde, belastet unseren Haushalt jetzt in einem besonderen Ausmaß, weil wir natürlich sinkende Pensionserträge der Beamten einnehmen, gleichzeitig aber den Dienstgeberbeitrag für die neuen Vertragsbediensteten zu zahlen haben und natürlich die Pensionsbelastungen ganz allgemein über der restlichen Wirtschaftsentwicklung für die öffentlichen Haushalte liegen. Weiters haben uns die Steueränderungen auch besonders belastet. Hier überlegen wir uns, dass es zu einer Verbesserung der Einnahmensituation der Städte durch eigene Steuern kommen muss.
Das Volkszählungsergebnis war ein weiterer Faktor. Wir haben bei der Volkszählung 226.000 Einwohner erzielt. Die Melderegisterdaten weisen mittlerweile aber einen Wiederanstieg der gemeldeten städtischen Bevölkerung um 12.000 Personen aus. Das bedeutet, dass als Grundlage der Berechnungen der Ertragsanteile der absolute Tiefpunkt bei der Volkszählung genommen werde musste. Eine Umstellung der Volkszählungsergebnisse auf die Ergebnisse des Zentralen Melderegisters bei der Zuweisung von Ertragsanteilen erscheint uns daher folgerichtig und sinnvoll.
Weiters hat die Stadt Graz Ausgaben für Investitionen nicht nur, aber vor allem auch für das Kulturhauptstadtjahr zu tragen. Ich will damit nicht das Kulturhauptstadtjahr als Investitionsfaktor kritisieren. Faktum ist aber, dass die Schuldenbelastung damit gestiegen ist.
Die Ballungsraumentwicklung und die mangelnde Verwaltungseffizienz in den vergangenen Jahren sind weitere Punkte, die hier angeführt werden können.

Konsolidierungsziele
Wir haben ein Konsolidierungsziel, das sehr ambitioniert ist in dem Bereich, der uns frei zur Verfügung steht. Wir haben vor allem den Schuldendienst von den Konsolidierungsmaßnahmen ausgenommen, denn logischerweise müssen wir natürlich danach trachten, wenn wir unsere Kreditfähigkeit erhalten oder ausbauen wollen, dass wir unsere Schulden auch pünktlich und korrekt zurückzahlen.
In dem Bereich, wo wir funktionsfähig und konsolidierungsfähig sind, ist eine Verbesserung um 30 Prozent, also eine Ausgabeneinschränkung um 30 Prozent, erforderlich. Bis zum Jahr 2010 erscheint uns das zwar schwierig, aber doch realistisch.
Als Ziel wurde definiert, dass wir ab dem Jahr 2010 eine weitere Schuldenzunahme vermeiden wollen, was bedeutet, dass wir unser Investitionsbudget ausschließlich aus den Überschüssen der ordentlichen Gebarung bedecken können und keine weiteren Belastungen des Schuldenhaushaltes akzeptieren.
Eine weitere Überlegung war, dass nur ein Gesamtsystem interner und externer Maßnahmen sowie von Finanzierungsmaßnahmen sinnvollerweise zum Ziel führen kann.

Maßnahmenpakete
Ein Großteil der Maßnahmen muss von der Stadt Graz selbst, von der Verwaltung, von den einzelnen Abteilungen erarbeitet werden. Das sind die hier angesprochenen internen Maßnahmen. Es muss aber – nur dann ist dieses Ziel realisierbar – auch von außen durch den Finanzausgleich und alles, was damit zusammenhängt, eine Entlastung kommen. Es muss außerdem auch im zentralen Finanzierungsbereich, also jetzt nicht dort, wo die einzelnen Abteilungen selbst betroffen sind, eine Optimierung erfolgen. Und diese drei Stoßrichtungen sind ganz klar auseinander zu halten, das ist ein wesentlicher Ausgangspunkt für eine erfolgreiche Sanierung.
Folgende Umsetzungsschritte und Rahmenbedingungen sind unsere Basis: Wir haben mit Beginn des Jahres 2004 eine so genannte Aufgabenkritik in die Wege geleitet. Das bedeutet, dass wir vor allem die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Magistrats aufgefordert haben, die aus ihrer Sicht möglichen Einsparungs- und Effizienzsteigerungspotentiale zu erheben und einen Vorschlag zu machen, der dann von der Politik auch bewertet wurde. Von den 600 vorgeschlagenen Maßnahmen haben wir insgesamt über 500 Vorschläge für das heurige Budget vorgesehen. Wir haben einen Großteil der vorgeschlagenen Maßnahmen auch tatsächlich im politischen Konsens zur Grundlage der Budgetierung gemacht. Wir haben damit einen Budgeteffekt von 30 Millionen Euro auf Budgetierungsbasis des Jahres 2004 erzielen können, und wir können heute sagen, dass wir nach Durchführung eines Umsetzungscontrollings, das wir für unbedingt erforderlich halten bei diesen sehr strikten Maßnahmen, zur Hälfte des Jahres schon 400 der 500 Maßnahmen beziehungsweise 26 Millionen Euro tatsächlich an Maßnahmenverbesserungen umsetzen konnten.

Aufgabenkritik
Trotz dieses guten Erfolges gibt es Defizite bei der Aufgabenkritik. Der Zeithorizont ist sehr kurz. Es ist also nicht möglich, hier mittelfristige Planungen anzustellen, die natürlich noch weitere Konsolidierungsschätze heben lassen könnten.
Wir haben mit den erzielten Erfolgen unsere Notwendigkeiten bei weitem noch nicht erreicht, und wir sind zur Auffassung gelangt, dass eine langfristige Verantwortung auch unbedingt erforderlich ist.

Eckwertbudgetierung
Die Eckwertbudgetierung ist für uns die Voraussetzung für die weiteren Maßnahmen. Wir wollen und müssen damit die Verantwortung der gesamten Regierung, auch der einzelnen Stadtregierungsmitglieder für das Budget, für ihren Budgetansatz heben. Die Zusammenführung von Sach- und Finanzverantwortung ist unserer Auffassung nach ein wesentlicher Schlüssel, um dieses Verantwortungsgefühl auch entsprechend zu heben. Der Spielraum in der Budgetierung soll durch Globalbudgets für die einzelnen Referentinnen und Referenten entsprechend gehoben werden.
Bei der Eckwertfestlegung sind wir davon ausgegangen, dass wir vor allem diese Trennung in Vorwegbudget und Aktivbudget durchführen. Im Vorwegbudget – das ist jener Anteil, der nicht angerührt wird und von dem auch eine Einsparung nicht zu erwarten ist – sind zusammengefasst der Schuldendienst, budgettechnische und wirtschaftliche Saldierungen, also vor allem so genannte Durchlaufposten. Auf der anderen Seite steht das Aktivbudget.
Ich möchte noch darauf hinweisen, dass wir zum Schuldendienst auch die Pensionszahlungen gerechnet haben, weil, technisch gesprochen, aus unserer Sicht die Pensionsansprüche der Beamten ja wie ein Schuldendienst zu behandeln sind. Es sind Ansprüche erworben worden, wir haben bereits Einnahmen gehabt.
Im Aktivbudget sind die größten Bereiche nämlich das Personal, die Investitionen, der Sozialbereich und die Subventionen.

Einbindung aller Beteiligten unbedingt erforderlich
Ich möchte ausdrücklich hervorheben, dass wir die Auffassung vertreten, dass alle Maßnahmen nur dann erfolgreich durchgeführt werden können, wenn alle Beteiligten eingebunden sind. Das bedeutet, dass die Personalvertretung in einem hohen Maß hier Verantwortung und Lasten mitgetragen hat und weiterhin von uns entsprechend eingebunden werden muss.

Ziele und Forderungen
Abschließend noch eine kurze Darstellung der Entwicklung des Konsolidierungsbedarfs (Grafik siehe unter www.staedtetag.at). Die schwarz strichlierte Linie ist unser Ziel.
Mit diesem Ziel gehen auch Forderungen einher. Wir wollen die in der Steiermark vorgesehene Landesumlage loswerden, zumindest teilweise. Wir wollen einen Vorweganteil an den Gemeindebedarfszuweisungen entsprechend unserem Bevölkerungsanteil. Das sind politische Forderungen, die wir tatsächlich in dieser Form erheben und über die wir sprechen. Wir haben Landtagswahlen in der Steiermark, und wir werden hoffentlich auch bei der neuen Landesregierung Gehör finden.
Wir haben finanzausgleichsbedingte Eingemeindungen – das ist jetzt kein politisches Programm – einmal durchgerechnet. Wir haben uns angeschaut, was das bedeuten würde, und uns das einmal so ungefähr ausgerechnet.
Die Gemeinde Groß-Graz mit dann etwa 400.000 Einwohnern würde einen unmittelbaren und sofortigen Finanzausgleichsvorteil haben. Das würde uns zusätzlich, und zwar allen Gemeinden gemeinsam, 51 Millionen Euro bringen. Würde man diesen Gedanken auf die Spitze treiben – es wird der eine oder andere Vertreter aus einer Gemeinde aus Graz-Umgebung auch da sein; das ist jetzt keine Attacke, die Sie erwarten müssen, sondern es ist nur ein Rechenbeispiel –, würden wir aus der Steiermark eine große Gemeinde machen, dann wären wir ungefähr so groß wie Wien, was große Vorteile mit sich bringen würde, denn wir hätten beispielsweise 200 Millionen Euro mehr als Haushaltskonsolidierungsbeitrag.
Ich meine, wenn es anders nicht geht, dann muss man vielleicht auch zu unkonventionellen Ideen greifen. Das ist aber nur so zu verstehen und soll nur ein Hinweis darauf sein, wie zum Teil unlogisch – zumindest aus unserer Sicht und aus der Sicht vieler Landeshauptstädte – der Finanzausgleich im Moment strukturiert ist.

Zusammenfassung
Wir haben über Konsolidierungsziele gesprochen, die wir klar formulieren. Wir sind der Auffassung, dass die kameralistischen Regeln – auch das ist gestern vom Oberbürgermeister Ude angesprochen worden – nicht mehr ausreichen, um die Erfordernisse tatsächlich zu erfüllen, die eine moderne Finanzgebarung für große Städte hat.
Die mittelfristige Finanzverantwortung muss aus unserer Sicht mit der Sachverantwortung der Referentinnen und Referenten eng zusammengeführt werden.
Das Budget muss spürbar werden, auch für die, die im Umsetzungsbereich tätig sind.
Wir wollen höhere Verantwortung damit verbinden und den Gestaltungsspielraum entsprechend erweitern (Globalbudgets).“