Österreichischer Städtebund

Mit 1. Juli 2005 musste in Österreich die PSI-Richtlinie umgesetzt sein, die es Privaten und Unternehmen ermöglicht, Informationen der öffentlichen Hand weiterzuverwenden, um daraus neue oder bessere Produkte und Dienstleistungen zu schaffen. Die Umsetzung in Österreichisch erfolgt durch das sogenannte Informationsweiterverwendungsgesetz. Der Umsetzungsstichtag bedeutet für alle Gemeinden einen akuten Handlungsbedarf, um die Verpflichtung zu erfüllen, Listen verfügbarer Daten und Dokumente ebenso wie die Bedingungen und Preise für deren Erhalt online zu stellen.

 

I. Entwicklung und Umsetzung
Seit 20031 gibt es die – von der Öffentlichkeit bislang weitgehend unbemerkte – Richtlinie 2003/98/EG „über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors“2, kurz „PSI-RL“. Mit dieser sollen umfassende Möglichkeiten für die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors geschaffen werden, um die europäischen Unternehmen in die Lage zu versetzen, deren Potenzial zu nutzen und dadurch zu Wirtschaftswachstum und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beizutragen. Aus Sicht der EU sind Informationen des öffentlichen Sektors wesentliches Ausgangsmaterial für Produkte und Dienstleistungen, insbesondere Dienste mit digitalen Inhalten, die angesichts der Entwicklung drahtloser Inhaltsdienste zu einer noch bedeutenderen Inhaltsquelle werden. Die EU sieht ein Nutzungspotenzial in zahlreichen Gebieten wie z. B. Soziales, Wirtschaft, Geografie, Wetter, Tourismus, Geschäftsleben, Patentwesen und Bildung3 und hält es daher für den Binnenmarkt förderlich, wenn die Mitgliedstaaten eine Nutzung dieser Informationen ermöglichen, wobei aber bei dieser Nutzung Wettbewerbsverzerrungen verhindert werden sollen.
Abbildung 1 zeigt ein Anwendungsbeispiel, wie Daten der öffentlichen Hand mit privaten Daten verknüpft werden können: Auf der Webseite www.verkehrslage.at des Institutes für Verkehrsinformation können aktuelle Stau- und Parkplatzinformationen, Durchfahrtzeiten ebenso wie Live-Videobilder von Autobahnabschnitten eingesehen werden.
Die PSI-RL schreibt eine Umsetzung in innerstaatliches Recht bis zum 1. Juli 2005 vor4 und dementsprechend langte im Frühjahr 20055 im Parlament ein Ministerialentwurf6 zur Umsetzung der PSI-Richtlinie ein, der als „Bundesgesetz über die Weiterverwendung von Informationen öffentlicher Stellen“ –kurz Informationsweiterverwendungsgesetz („IWG“) – bezeichnet wird. Auch Entwürfe einiger Landesgesetze7 gab es zu diesem Zeitpunkt schon, beschlossen war zum Stichtag allerdings erst das Wiener IWG. Der Entwurf des IWG ist, wie die Richtlinie selbst8, sehr kurz (17 Paragraphen), orientiert sich sehr stark – zum Teil wörtlich – an der Richtlinie und bringt, bis auf die Regelung des Rechtsschutzes, nur wenig Zusatzinformationen zu den verschiedenen Fragen, die die Richtlinie aufwirft. Der Ministerialentwurf soll den Zugang zu Dokumenten und Informationen der öffentlichen Hand auf Bundesebene regeln, die Länder sollen in Landesgesetzen die Zugänge für Informationen und Daten der Länder, Städte und Gemeinden regeln. Wenn die Landesgesetze – worauf die ersten Entwürfe hindeuten – ähnlich „dürr“ wie das Bundesgesetz werden, ist zu erwarten, dass das neue Rechtsgebiet „Informationsweiterverwendung“ für die betroffenen Unternehmen und öffentlichen Stellen ein schwieriges und „heißes“ Thema werden wird.9 Dies sowohl aufgrund entgegenstrebender wirtschaftlicher Interessen zwischen den öffentlichen Stellen und privaten Unternehmen10 als auch aufgrund der Auslegungsspielräume und vagen Formulierungen, die sich in diesem neuen Rechtsbereich finden werden.

II. Ziel
Ziel der PSI-Richtlinie bzw. des IWG ist es, Informationen, die im öffentlichen Sektor vorhanden sind, der Öffentlichkeit möglichst zugänglich zu machen, wobei aber Wettbewerbsverzerrungen – insbesondere bei „Konkurrenz“ der öffentlichen Hand mit wirtschaftstreibenden Unternehmen – unterbunden werden sollen.
Sehr wesentlicher Punkt der Richtlinie ist, dass diese den Mitgliedstaaten keinen Eingriff in die „Eigentumsrechte“ der Mitgliedstaaten „befehlen“ kann. Dementsprechend hält diese ausdrücklich fest, dass die Entscheidung, ob eine Weiterverwendung genehmigt wird, Sache der Mitgliedstaaten bzw. der betreffenden öffentlichen Stelle sei.11 Der Entwurf des IWG sieht keine globale Verpflichtung aller öffentlichen Stellen des Bundes vor, sondern überlässt die Entscheidung der einzelnen öffentlichen Stelle. Die ersten Entwürfe der Landesgesetzgeber deuten darauf hin12, dass die Länder die öffentlichen Stellen grundsätzlich zu einer Herausgabe verpflichten. Ist eine derartige Grundsatzentscheidung des Landesgesetzgebers nicht enthalten, muss jede einzelne öffentliche Stelle der Länder, Städte und Gemeinden für sich die Entscheidung treffen, ob Informationen grundsätzlich herausgegeben werden oder nicht.
Wenn die betroffene Stelle sich zur Weitergabe entschieden hat, muss diese allerdings nach den Bestimmungen des IWG bzw. des entsprechenden Landesgesetzes erfolgen, d. h. insbesondere diskriminierungsfrei und nur in bestimmtem finanziellen Rahmen.13

III. Anwendungsbereich
Die PSI-Richtlinie bzw. das IWG gelten für Dokumente, die im Besitz öffentlicher Stellen der Mitgliedstaaten sind. Dazu gibt es allerdings einen umfangreichen Katalog14, der festhält, welche Dokumente aus dem Geltungsbereich ausgenommen sind. Unter diesen fallen Dokumente, die geistiges Eigentum Dritter sind, oder Dokumente, die wegen der nationalen Sicherheit, der umfassenden Landesverteidigung oder der öffentlichen Sicherheit, oder weil sie Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse enthalten, nicht zugänglich sind. Weiters Dokumente von Bildungs- und Forschungseinrichtungen und kulturellen Einrichtungen. Ebenso sind jene Dokumente, die aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht herausgegeben werden können, betroffen. Die Richtlinie hat nämlich keinerlei Auswirkungen auf den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und lässt die Pflichten und Rechte der Datenschutzrichtlinie15 unberührt.16
Eine sehr wesentliche Ausnahme gilt für Dokumente, deren Erstellung nicht unter den öffentlichen Auftrag der betreffenden öffentlichen Stelle fällt.17 Diese Ausnahme enthält enormes Konfliktpotenzial, da zunächst fraglich ist, was unter einer öffentlichen Stelle zu verstehen ist. So sollen nicht nur der Bund und die Länder an sich, sondern auch Einrichtungen von Bund, Ländern, Städten oder Gemeinden wie Stiftungen, Privatstiftungen, Fonds, Körperschaften des öffentlichen Rechts, Selbstverwaltungskörperschaften etc. in bestimmtem Rahmen darunterfallen. Dazu wird abzuwarten sein, wie die endgültigen Definitionen im IWG und den jeweiligen Landesgesetzen lauten und ob diese Definitionen sämtliche möglichen Fälle eindeutig und ohne Interpretationsspielraum regeln.18
Viel problematischer ist jedoch die zweite Frage, wann eine Erstellung „im öffentlichen Auftrag liegt“ oder wann diese nicht (mehr) vorliegt. Nach den Erläuterungen zum Entwurf des IWG19 gehören zu den öffentlichen Aufgaben jedenfalls die in den verfassungsrechtlichen Staatszielbestimmungen und im Katalog der Kompetenzverteilung der österreichischen Bundesverfassung in Art. 10–15 B-VG genannten staatlichen Aufgaben. Auch die Verwaltungsaufgaben, wie insbesondere die soziale Vorsorge, die Daseinsvorsorge, und die Förderungsverwaltung sind öffentliche Aufgaben. Die Unterscheidung in Hoheitsverwaltung und Privatwirtschaftsverwaltung ist für die Einordnung einer Tätigkeit als öffentliche Aufgabe nicht relevant. Ausschlaggebend sind laut den Erläuterungen allein die Intention und der Zweck der Tätigkeit. Überwiegt das öffentliche Interesse, handelt es sich um eine Tätigkeit in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Stehen hingegen (überwiegend) kommerzielle Interessen im Vordergrund, liegt keine Tätigkeit im Rahmen der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe vor.
Diese theoretischen Ausführungen auf Praxisfälle umzulegen ist höchst schwierig: Ist z. B. die Verwendung von geografischen Informationen der öffentlichen Hand zur Routenplanung für eine Betriebsoptimierung der Müllabfuhr (noch) eine Verwendung im öffentlichen Auftrag oder (schon) eine kommerzielle Verwendung? Macht es einen Unterschied, ob ein derartiges Projekt von einer öffentlichen Stelle oder einem privaten Unternehmen durchgeführt wird? Diese Einzelfragen werden nur anhand von komplexen Prüfschemata zu lösen sein und oft deswegen zum Streitpunkt werden, da von ihrer Lösung die Frage abhängt, inwieweit Dritte (insbesondere private Unternehmen) aufgrund des Faktums, dass Informationen, Daten oder Dokumente von der öffentlichen Stelle selbst oder von einer anderen öffentlichen Stelle weiterverwendet werden oder von dieser bereits an andere Außenstehende weitergegeben wurden, ebenfalls ein Anrecht auf diese Daten haben.

IV. Grundsatz der Nichtdiskriminierung
Zentraler Punkt der PSI-Richtlinie bzw. des IWG ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Dieser besagt, dass Entgelte und Bedingungen für die Weiterverwendung von Dokumenten, die sich im Besitz von öffentlichen Stellen befinden, für vergleichbare Kategorien der Weiterverwendung nicht diskriminierend sein dürfen.20 Eine öffentliche Stelle, die einem Unternehmen Daten zu einem bestimmten Preis (oder auch kostenlos) abgegeben hat, muss nach dem Nichtdiskriminierungsgrundsatz einem weiteren Unternehmen, das die Daten ebenfalls in einer vergleichbaren Verwendungskategorie weiterverwenden will21, diese Daten zum gleichen Preis (oder ebenfalls kostenlos) weitergeben. Dies gilt auch zwischen öffentlichen Stellen, d. h. eine andere öffentliche Stelle darf für eine vergleichbare Verwendungskategorie die Daten ebenfalls nur zum gleichen Preis und zu denselben Bedingungen erhalten wie die Unternehmen. Dies, um eine Besserstellung der öffentlichen Stellen gegenüber Wirtschaftsunternehmen zu verhindern. Hinsichtlich öffentlicher Stellen gilt dies allerdings nur dann, wenn die empfangende öffentliche Stelle die Daten selbst für eigene wirtschaftliche Geschäftstätigkeiten verwenden möchte. Benötigt eine andere öffentliche Stelle die Daten nämlich selbst wieder nur, um diese im Rahmen ihres öffentlichen Auftrages zu nutzen, dann liegt keine „Weiterverwendung“ iSd PSI-Richtlinie vor, sondern lediglich ein „Austausch“, der nicht unter die Bestimmungen der PSI-Richtlinie bzw. des IWG fällt (Kasten S. 39).

V. Entgelte
Die PSI-Richtlinie und der Entwurf des IWG22 stellen es den öffentlichen Stellen frei, ob sie für die Weiterverwendung der in ihrem Besitz befindlichen Dokumente Entgelte einheben oder nicht. Wenn sie Entgelte einheben, dürfen diese, wie bereits gesagt, im Verhältnis zu anderen zunächst nicht diskriminierend sein, sondern müssen dieselben sein. Bei der Höhe der Entgelte dürfen weiters die Gesamteinnahmen aus der Bereitstellung von Dokumenten und der Gestattung ihrer Weiterverwendung die Kosten ihrer Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zuzüglich einer angemessenen Gewinnspanne nicht übersteigen. Die Entgelte haben sich an den Kosten des entsprechenden Abrechnungszeitraums zu orientieren und sind unter Bedachtnahme auf die für die betreffenden öffentlichen Stellen geltenden Buchführungsgrundsätze zu berechnen. Sowohl diese Regelung der Richtlinie als auch die des IWG-Entwurfes23 ist sehr vage, sodass Diskussionen über den „Einkaufspreis“ von Daten und Informationen vorprogrammiert sind, da weder genau festgelegt ist, wie die Berechnung der Kosten für die Datenerstellung im Einzelnen durchzuführen ist, noch wie hoch eine „angemessene Gewinnspanne“ ist. Schon in den verschiedenen Stellungnahmen zum Ministerialentwurf waren widersprüchliche Interpretationen dazu zu lesen.

VI. Bedingungen für die Weiterverwendung
Es ist den öffentlichen Stellen erlaubt, Bedingungen für die Weiterverwendung der in ihrem Besitz befindlichen Dokumente in einem Vertrag festzulegen, in dem die wesentlichen Fragen der Weiterverwendung geregelt werden. Die PSI-Richtlinie und das IWG24 fordern von der öffentlichen Seite eine entsprechende Transparenz, die dadurch verwirklicht werden soll, dass die für die Weiterverwendung von Dokumenten geltenden Bedingungen und Standardentgelte im Voraus festzulegen sind und in geeigneter Weise – nach Möglichkeit im Internet – zu veröffentlichen sind. Die öffentlichen Stellen haben auf Anfrage auch die Berechnungsgrundlage für die von ihnen veröffentlichten Entgelte anzuführen sowie die Faktoren, die bei der Berechnung der Entgelte in atypischen Fällen zu berücksichtigen sind. Um die Transparenz noch weiter zu erhöhen und der Öffentlichkeit überhaupt darzulegen, welche Dokumente vorhanden sind, sind die öffentlichen Stellen aufgefordert, Listen und Verzeichnisse über die wichtigsten, in ihrem Besitz befindlichen einer Weiterverwendung zugänglichen Dokumente zu führen. Diese Listen sind nach Möglichkeit ebenfalls im Internet zu veröffentlichen.

VII. Verbot von Ausschließlichkeitsvereinbarungen
Schließen die öffentlichen Stellen mit Dritten Verträge oder Vereinbarungen über die Weiterverwendung von Dokumenten (Lizenzverträge), dürfen diese keine Ausschließlichkeitsvereinbarungen enthalten, außer dies liegt in einem besonderen öffentlichen Interesse.25

VIII. Verfahren
Möchte ein Unternehmen Dokumente einer öffentlichen Stelle weiterverwenden, so muss sie an diese öffentliche Stelle einen entsprechenden schriftlichen Antrag stellen, der in jeder technischen Form (also auch per Fax oder E-Mail) eingebracht werden kann. Der Antrag muss hinreichend präzise sein, sonst muss dem Antragsteller binnen zwei Wochen eine schriftliche Präzisierung des Antrages aufgetragen werden. Die öffentliche Stelle muss den eingegangenen Antrag binnen vier Wochen erledigen und in diesem Zeitraum entweder die beantragten Dokumente zur Gänze bereitstellen, die beantragten Dokumente teilweise bereitstellen und dem Antragsteller schriftlich unter Angabe der Gründe mitteilen, dass seinem Antrag teilweise nicht entsprochen werden kann oder ein endgültiges Vertragsangebot unterbreiten, falls für die Weiterverwendung der beantragten Dokumente die Vereinbarung von Bedingungen erforderlich ist (z. B. über Nutzungsrechte) oder dem Antragsteller schriftlich unter Angabe der Gründe mitteilen, dass seinem Antrag überhaupt nicht entsprochen werden kann.26 Die vierwöchige Frist kann bei umfangreichen und komplexen Anträgen um weitere vier Wochen verlängert werden.27

IX. Rechtschutz
Die PSI-Richtlinie schreibt den Mitgliedstaaten vor28, einen Instanzenzug, d. h. eine Beschwerdemöglichkeit im Falle der Ablehnung der Herausgabe der Dokumente, einzurichten, wobei die Richtlinie völlig offen lässt, wie dieser ausgestaltet wird, insbesondere ob dieser im Verwaltungsweg oder vor den Zivilgerichten stattfindet. Der Entwurf des IWG sieht vor, dass zur Entscheidung über Rechtsstreitigkeiten, die die Weiterverwendung von Dokumenten öffentlicher Stellen nach dem IWG betreffen, die ordentlichen Gerichte zuständig sind.29 Erste Entwürfe einiger Bundesländer deuten darauf hin, dass in Landessachen im Unterschied zur Bundesebene der Verwaltungsweg gewählt werden soll, was zu zwei verschiedenen Rechtschutzsystemen führt. So sehen die §§ 11 f. des Entwurfes des WIWG30 verschiedene Instanzenzüge für verschiedene Fälle vor, wobei vor allem an die im Bereich der Auskunftspflicht und der Umweltinformation bereits bestehenden Verfahrensvorschriften Anlehnung genommen wird, die ein Antragsrecht auf Bescheiderlassung vorsehen und damit – über den Weg der Aufsichtsbehörde – letztlich den Weg zum VwGH eröffnen. § 15 Abs. 3 des Entwurfes des
K-IDG sieht, sofern es sich nicht um Bescheide der Gemeinden, Gemeindeverbände oder der durch Landesgesetze geregelten Selbstverwaltung handelt, vor, dass der UVS über Berufungen gegen Bescheide entscheidet.

X. Akuter Handlungsbedarf für die Gemeinden
Die vorgesehenen Transparenzbestimmungen werden Bund, Ländern und Gemeinden viel Arbeit verursachen. Schon seit dem Stichtag 1. Juli 2005 sollen nämlich sowohl die Listen der verfügbaren Daten und Dokumente online gestellt sein als auch die Bedingungen und Preise zum Erhalt dieser Daten. Dies bedeutet für die Gemeinden, dass sie raschestmöglich nach folgendem „Fahrplan“ vorgehen sollten:

- Soweit nicht schon vom Landesgesetzgeber vorweggenommen, eine Grundsatzentscheidung über die Datenherausgabe treffen.

- Bestand aufnehmen: Was gibt es für Daten? Woher stammen diese? In welchen Formaten liegen sie vor? Mit welchen anderen Stellen werden sie ausgetauscht? Werden sie zu kommerziellen Zwecken weiterverwendet? An wen werden sie weitergegeben?

- Verwendungsstrategie entwerfen: Welche öffentlichen/kommerziellen Interessen bestehen derzeit, können künftig bestehen? Welche Preise sollen wem verrechnet werden?

- Bestandslisten online stellen.

- Nutzungsbedingungen entwerfen, Entgelte berechnen und beides online stellen.

- Informationsstellen einrichten, Mitarbeiter informieren und schulen.

Fußnoten:
1 17. November 2003
2 RL 2003/98/EG, ABl L 345/90 vom 31. 12. 2003
3 Erwägungsgrund 4 PSI-RL
4 Art. 12 PSI-RL
5 Einlangensdatum 24. März 2005
6 265/ME XXII. GP
7 Z. B. den Kärntner Entwurf eines Gesetzes über die Informationspflichten und den Landesdatenschutz vom Februar 2005, online abrufbar unter www.ktn.gv.at.

8 Die PSI-Richtlinie hat nur 14 Artikel.

9 Siehe dazu auch die Kritik des Städtebundes in seiner Stellungnahme an die Parlamentsdirektion vom 15. 4. 2005, 2/SN-265/ME XXII. GP

10 Schon im Vorfeld prallten die konträren Ansichten aufeinander. Vergleiche dazu nur die Aussage von Dieter Zoubek, Berufsgruppenobmann Telekom-Dienstleister, in einer Pressemeldung am 22. 4. 2004: „In keinem Fall dürfen Leistungen der Privatwirtschaft durch Leistungen der Verwaltung oder der öffentlichen Wirtschaft substituiert oder gefährdet werden“ mit der Pressemeldung von Städtebund-Generalsekretär Dkfm. Dr. Pramböck am 15. 9. 2004: „… schließlich steht es den Gemeinden und Städten frei, Daten zu eigenen Produkten zu verarbeiten und auf dem freien Markt anzubieten. Dieses verbriefte Recht lassen wir uns nicht nehmen.“

11 Erwägungsgrund 9 PSI-RL

12 Z. B. der Entwurf von Kärnten vom Februar 2005, siehe FN 7.

13 Art. 3 PSI-RL, siehe dazu weiter unten.

14 Art. 1 Abs. 2 PSI-RL, der in § 3 des IWG-Entwurfes umgesetzt wird.

15 RL 95/46/EG

16 Art. 1 Abs. 4 PSI-RL. Die RL verweist hinsichtlich des Begriffs „personenbezogene Daten“ auf Art. 2 lit a) der Datenschutzrichtlinie, sodass in Österreich die diesbezügliche Definition des § 4 Z 1 DSG 2000 anzuwenden sein wird. Siehe dazu Knyrim, Datenschutzrecht (2003), 14 f.

17 Art. 1 Abs. 2 lit a PSI RL bzw. § 3 Z 1 IWG-Entwurf

18 Die Anmerkungen des Entwurfes zum IWG befassen sich im besonderen Teil zu § 3 mit dieser Frage.

19 Entwurf zum IWG, besonderer Teil zu § 4.

20 Erwägungsgrund 8 und Art. 10 PSI-RL, § 10 IWG-Entwurf

21 Der Begriff „vergleichbare Verwendungskategorie“ muss dabei erst selbst in jedem Einzelfall neu ausgelegt werden

22 Art. 6 PSI-RL bzw. § 7 IWG-Entwurf

23 § 7 IWG-Entwurf übernimmt Art. 6 PSI-RL fast wörtlich

24 Art. 7 und 8 PSI-RL bzw. § 8 und 9 IWG
25 Art. 11 PSI-RL bzw. § 11 IWG-Entwurf
26 § 5 Abs. 2 und 3 IWG-Entwurf

27 In diesem Fall ist der Antragsteller von der Verlängerung der Frist sobald wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von drei Wochen nach Einlangen des Antrages, zu verständigen. § 5 Abs. 5 IWG-Entwurf

28 Art. 4 Abs. 4 PSI-RL
29 § 12 IWG-Entwurf

30 Entwurf des Wiener Informationsweiterverwendungsgesetzes, aufgelegt am 9. 3. 2005

Fehlende Abbildungen finden Sie in der ÖGZ 8/2005.