Österreichischer Städtebund

Am 2. Juni 2005 jährte sich der Gründungstag des Österreichischen Sparkassenverbandes zum 100. Mal. Dieser Verband bzw. seine Vorgängerorganisationen sind die Interessenvertretung der Sparkassen und waren deshalb stets ein wichtiger Teil der österreichischen Finanz- und Wirtschaftspolitik. Dieses Jubiläum war Anlass für zahlreiche historische Rückblicke und Events (siehe umseitiger Kasten). In der Folge wird die enge Entwicklung der Kooperation dieses Teils der Kreditwirtschaft mit den Gemeinden beschrieben.

 

Veränderungen in der österreichischen Kreditwirtschaft
Ein Vergleich der österreichischen Kreditwirtschaft des Jahres 2005 mit der des Jahres 1985 zeigt das enorme Ausmaß der Veränderung, das sich in dieser Branche vollzogen hat.1 Am besten lässt sich dies anhand der zehn größten Banken dieser beiden Jahre dokumentieren. Von diesen Banken des Jahres 1985 haben nur die Österreichische Kontrollbank und die Österreichische Volksbank diese zwei Jahrzehnte ohne Namens- und Eigentumsveränderungen überstanden. Die vier größten Banken, die Creditanstalt-Bankverein, die Girozentrale, die Zentralsparkasse und die Länderbank gibt es unter diesem Namen überhaupt nicht mehr. Die Girozentrale hat sich mit der damaligen DIE ERSTE österreichische Spar-Casse zur Erste Bank der oesterreichischen Sparkassen zusammengeschlossen. Aus den drei anderen Banken ist die Bank Austria Creditanstalt entstanden, die zwar die größte österreichische Bank geworden ist, sich aber nur zu einem sehr geringen Teil im Besitz österreichischer Aktionäre befindet. Die Postsparkasse wurde von der BAWAG übernommen und wird im Laufe des heurigen Jahres mit ihr fusioniert. Die Genossenschaftliche Zentralbank hat 1989 den Namen geändert und ist unter dem neuen Namen Raiffeisen Zentralbank weiterhin das Spitzeninstitut des Raiffeisensektors.
Dadurch hat sich auch die traditionelle Gliederung der Kreditwirtschaft in den Banken-, Sparkassen-, Raiffeisen-, Hypothekenbanken- und Volksbankensektor stark verändert. Kaum Veränderungen gab es im Volksbankensektor. Im Raiffeisensektor ist die Zahl der Hauptanstalten durch zahlreiche Fusionen kleinerer Kassen von rund 900 im Jahr 1985 auf 580 (2005) gesunken. Der Sektor ist zudem von sektorenübergreifenden Fusionswellen insofern betroffen, als große Teile des Hypothekenbankensektors aktienrechtlich mit ihm verbunden wurden. Als geschlossener Sektor ist er aber mit einer Bilanzsumme per Ende 2004 von 152 Mrd. Euro der größte in Österreich.
1985 waren die Aktienbanken noch mit Abstand der größte österreichische Bankensektor, doch wurden die beiden größten Mitglieder, die Länderbank und die Creditanstalt, von der Zentralsparkasse bzw. der durch die Fusion Zentralsparkasse-Länderbank entstandenen Bank Austria aufgenommen und waren dadurch bis vor kurzem Teil des Sparkassensektors. Seit Jahreswechsel 2004/05 gehört die Bank Austria Creditanstalt einerseits durch den Wechsel vom Sparkassen- in den Bankenverband, anderseits auch statistisch durch Umreihung in den Tabellen der OeNB wieder zum Bankensektor, der nun eine Bilanzsumme von 212 Mrd. Euro aufweist.
Der Sparkassensektor hat ohne Zweifel die bewegteste Geschichte hinter sich. Nach dem Zusammenschluss von Bank Austria und Creditanstalt im Jahr 1997 entstand – wie schon erwähnt – mit der Erste Bank der oesterreichischen Sparkassen ein neues sektorales Spitzeninstitut, das zugleich die zweitgrößte österreichische Bank wurde. Unter der Führung der Erste Bank wurde in den letzten sieben Jahren die Sparkassengruppe völlig neu strukturiert. Die nunmehr 59 Sparkassen – 1985 waren es noch 128 – wiesen Ende 2004 eine Bilanzsumme von 117 Mrd. Euro auf und sind, gemessen an dieser Kennzahl, die drittgrößte Gruppe in Österreich.

Die Gemeinden als Sparkassengründer
Der Sparkassensektor ist der älteste Teil der österreichischen Kreditwirtschaft. Als im Jahr 1819 die Erste österreichische Spar-Casse gegründet wurde, gab es im damaligen Österreich zwar eine große Zahl an Privatbanken in den größeren Städten, die aber heute ausnahmslos nicht mehr existieren. Die älteste noch bestehende Privatbank, das Salzburger Bankhaus Carl Spängler & Co., gibt als Gründungsjahr 1828 an. In diesem Jahr gab es schon fünf Sparkassen, u. a. in der damals kleinen Gemeinde Hollabrunn. Die ersten Sparkassen wurden von „Wohltätern“, meist Adeligen und Großindustriellen, gegründet. Als erste Gemeinde wagte die Stadt Bregenz 1848 den Schritt, die bereits bestehende Vereinssparkasse unter städtische Verwaltung zu nehmen. Die Gründungswelle begann aber erst, als mit dem Musterstatut 1855 für die Sparkassen und den auf dem Reichsgemeindegesetz 1862 basierenden Gemeindeordnungen die rechtlichen Rahmenbedingungen fixiert waren. Insgesamt wurden im heutigen Österreich bis 1914 167 Gemeindesparkassen gegründet. Die Gemeinden hatten dafür zwei Voraussetzungen zu erbringen: Sie mussten vorerst das Gründungskapital aufbringen, das die Sparkassen weder verzinsen noch zurückzahlen mussten, und außerdem eine Ausfallshaftung für den Fall übernehmen, dass die Sparkasse ihre Verpflichtungen nicht mehr erfüllen, d. h. den Sparern ihre Einlagen nicht zurückzahlen konnte. Wenn man die Gründungsakte studiert, sieht man, wie schwer es den Gemeinden in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts fiel, das Gründungskapital, das sich zwischen 8.000 und 15.000 Gulden (zirka 80.000 bis 150.000 Euro) bewegte, aufzubringen. Meist gelang dies nur durch Verpfändung von Grundstücken oder Bürgschaften von Kommunalpolitikern.
Der Zweck der Sparkassengründung lag in der Sozialpolitik, „im wichtigen Humanitätszweck, nämlich Sinn für Sparsamkeit und Fleiß zu wecken, den Wohlstand zu fördern und die Armut zu vermindern“. Den Gemeinden müsse sich bei dieser Betrachtung von selbst „die Überzeugung aufdringen, dass derlei Institute nicht ohne wohltätige Rückwirkung auf die ihnen obliegende Last der Armenversorgung bleiben könne“2.
Die zweite Voraussetzung, die Übernahme der Ausfallshaftung, blieb in den folgenden eineinhalb Jahrhunderten glücklicherweise nur Theorie. Sie wurde nie in Anspruch genommen, weil in wirtschaftliche Schwierigkeiten geratene Sparkassen immer innerhalb des Sektors saniert wurden. Wenn man bedenkt, dass die aktuelle Bilanzsumme einer Sparkasse im Durchschnitt derzeit rund eine Milliarde Euro beträgt, kann man leicht erkennen, was ein tatsächlicher Sparkassenkonkurs für eine Stadt oder Gemeinde bedeutet hätte. Die Haftung ist nun fast schon ein Teil der Sparkassengeschichte, weil die Europäische Union in ihr eine Wettbewerbsverzerrung sah. Der Gesetzgeber regelte 2003 in einer Novelle des Sparkassengesetzes, dass die Haftung nur für Verpflichtungen gilt, die vor 2003 eingegangen wurden. Für neue Haftungen zwischen 2003 und 2007 gilt sie nur dann, wenn die vereinbarte Laufzeit nicht über 2017 hinausgeht. Ab 2. April 2007 wird es demnach für neue Verbindlichkeiten keine Haftung mehr geben. Im Gegensatz zu den deutschen Sparkassen gab es in Österreich nie die sogenannte Anstaltslast, also die Verpflichtung der Unterstützung des laufenden Betriebes, wenn ein Institut in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät.

Kommunalpolitiker in Sparkassengremien
Die Kooperation mit den Gemeinden war aber nach der Gründung nicht erledigt, denn die Kommunalpolitiker hatten und haben einen fixen Platz in den Sparkassengremien. Bis zum Sparkassengesetz 1979 war der Bürgermeister automatisch Mitglied der beiden wichtigsten Organe der Sparkasse und in einigen Fällen auch Sparkassenleiter. Vor allem in der Wirtschaftskrise der Zwischenkriegszeit mussten deshalb viele Sparkassen die Abgänge der Gemeindegebarung durch „Spenden“ abdecken und sie wurden wie ein Gemeindebetrieb geführt, wenngleich sie es de jure nie waren. Erst das Sparkassengesetz ersetzte 1979 die ehrenamtlichen Gemeindepolitiker und sonstigen Funktionäre durch hauptberufliche Vorstandsdirektoren. Die Bürgermeister wechselten aus dem operativen Geschäft an die Spitze des neugebildeten Aufsichtsorgans, des Sparkassenrates. Die Mitglieder dieses Organs werden bei Gemeindesparkassen vom Gemeinderat gewählt, wobei höchstens ein Drittel aus dem Gemeinderat selbst kommen kann.
Diese Regelung wurde nicht verändert, als eine weitere Novelle des Sparkassengesetzes 1986 den Instituten erlaubte, ihren Geschäftsbetrieb in eine Aktiengesellschaft auszulagern. Die alte Sparkasse wurde in eine Anteilsverwaltungssparkasse (AVS) umgewandelt, deren Hauptzweck die Verwaltung der Aktien und die Ausschüttung der Spenden- und Sponsoringgelder ist. Die AVS können seit 1999 in Sparkassenstiftungen umgewandelt werden. Davon haben schon rund 30 AVS Gebrauch gemacht, weil diese Rechtsform international anerkannt ist und vor allem durch die rechtsformwechselnde Umwandlung die Ausfallshaftung der Gemeinden mit Eintragung in das Firmenbuch für das Neugeschäft entfällt.
Eine weitere personelle Verbindung zwischen Gemeinden und Sparkassen bestand in der bis vor kurzem noch bestehenden Vertretung des Städtebundes und des Gemeindebundes in den Spitzengremien des Sparkassenverbandes und im Kommunalpolitischen Ausschuss des Sparkassenverbandes, in dem Bürgermeister und Sparkassendirektoren nicht nur gemeinsame Finanzdienstleistungen, sondern auch wertvolle Beiträge zur Kommunalwirtschaft und -wissenschaft, wie die Finanzbedarfserhebungen, die Gemeindefinanzberichte und einige Publikationen, entwickelten.3
Obwohl die Sparkasse niemals ein gemeindeeigenes Unternehmen war, gestattete der Gesetzgeber 1988 erstmals der Zentralsparkasse bei der Fusion der Villacher Sparkasse, der Haftungsgemeinde bereits zum Zeitpunkt einer Fusion einen fiktiven Liquidationserlös auszuzahlen. In der Folge reduzierte sich die Zahl der Gemeindesparkassen durch solche „Verkäufe“ von 98 (1987) auf derzeit 35, wobei mindestens 300 Millionen Euro von den Sparkassen in die kommunale Infrastruktur und in die Gemeindegebarungen flossen. Diese Fusionswelle unterstützte damit nicht nur die Neustrukturierung der Sparkassengruppe, sondern auch die Qualität der kommunalen Infrastruktur.

Vom Gemeinnützigkeitsprinzip zur Gemeinwohlorientierung
Die Sparkassen haben bereits in den Jahrzehnten nach ihrer Gründung umfangreiche gemeinnützige Zuschüsse vor allem an die Gemeinden geleistet. Dieses Gemeinnützigkeitsprinzip basiert einerseits auf den umfangreichen, bis in die 1970er Jahre bestehenden Steuerbefreiungen und andererseits auf der Eigentümerlosigkeit der Sparkassen. Unter anderem wegen dieser Steuerbefreiungen verpflichtete sie der Gesetzgeber schon in der Mitte des 19. Jahrhunderts, einen Teil ihres Gewinnes für wohltätige Zwecke zu verwenden. Es gab zwar dafür gesetzliche Obergrenzen, um die wirtschaftliche Substanz nicht zu gefährden, diese erreichten aber bisweilen 90% des Jahresgewinns. Die Eigentümerlosigkeit, die nur mehr bei einem runden Dutzend kleinerer Gemeindesparkassen besteht, resultiert daraus, dass die Institute zwar von Gemeinden gegründet wurden, diese aber ex lege von einer Beteiligung am Vermögen oder am Gewinn der Sparkasse ausgeschlossen waren. Der Gewinn konnte deshalb nur entweder dem Eigenkapital zugeführt oder eben gemeinnützig verwendet werden.
Der Höhepunkt dieser Spendentätigkeit fand am Ende des 19. Jahrhunderts statt, als Bauwerke wie das Rathaus und das Opernhaus in Graz, das Städtische Museum in Salzburg, die Musikvereinssäle in Klagenfurt oder das Städtische Theater in Baden von den Sparkassen durch Zuschüsse gefördert oder durch nur in geringem Ausmaß zurückgezahlte Kommunaldarlehen finanziert wurden. Da sowohl die Steuerbefreiungen als weitgehend auch die Eigentümerlosigkeit der Geschichte angehören und die Ertragslage aller Banken wesentlich enger als in den Wirtschaftswunderjahren ist, kann diese großzügige Unterstützung der Gemeinden nur mehr in verringertem Maße stattfinden. Ein Leistungsbericht des Sparkassenverbandes zeigt, dass allein im Jahr 2004 an gemeinwohlorientierten Projekten von Sparkassen den Gemeinden und ihrer Bevölkerung rund 13 Mio. Euro zur Verfügung gestellt wurden, wobei reine Werbeausgaben und kommunale Kooperationsverträge nicht berücksichtigt sind. Ein Viertel dieses Betrages ging direkt in die kommunale Infrastruktur. Aktuelle Beispiele sind der Sparkassenpark in St. Pölten, die Unterstützung der City-Busse in Baden und der Umbau des Erlebnisbades Val Blu in Bludenz. Daneben gibt es viele Freiwillige Feuerwehren und Sanitätsdienste, die laufend von Sparkassen unterstützt werden.
Die Sparkassen sind sich in den letzten Jahren ihrer gemeinwohlorientierten Verpflichtung wieder bewusst geworden, die seit 1979 zwar nicht mehr explizit im Sparkassenrecht, aber dafür in vielen Satzungen verankert ist. Dazu haben auch die Initiativen der EU im Rahmen der Corporate Social Responsibility beigetragen. Ein starker Befürworter dieser Gesinnung ist der Generaldirektor der Erste Bank, Mag. Andreas Treichl, der diese beim Sparkassentag 2005 so beschrieben hat: „Banken sind wichtige Institutionen für die Wirtschaft, und Sparkassen sind Banken mit einer wichtigen Funktion für die Gesellschaft. Das ist unser Auftrag für die Zukunft … Die anderen Banken haben die Möglichkeit, soziale Verantwortung zu übernehmen, und wir freuen uns darüber, wenn sie es tun. Wir hingegen sind die einzigen, die dazu verpflichtet sind, weil wir deswegen gegründet wurden. Die Gemeinden und Menschen, die uns gegründet haben, haben uns aus einem wohltätigen Zweck gegründet und aus nichts anderem. Wir haben auch erst vor kurzem herausgefunden, dass sie ihr eigenes Geld dafür eingesetzt haben. Wir sind mit dem Geld von Wohltätern gegründet worden, die gesagt haben: Macht eine Sparkasse, damit die Menschen, die keinen Zugang zu Bankdienstleistungen haben, endlich diesen Zugang bekommen. Wir sind zur sozialen Verantwortung verpflichtet, die anderen sind es nicht.“
Die Sparkassen werden sich deshalb in den nächsten Jahren verstärkt bemühen, einen Teil des Ertrages jener Region zurückzugeben, aus der er stammt. Zugleich werden sie damit die „Hilfe zur Selbsthilfe“ unterstützen, die durch den teilweisen Rückzug des Staates aus vielen Aufgaben der Gesundheits- und Vorsorgepolitik notwendig geworden ist. Damit schließt sich aber wieder der Bogen zur Gründung der Sparkassen. Das damalige Hauptziel war die Unterstützung der Sozialpolitik, weil der Staat damals nicht in der Lage war, vor allem für die ärmeren Bevölkerungsschichten entsprechende Leistungen zur Verfügung zu stellen.

Das „neue“ Regionalitätsprinzip
Ein zweites Prinzip, das in den letzten Jahren ein Revival gefeiert hat, ist das Regionalitätsprinzip. Bis zum Sparkassengesetz 1979 galt das Prinzip, dass in jeder Gemeinde nur eine Sparkasse tätig sein durfte – ein Prinzip, das in Deutschland noch immer lückenlos eingehalten wird. Die einzige Ausnahme war Wien, wo neben der Ersten österreichischen Spar-Casse auch die vor genau 100 Jahren gegründete Zentralsparkasse der Gemeinde Wien tätig war. Diese Wiener Gemeindesparkasse öffnete 1907 ihre Schalterhalle im Alten Wiener Rathaus und fusionierte in den folgenden 15 Jahren rund ein Dutzend andere Kommunalsparkassen in den ehemaligen Wiener Vorstädten, die noch im 19. Jahrhundert gegründet worden waren.
1979 verzichtete der Sparkassensektor freiwillig auf dieses Prinzip. In der Folge eröffneten die beiden Wiener Sparkassen in allen Bundesländern eigene Zweigstellen oder fusionierten Regionalsparkassen, so dass diese am Beginn dieses Jahrhunderts ein flächendeckendes Zweigstellennetz in Österreich besaßen. Der Rechtsnachfolger der Zentralsparkasse, die Bank Austria Creditanstalt, betreibt das Geschäft in den Bundesländern weiter. Die Erste Bank hat hingegen nach 2000 ihre 12 fusionierten Sparkassen und ihre zahlreichen Zweigstellen in den Bundesländern den dortigen Landeshauptstadt-Sparkassen oder anderen Regionalsparkassen meist im Tausch gegen Aktienanteile übergeben. Sie besitzt nur mehr Zweigstellen im Großraum Wien und im Burgenland, wo es keine selbstständige Sparkasse gibt. Damit gilt für die Sparkassengruppe wieder der Grundsatz „Ein Ort – eine Sparkasse“ – ebenfalls mit ganz wenigen Ausnahmen: aufmerksamen Spaziergängern wird beispielsweise in der Wiener Innenstadt eine Filiale der Dornbirner Sparkasse auffallen.

Leistungen der Sparkassen für Gemeinden
In diesem historisch orientierten Beitrag sind die Finanzdienstleistungen der Sparkassen für die Gemeinden kaum angesprochen worden. Der Marktanteil, den sie in der kommunalen Darlehensfinanzierung noch vor 50 Jahren mit rund 70% hielten, ist zwar Vergangenheit, und ein gewisser Rückzug aus diesem Geschäftsfeld kann nicht verschwiegen werden. Anderseits sind die Sparkassen beispielsweise über ihr Leasingunternehmen IMMORENT bei den alternativen Finanzierungsformen und auch im Bereich des Zahlungsverkehrs im Rahmen des E-Governments an vorderster Front zu finden. Die Kooperation zwischen Gemeinden und Sparkassen hat eine interessante und spannende Geschichte, sie hat aber eine ebensolche Zukunft.

Fußnoten:
1 Siehe dazu die beiden neuen bankgeschichtlichen Werke: Österreichischer Sparkassenverband: Die Sparkassen – Verantwortung für Wirtschaft und Gesellschaft, S. 157, und Bank Austria Creditanstalt: 150 Jahre österreichische Bankengeschichte im Zentrum Europas, S. 401 f.

2 Aus der Gründungsurkunde der Sparkasse Bruck an der Mur aus dem Jahr 1853, zitiert nach: Hauptverband der österreichischen Sparkassen: 150 Jahre Sparkassen in Österreich. Wien 1971, Band 1, S. 124

3 Die letzten gemeinsamen Publikationen waren Werke über das Finanzausgleichsgesetz 2001 und über die Kreditfinanzierungen für Gemeinden (2003).