Österreichischer Städtebund

Der öffentliche Personennah- und Regionalverkehr (ÖPNRV) in Österreich soll aufgrund sinkender Nachfrage und intransparenter Finanzierungsströme reformiert werden. Die ÖBB-Personenverkehr AG steht dem Konzept einer stärkeren Verlagerung der Verantwortung zu den Ländern prinzipiell positiv gegenüber, betont jedoch, dass sich auch der Bund nicht aus der Finanzierung und Gestaltung des überregionalen Angebotes zurückziehen darf. Als Vorbild soll das Schweizer Knotenkonzept dienen, das einen integrierten Taktfahrplan zwischen zentralen Orten vorsieht. Die Schiene stellt dabei das Rückgrat des öffentlichen Verkehrs (ÖV) dar und wird innerhalb der Regionen durch Busnetze ergänzt. Neben einem attraktiven Angebot ist die Preisgestaltung sowohl hinsichtlich Höhe als auch Übersichtlichkeit ein wesentliches Element, um Kunden für den ÖV zu gewinnen. Neben der Verbesserung des ÖV ist aber die Beschränkung des Pkw-Verkehrs bzw. die Veränderung seiner Kostenstruktur notwendig, um den ÖV nachhaltig zu stärken. Während die Fahrgäste für ein attraktives ÖV-Angebot verstärkt bereit sind, Netz- und Zeitkarten zu erwerben, müssen umgekehrt die Kosten des Pkw stärker an die Fahrleistung gebunden werden. Neben den Aspekten Angebot und Preis kommt der Information entscheidende Bedeutung bei der Verkehrsmittelwahl zu.

 

Ausgangslage
Der öffentliche Personennah- und Regionalverkehr (ÖPNRV) in Österreich soll aufgrund intransparenter Finanzierungsströme, sinkender Nachfrage bei gleichbleibendem bis steigendem Mitteleinsatz grundlegend reformiert werden. Ein wesentlicher Aspekt dabei ist der effizientere Umgang mit öffentlichen Mitteln. Dieser soll vor allem einerseits durch eine Verlagerung der Aufgaben erzielt werden und andererseits, indem die dafür notwendigen Finanzmittel näher zum Endkunden gebracht werden. Dies bedeutet einen noch stärkeren Einfluss der Bundesländer auf die Gestaltung des öffentlichen Verkehrs (ÖV). Von den Initiatoren der Reform wird sowohl eine bessere Orientierung an den tatsächlichen Fahrgastwünschen als auch ein effizienterer Einsatz öffentlicher Mittel erwartet. Die ÖBB-Personenverkehr AG, als bei weitem größter Verkehrsdienstleistungsanbieter in Österreich, war von Beginn an in die Reformbestrebungen eingebunden und hat sich aktiv mit Vorschlägen eingebracht.
Eine stärkere Regionalisierung der Bestellfunktion für Schienenverkehrsleistungen wird auch von der ÖBB-Personenverkehr AG prinzipiell befürwortet. Allerdings ist sowohl für die Kostenoptimierung als auch die Angebotsplanung eine übergeordnete Koordination erforderlich. Der Bund darf sich aus seiner Bestellerfunktion für das überregionale Netz nicht zurückziehen. Das überregionale Angebot zwischen zentralen Orten muss weiterhin vom Bund koordiniert und finanziert werden. Nicht nur im Fernverkehr treten Verkehrsströme über Bundesländergrenzen hinweg auf, auch der Nah- und Regionalverkehr orientieren sich an Pendlerströmen, die nicht an Landesgrenzen Halt machen. Das augenscheinlichste Beispiel ist die Ost-Region um Wien, aber auch der Einzugsbereich der Stadt Salzburg erstreckt sich weit nach Oberösterreich hinein. Zwei Konzepte der Neuorganisation betreffen genau diese beiden Regionen.

Verkehrsangebot
Vorbild für das überregionale Verkehrsangebot ist das Schweizer Knotenkonzept. Dieses basiert auf einem integrierten Taktfahrplan (Stunden- bzw. Halbstundentakt) und abgestimmten Ankünften und Abfahrten in den Knotenbahnhöfen. Dabei treffen zu jeder halben oder vollen Stunde Züge aus allen Richtungen in den Knoten ein und verlassen diese kurz darauf wieder. Der Fahrgast muss sich keine Detailfahrpläne merken und profitiert von kurzen Umsteigezeiten. Dafür ist ein auf das geplante Verkehrsangebot abgestimmter Infrastrukturausbau notwendig, damit die entsprechenden Fahrzeiten von unter einer Stunde zwischen den Knoten erreicht werden können.
Der schienengebundene Verkehr ist das Rückgrat des Angebotes der öffentlichen Verkehrserschließung. Die Schiene ist einerseits als hochrangiger Verkehrsträger zwischen Zentren, aber auch als Zubringer aus dem Umland in die Zentren auf Hauptverkehrsachsen von Bedeutung. S-Bahnen dienen als Verbindungsglied zwischen dem Fernverkehr und innerstädtischen Verkehrsmitteln. Auch die Schweizer Bundesbahn (SBB) sieht die größten Chancen bei Verbindungen zwischen mittelgroßen Städten und im Umland von Agglomerationen (Konzept „7 S-Bahnen“). Die Takte in Ballungsräumen liegen in vielen Fällen unter jenen auf Verbindungen zwischen Zentren und gehen bis zu 15- und 7,5-Minuten-Intervallen.
Bei der Verbindung von städtischen Zentren mit ihrem Umland hat das System Schiene aufgrund der hohen Kapazität Vorteile gegenüber anderen ÖV-Verkehrsträgern (Regionalbus), kann sich aber in diesem Bereich auch mit dem motorisierten Individualverkehr (MiV) messen. Da in den Ballungsräumen die Platzkapazität für fließenden und ruhenden Verkehr eingeschränkt ist, sind die Zeit- und Kostenvorteile des Pkw geringer als im ländlichen Raum. Die Staukosten in Österreich betragen Schätzungen des Verkehrsclubs Österreich (VCÖ) zufolge 6,5 Mio. €/Jahr (davon 1,84 Mio. € allein in Wien). Zudem ist Parkraum in den Zentren knapp und teuer.

Maßnahmenbündel
Um die Attraktivität des Schienenverkehrs vor allem für die Erschließung der Städte weiter zu erhöhen, bedarf es eines Bündels an Maßnahmen. Einerseits ist das ÖV-System betreffend Angebot, Tarif und Information ständig weiter zu entwickeln (Pull-Maßnahmen), andererseits muss auch weiter beim Alternativsystem MiV angesetzt werden (Push-Maßnahmen). Dies bedeutet, dass neben Pull-Maßnahmen, die darauf abzielen, den Nutzungsgrad und damit die Effizienz des öffentlichen Mitteleinsatzes des ÖV-Systems zu erhöhen, jedenfalls auch Restriktionen/Verteuerungen des MiV notwendig sind. Eine alleinige Attraktivierung des ÖV führt in jedem Fall auch bei steigenden Nutzerzahlen zu einem höheren Mitteleinsatz der öffentlichen Hand.

Knotenkonzept
Die ÖBB-Personenverkehr AG, als größter Anbieter im ÖV in Österreich, wird ihren Beitrag zur Attraktivierung des ÖV leisten. Beim Angebot muss es in Richtung des „Schweizer Modells“ integrierter Taktfahrpläne gehen, die kurze Tür-zu-Tür-Reisezeiten und ein durchgehendes Grundangebot über den ganzen Tag gewährleisten. Ein entscheidender Baustein ist dabei auch die Abstimmung mit regionalen Busangeboten, die Zubringerfunktion zur Schiene haben. Durch die flächendeckend präsente Bustochter ÖBB-Postbus GmbH kann diese Abstimmung nun leichter erreicht werden. Kostenoptimierungen beim Angebot sind vor allem durch den Einsatz des jeweils sinnvollen Verkehrsträgers zu erreichen. Trotz der großen Vorteile des Schweizer Modells ist die unterschiedliche Raumstruktur in Österreich zu berücksichtigen, die im Gegensatz zu mehreren mittelgroßen Städten wie in der Schweiz sehr stark auf ein Hauptzentrum (Wien) und mehrere Regionalzentren ausgerichtet ist und daher auch eine andere Gestaltung des Verkehrsangebotes erfordert (Konzentration auf Achsenmanagement). Zudem sind gemeinsam mit den Aufgabenträgern (Bund, Länder und Gemeinden) das gewünschte Verkehrsangebot und die entsprechenden Anforderungen an die Infrastruktur zu definieren sowie deren Finanzierung langfristig sicherzustellen. Angesichts insbesondere der langen Vorlaufzeiten beim Infrastrukturausbau, aber auch der Einbeziehung zahlreicher Interessen in den Planungsprozess, ist offensichtlich, dass die angestrebten Ziele nur schrittweise über einen mehrjährigen Zeitraum erreichbar sind.
Gleichzeitig muss aber klar sein, dass ein attraktiver ÖV sowohl ein Mehr an Verkehrsleistung als auch an qualitativ hochwertigem Wagenmaterial und damit einen höheren öffentlichen Mitteleinsatz erfordert als der Status quo. Die derzeitigen ins System eingebrachten Mittel reichen bei Weitem nicht aus, um eine entsprechende Attraktivität zu gewährleisten. Auch wenn steigende Fahrgastzahlen und eine bessere Ausschöpfung der Zahlungsbereitschaft der Fahrgäste zu Mehreinnahmen führen, ist ein höherer Betrag an Bestellgeldern, vor allem in der Einführungsphase, unumgänglich.
Der ÖBB-Personenverkehr ist in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft organisiert und daher zum betriebswirtschaftlichen Handeln verpflichtet. Eine marktgerechte Finanzierung, die auch Investitionen aus eigener Kraft ermöglicht, ist die solide Basis für die langfristige Sicherung des Verkehrsangebotes.

Preisgestaltung
Neben dem Angebot ist auch die Preisgestaltung des ÖV vor allem bei Reisenden mit freier Verkehrsmittelwahl entscheidend für dessen Attraktivität. Einem für den Fahrgast einfach verständlichen Tarifgefüge kommt dabei entscheidende Bedeutung zu.
Neben Defiziten bei Angebot, Information und natürlich den „sozio-emotionalen Motivatoren“ liegt ein entscheidender Nachteil des ÖV gegenüber dem MiV in den höheren „direkt wahrgenommenen Kosten“. Ausgaben für öffentliche Verkehrsmittel werden oft als zusätzliche Kosten wahrgenommen, während der Pkw zu hohen Fixkosten ohnehin zur Verfügung steht. Darüber hinaus werden von den meisten Pkw-Fahrern lediglich Treibstoff-, Maut- und Parkplatzkosten als variabel wahrgenommen, erstere bei kurzen Wegen oft auch nicht. Gerade in Ballungszentren wird aufgrund der Kosten für Parkraum der ÖV erst eine Alternative zum Pkw. Dies ist jener Bereich, in dem die Kommunen die stärkste Gestaltungsmöglichkeit im eigenen Wirkungsbereich haben (neben der langfristig wirksamen Steuerung der Siedlungsentwicklung über die Flächenwidmung) zur Attraktivierung des ÖPNV beizutragen.
Gleichzeitig geht die Strategie, den Ticketpreis von der tatsächlichen Inanspruchnahme zu trennen (Zeitkarten, Netzkarten, Ermäßigungskarten), angesichts der Kostenstruktur des Konkurrenzsystems in die richtige Richtung. Auch hier kann die Schweiz mit einem hohen Anteil an Generalabos (280.000/Jahr) als Vorbild dienen. Ein höheres und von der tatsächlichen Inanspruchnahme weitgehend unabhängiges Tarifniveau erreicht aber nur dann hohe Akzeptanz, wenn das Verkehrsangebot eine hohe Nutzungsintensität ermöglicht. Dies ist zudem jener Bereich, in dem der ÖV am stärksten von der Kostenentwicklung und -struktur (eine stärkere Variabilisierung der Pkw-Kosten ist notwendig – Verbilligung des Pkw-Besitzes, Verteuerung der Pkw-Nutzung) des Systems MiV abhängig ist, die er selbst nicht beeinflussen kann.
(Unpopuläre) Maßnahmen in diesem Bereich sind aber sicherlich notwendig, um den ÖV zu stärken. Neben der Internalisierung externer Kosten (z. B. Kosten für Unfälle oder Umweltverschmutzung) ist die Gestaltung des Verhältnisses von Mobilitätsfixkosten zu variablen Kosten der tatsächlichen Nutzung der entscheidende preispolitische Stellhebel zur Veränderung des Modal Splits.
Mithilfe der Tarifsubventionierung („Ökobonus“), die allerdings aufgrund der nominellen Deckelung verwässert ist, versucht man in Österreich einerseits, dieses Missverhältnis auszugleichen, um auch wahlfreie Kunden zu gewinnen, und andererseits, die Tarife sozialverträglich zu gestalten. Gleichzeitig erhöht es die notwendigen öffentlichen Mittel für ein attraktives Verkehrsangebot bzw. werden Mittel anderen Verwendungszwecken entzogen.
Die in letzter Zeit stark gestiegenen Treibstoffpreise legen die Vermutung nahe, das Konkurrenzsystem MiV habe sich generell stark verteuert, was aber angesichts des geringen Anteils der Treibstoffkosten (der allerdings viel höher wahrgenommen wird) an den Gesamtkosten und der langfristigen Entwicklung der Treibstoffpreise ein Trugschluss ist. Wie folgende Tabelle zeigt, haben auch die Erhöhungen in letzter Zeit die Lücke zwischen allgemeiner Preisentwicklung (VPI) und Treibstoffkostenentwicklung je nach Betrachtungszeitraum noch nicht ganz geschlossen, d. h. die bisherigen Steigerungen lagen deutlich unter den VPI-Steigerungen.

Information
Der dritte Bereich der Attraktivitätssteigerung ist die Information. Auch hier gilt es den Nachteil gegenüber dem MiV, der aufgrund der räumlich und zeitlich ständigen Verfügbarkeit wenig Information benötigt, auszugleichen. Dies passiert einerseits durch die Vereinfachung des Systems bei Angebot und Tarif (siehe oben). Darüber hinaus muss der dennoch nach wie vor bestehende Informationsbedarf, vor allem bei unvorhergesehenen Ereignissen, gedeckt werden. Hier besteht seitens ÖBB ein großer Nachholbedarf.

Schienenverkehr und Stadt-Umland-Beziehungen
Wesentliche Bestandteile der Verbindung von überregionalem und innerstädtischem Verkehr sind, wie bereits kurz angeschnitten, S-Bahn-Systeme. Stellvertretend sollen an dieser Stelle zwei diesbezügliche Konzepte der ÖBB-Personenverkehr AG vorgestellt werden:
Gemeinsam mit der Stadt Wien und dem Land Niederösterreich sowie weiteren regionalen Akteuren wurde als Weiterentwicklung des Konzeptes aus 1998 das „S-Bahn-Konzept 2003“, das auch Teil des Stadtentwicklungsplanes 2005 ist, erarbeitet. Von den rund 200.000 Tagespendlern nach Wien benützen laut Volkszählung 2001 65% den Pkw. Der Anteil des ÖV soll gemäß „Masterplan Verkehr Wien 2003“ von 35 auf 40–45% gesteigert werden. In Wien besteht mit der U-Bahn ein leistungsfähiges, hochrangiges, innerstädtisches Verkehrssystem. Aus diesem Grund hat die S-Bahn die Funktion als Zubringer aus dem Umland und der Ergänzung und teilweiser Entlastung des innerstädtischen Systems zu erfüllen. Neben der mit einer Verdichtung auf der Stammstrecke (Floridsdorf–Meidling) verbundenen Ausrichtung auf zum Teil durchgebundene Radiallinien (vom Umland ins Stadtzentrum) ergänzt durch Eilzüge ist auch eine Ausweitung von peripheren Tangetialverbindungen (Verbindung zwischen Vororten) geplant. Teil der Planung ist auch die Schaffung von Bahn-Bus-Knoten im Umland. Das Konzept ist auf Basis von Korridoren anhand einzelner Module aufgebaut, die auch unabhängig voneinander umgesetzt werden können. Die zeitliche Umsetzung (stufenweise bis 2015) hängt von den erfolgten Ausbaumaßnahmen der Infrastruktur, vom Ausbaustand des U-Bahn-Netzes und auch von der Mitfinanzierung der Aufgabenträger ab. Ebenso ist der Einsatz neuer Fahrzeuge vorgesehen, da das derzeitig großteils noch eingesetzte Wagenmaterial zwar technisch noch nicht veraltet ist, den Komfortansprüchen der Fahrgäste aber nicht mehr genügt.
Das S-Bahn-Konzept Salzburg wurde ebenfalls gemeinsam mit den betroffenen Aufgabenträgern erarbeitet. Dieses basiert auf einer Weiterentwicklung des Regionalverkehrs im Zentralraum Salzburg und besteht aus zwei Durchmesserlinien von Golling bzw. Strasswalchen bis Freilassing mit Weiterführung ins Berchtesgadner Land in Bayern (EUREGIO S-Bahn). Damit wird den grenzüberschreitenden Verkehrsströmen in der Region Rechnung getragen. Teil des Konzepts ist die Neuerrichtung von zahlreichen Haltestellen auch in der Stadt Salzburg, um die Anbindung an innerstädtische Verkehrsmittel sowie die Erschließung großer Verkehrserreger (Einkaufszentrum Europark, Stadion Wals-Siezenheim) zu gewährleisten. Teilweise ist der Neubau bereits umgesetzt, der Vollausbau ist bis 2009 erreicht. Die Bedienung erfolgt im 15- bzw. 30-Minuten-Takt. Es kommen neue, modern ausgestattete Triebfahrzeuge zum Einsatz. Damit kann die ÖBB-Personenverkehr AG einen Beitrag zur Minderung der Kapazitätsengpässe im MiV im Salzburger Zentralraum, der sich weiterhin vor allem in den Stadtumlandgemeinden dynamisch entwickelt, leisten.

Fazit
Eine sinnvolle Reform des ÖPNV in Österreich muss zum Ziel haben, die Nutzung des ÖPNV-Systems zu erhöhen. Dabei sollte nicht die Entwicklung der absoluten Höhe des öffentlichen Mitteleinsatzes das entscheidende Kriterium sein, sondern die Effizienz des Mitteleinsatzes, d. h. wie sich das Angebot, aber vor allem die Nachfrage je eingesetztem Euro entwickelt hat. Gerade die beiden angeführten S-Bahn-Beispiele zeigen die starken Verkehrsverflechtungen über Bundesländergrenzen hinweg, für die auch bei einer Regionalisierung der Bestellverantwortung der Bund eine Koordinierungs- und Finanzierungsfunktion beibehalten muss, wo aber gleichzeitig bei Einbeziehung aller Akteure gemeinsam ein optimales Verkehrsangebot geplant werden kann. Die ÖBB-Personenverkehr AG möchte gemeinsam mit Postbus das Verkehrsangebot für die Fahrgäste verbessern und die Qualität unserer Leistungen erhöhen. Wir arbeiten bereits daran!