Österreichischer Städtebund

In Österreich droht in den nächsten Jahren von verschiedenen Seiten ein drastischer Eingriff in das bestehende System des öffentlichen Nahverkehrs. Der Bund will sich aus der Verantwortung für den ÖPNV in Österreich zurückziehen und den Ländern die Zuständigkeiten und Aufgaben übertragen. Dies allerdings, ohne ausreichende Mittel dafür zur Verfügung zu stellen. Auch dringend notwendige koordinierende Funktionen des Bundes sollen künftig nicht mehr wahrgenommen werden. Gleichzeitig plant die Europäische Kommission die zwangsweise Einführung des Ausschreibungswettbewerbs für öffentlichen Verkehr. Mit beträchtlichen negativen Auswirkungen für die Beschäftigten. „Wettbewerb um jeden Preis“: Darin sind sich österreichische Bundesregierung und Europäische Kommission jedenfalls einig. Allerdings ist die private Leistungserbringung absolut keine Garantie dafür, dass die Leistung letztendlich besser wird. Das System des Nahverkehrs droht zu zerfallen. Die Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit öffentlichem Verkehr ist nicht mehr gesichert. Darüber hinaus führen die stetigen Angriffe auf die Dienstleistungen der Daseinsvorsorge zu beträchtlicher Verunsicherung bei den Beschäftigten im öffentlichen Verkehr.

 

Die Frage nach Wegsparen oder Ausbauen des öffentlichen Verkehrs stellt sich leider nicht zum ersten Mal. Da die Mittel, die für den ÖPNV zur Verfügung stehen, schon immer knapp gewesen sind, ist bereits vor einigen Jahren eine grundlegende Entscheidung getroffen worden. Im Parlament verabschiedete man 1999 das Bundesgesetz über die Ordnung des öffentlichen Personennah- und Regionalverkehrs (ÖPNRV-G).
Ziel dieses Gesetzes war eine grundsätzliche Neustrukturierung des öffentlichen Nahverkehrs in Österreich, die eine ausreichende Budgetierung durch den konsequenten Übergang von der Alteinnahmengarantie zum Bestellerprinzip sicherstellen sollte.
Doch auch einige Jahre danach hat es die Verkehrspolitik leider noch immer nicht geschafft, den Rahmen, den das Gesetz ermöglicht hat, auch sinnvoll zu füllen. Nicht zuletzt der Rohbericht des Rechnungshofs übte heftige Kritik vor allem an der Zersplitterung der Finanzierungsströme und Aufgaben im ÖPNV, aber auch daran, dass der Bund gleichzeitig Aufgabenträger und Eigentümer des Dienstleisters ÖBB ist.

Verländerung mit wenig Geld
Die Reaktion des Verkehrsministeriums auf diese Kritik ist nun ein Konzept, das die Übertragung sowohl der Bestellverantwortung als auch der Verantwortung für die regionalen Schienenstrecken an die Länder und Gemeinden vorsieht.
Der Bund soll demnach für das sogenannte „Kernnetz“ zuständig bleiben, das Ergänzungsnetz und alle Kernnetzstrecken, denen überwiegend regionale Bedeutung zukommt, sollen Landesschienenstrecken werden. Privatbahnen sollen grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder fallen, kommunale Schienenstrecken sollen den Gemeinden obliegen.
Rechtlich soll die ÖBB weiterhin Eigentümerin der Infrastruktur bleiben und die Länder somit zu Pächtern werden. Das Personal für Bau, Erhaltung und Betrieb soll von der ÖBB verleast werden. Geplant sind Personalleasingverträge, deren Laufzeit bis zur Pensionierung der Mitarbeiter reichen sollen. Für die Länder bedeutet dieses Verländerungskonzept, dass sie zukünftig Rahmenpläne über Dichte und Qualität des öffentlichen Verkehrs erstellen und den Ausbau, die Erhaltung und den Betrieb der Infrastruktur finanzieren sollen. Die Detailplanung des Angebots würde dann in den Aufgabenbereich der Gemeinden fallen.
Die eben erwähnte Finanzierung der übertragenen Infrastruktur bedeutet konkrete Mittel des Bundes in der Höhe von 128 Mio Euro. Eine an sich knappe Summe, die dazu noch für alle neun Bundesländer ausreichen soll.
Mit beschränkten Mitteln sollen die Länder auch die ÖPNV-Leistungen im Nahverkehr bestellen, was im Detail bedeutet, Bahnverkehr auf Landesschienenstrecken, alle Kraftfahrlinienverkehre, alternative Verkehrssysteme und auch alle Baulichkeiten wie z. B. Park&Ride-Anlagen finanzieren. Die Gemeinden wiederum müssten alle ÖPNV-Leistungen für den kommunalen Bereich bestellen.
Für die Erfüllung dieser Aufgaben plant der Bund, den Ländern und Gemeinden für die nächsten zehn Jahre jene Mittel zur Verfügung zu stellen, die er selbst im Jahr 2003 für diese Aufgaben aufgewendet hat.
Um die hier genannten Zahlen in eine Größenordnung stellen und die Absurdität des Vorschlags ermessen zu können, muss man wissen, dass die Länder schon jetzt – also ohne diese zusätzlichen Aufgaben – ein Vielfaches davon aufbringen müssen.
Auch die graphische Darstellung oben lässt erkennen, dass die Zukunft des ÖPNV in Österreich sehr düster aussehen könnte.
Die Finanzzuweisungen in Nahverkehrsangelegenheiten an die Länder gemäß Finanzausgleichsgesetz können leider die Lücke auch nicht füllen:
Um das Konzept der Verländerung des ÖPNV umsetzen zu können, müssten mehrere Gesetze geändert werden: Zum Beispiel das Finanzausgleichsgesetz, in dem alle Finanzierungsdetails geregelt werden sollen; das Eisenbahn- und das Privatbahngesetz, die beide dahingehend zu ändern wären, dass die Integration länderspezifischer Anforderungen möglich wird. Prinzipiell besteht sogar die Möglichkeit, dass durch die Verländerung neun verschiedene Eisenbahngesetze entstehen.
Bezüglich des Kraftfahrliniengesetzes plant das Verkehrsministerium die Einführung eines sogenannten Konzessionskatasters, in dem die vergebenen Konzessionen mit allen relevanten Details verzeichnet sein sollen. Weiters soll die Konzessionsdauer von zehn auf acht Jahre verkürzt werden und in Zukunft keine automatische Wiedererteilung einer Konzession möglich sein.
Das im ÖPNRV-G festgelegte Grundangebot, für das derzeit der Bund verantwortlich ist, soll gestrichen werden. Ein klares und deutliches Signal: Der Bund zieht sich aus seiner Verantwortung zurück. Die ebenfalls dort verankerte Nah- und Regionalverkehrsplanung als Aufgabe der Länder und Gemeinden soll um die „gesamte Besorgung“ der Infrastruktur erweitert werden. Sämtliche Regelungen über die Finanzierung öffentlicher Verkehrsleistungen sollen gestrichen werden. Nur mehr gemäß FAG sollen in Zukunft Finanzmittel bereitgestellt werden.

Viele Fragen offen
Problematisch ist in diesem Zusammenhang die Tatsache, dass es bislang keinen Aufteilungsschlüssel für diese oben angeführten Mittel gibt. Offen ist also, ob die Gelder je nach Höhe der anfallenden Erhaltungsinvestitionen der Schienenstrecken in den verschiedenen Bundesländern oder nach Streckenlänge oder nach Zahl der Benützer oder nach Einwohnern oder nach welchem Kriterium auch immer zur Anwendung kommen sollen. Darüber hinaus ist das FAG ein einfaches Bundesgesetz und kann somit jederzeit und sehr leicht wieder geändert werden. Und was ist dann?
Durch diese geplante Regelung wird auch die grundsätzliche Finanzierung von Landesschienenstrecken in Frage gestellt, was mittelfristig zu Einstellungen führen könnte. Um diesen Gedanken weiter zu spinnen: Wer trägt dann eigentlich die Verantwortung und die Kosten für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands nach Stilllegung einer Strecke?
Allerdings lautet die wichtigste Frage: Sind die vorgesehenen Mittel ausreichend, um das Fahrplanangebot weiter zu entwickeln oder dieses zumindest aufrechtzuerhalten? Sicher ist jedenfalls, dass in Zukunft eher die Finanzabteilungen der Länder die Verkehrsplanung übernehmen werden.
Auch an den geplanten Änderungen des Eisenbahngesetzes und des Privatbahngesetzes muss Kritik geübt werden. Die beabsichtigte Splittung des Eisenbahngesetzes in neun Landeseisenbahngesetze mit neun verschiedenen Aufgabenträgern führt zu neun verschiedenen Verkehrskonzepten. Eine koordinierende Funktion des Bundes oder die Schaffung einer koordinierenden Stelle ist leider nicht vorgesehen, wäre aber sehr wichtig.
Gleichzeitig bleibt die Frage unbeantwortet, ob in diesem Fall auch neun gesonderte, aber gleichlautende Verträge zwischen den Ländern und der ÖBB geschlossen würden, die die Integration des Fernverkehrs in den Nahverkehr der jeweiligen Länder regeln.
Weiters fehlt eine Definition des verkehrspolitisch sehr bedeutenden Wiener Schnellbahnnetzes zur Gänze. Ebenso fehlt die klare Zuständigkeit des Bundes oder einer vom Bund zu errichtenden koordinierenden Stelle für alle Ländergrenzen überschreitenden Nahverkehre. Soll auch die Sicherstellung der Einhaltung technischer Standards, Sicherheits- und Ausbildungsstandards für Schienenverkehre in Zukunft bei den Ländern liegen? Brauchen die Länder dafür zusätzliche Verwaltungseinheiten, um diese Vielzahl an neuen eisenbahnrechtlichen Aufgaben erfüllen zu können und welche zusätzlichen Kosten sind zu erwarten?
Im Kraftfahrlinienrecht wird zur Zeit schon an einer Novellierung gearbeitet, aufgrund der das Billigstbieterprinzip eingeführt werden soll. Diese Änderung dürfte zusätzlich einen enormen Kostendruck erzeugen. Wie zahlreiche Erfahrungen beweisen, kennt die Konkurrenz um staatliche Mittel in Wahrheit nur einen Sparfaktor, und das sind die Personalkosten. Und genau das ist äußerst diskussionswürdig!

Gespart wird am Personal
Aus Sicht der AK ist die Einführung eines neuen Entscheidungskriteriums für die Bewertung eines Angebots im Vergleich zu qualitativ gleichwertigen Angeboten – die geringsten Kosten – der Startschuss für das Drehen der Kostenspirale. Und zwar nach unten in Richtung geringste Personalkosten.
Während es einschlägige Forschungsarbeiten zu den Auswirkungen der Liberalisierung von öffentlichen Dienstleistungen auf die Qualität und das Preisniveau der Leistungen gibt, spielt die Situation jener Menschen, welche in ihrer täglichen Arbeit die Leistungen erbringen, in der öffentlichen Diskussion bisher, wenn überhaupt, bestenfalls eine untergeordnete Rolle.
Die AK hat deshalb eine Studie1 in Auftrag gegeben, um die Auswirkungen der Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen auf die Beschäftigten zu untersuchen und gemeinsame Trends im Hinblick auf Veränderungen des Beschäftigungsvolumens und der Art der Beschäftigung sowie Auswirkungen auf die Einkommen, Arbeitszeit, Arbeitsbedingungen und auf die Interessenvertretung zu identifizieren. Es wurden dabei bestimmte Sektoren (Eisenbahnen, Postdienste, Elektrizitätsversorgung, Gasversorgung, Wasserversorgung und den öffentlichen Personennahverkehr) sowohl in Österreich als auch in anderen EU-Mitgliedstaaten untersucht.
Trotz der länder- und branchenspezifischen Unterschiede in der Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen sind auf Basis der zusammengestellten Fallstudien eine Reihe von gemeinsamen Veränderungen feststellbar. Diese Veränderungen oder Trends beziehen sich vor allem auf das Beschäftigungsvolumen, die Einkommen, Arbeitszeit, Arbeitsbedingungen und Beschäftigungsverhältnisse sowie auf die Interessenvertretung der Beschäftigten.
Zu diesen Veränderungen zählen:

- Umfangreicher Personalabbau in allen Sektoren, bis zu 50% über betriebsbedingte Kündigungen in den ersten 10 Jahren möglich. Ob ein „sozialverträglicher“ Abbau durchgesetzt werden kann, hängt von der Stärke der Gewerkschaften, den staatlichen Rahmenbedingungen und auch dem Druck der öffentlichen Meinung ab.

- Massive Kürzung der Ausbildungsstellen für Lehrlinge.
Der Beschäftigungszuwachs bei neuen Anbietern kann in der Regel den Personalabbau beim ehemaligen Monopolisten nicht kompensieren.

- Reduktion der Arbeitskosten durch Reduktion des Einkommens und Veränderungen in den Entgeltstrukturen, vor allem durch Änderungskündigungen, aber auch Änderungen im Hinblick auf den senioritätsbedingten Lohnanstieg (z. B. Abschaffung von Biennalsprüngen) sowie die Reduktion von Lohnkategorien. Schaffung neuer Lohnkategorien durch Einführung neuer Arbeitsplatzbeschreibungen. Neue Mitarbeiter werden zu schlechteren kollektivvertraglichen Bedingungen eingestellt. Gefahr von Lohndumping wurde deutlich sichtbar, der öffentliche Verkehr (ÖPNV, Bahn) droht zu einem Niedriglohnsektor zu werden.

- Flexibilisierung der Arbeitszeit durch die Erhöhung des Anteiles von Teilzeitarbeit, die Verlängerung von Durchrechnungszeiträumen und die Einführung von Arbeitszeitkonten. Vorwiegend in den arbeitsintensiven Sektoren wie etwa dem ÖPNV führt die Reduktion und Verschlechterung von Pausen- und Ruhezeiten zur Erhöhung der „produktiven“ Zeiten zu wesentlichen Konflikten.

- Zur Kompensation des Personalabbaus aber auch von Einkommenseinbußen ist eine Zunahme von Mehr- und Überstunden festzustellen.

- Einheitliche Arbeits- und Vertragsverhältnisse werden zunehmend in Frage gestellt. Kollektivverträge werden dezentralisiert und in einigen Fällen ist sogar von einem Übergang zu leistungsbezogenen, individualisierten Arbeitsverträgen auszugehen. Wesentliches Element der Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse ist der Einsatz prekärer und atypischer Arbeitskräfte. Dazu zählen vor allem Teilzeitkräfte, Zeitverträge, Leiharbeit, neue Selbstständige und geringfügige Beschäftigung.

- Die Auswirkungen auf die Personalpolitik zeigt sich durch eine Verschlechterung der Ausbildungs- und Qualifizierungsmöglichkeiten. Qualifizierungsmöglichkeiten werden auf Kernpersonal beschränkt.

Weitere Vorgangsweise
Am 3. Mai 2005 hat die Landesfinanzreferentenkonferenz getagt und den einstimmigen Beschluss gefasst, die vom Bund angestrebte Regionalisierung des ÖPNRV zum jetzigen Zeitpunkt nicht zu akzeptieren. Weitere Diskussionen darüber sollen erst dann geführt werden, wenn ausreichende Datengrundlagen vorliegen. Dazu zählen insbesondere

- Definition der Regionalbahnen in den einzelnen Bundesländern

- Erhaltungszustand und Investitionsbedarf in den kommenden Jahren

- Kosten des laufenden Betriebes

- Valorisierung

Die drei Wochen später abgehaltene Landeshauptleutekonferenz hat sich in ihrer Tagung am 25. Mai 2005 ebenfalls mit dem Projekt „ÖPNRV-Reform 2005“ befasst. Dabei ist grundsätzliche Einigkeit erzielt worden, den Beschluss der Landesfinanzreferentenkonferenz vom Mai dieses Jahres zu unterstützen. Die Arbeitsgruppe soll ihre Arbeiten zügig fortsetzen, wobei ein klares Gesamtkonzept zur Zukunft des öffentlichen Verkehrs erwartet wird.
Trotz der beiden genannten Beschlüsse scheint man im Verkehrsministerium davon auszugehen, dass die Umsetzung des Konzepts bei den Ländern auf Zustimmung gestoßen ist. Der Auftrag zur Erstellung eines Gesamtverkehrskonzepts wird weiterhin negiert.
Nach heftigen Protesten aus den Ländern und nicht zuletzt aufgrund mehrerer Kontakte von AK-Präsident Tumpel mit Landeshauptleuten, Verkehrslandesräten und Finanzlandesräten ist das Regierungskonzept insofern modifiziert worden, als die Umsetzung nun stufenweise erfolgen soll.

- 1. 1. 2006 Verländerung der Betriebsmittel für Bus und Straßenbahn, Verkehrsverbund-Zahlungen und Bestellerförderung (61 Mio. €)

- 1..9..2007 Regionalisierung der FLAF-Mittel (313 Mio. €)

- 1. 1. 2008 Verländerung der Betriebsmittel für Personenzüge, gemeinwirtschaftliche Leistungen (490 Mio. €)

Da aus der Verländerung der Infrastruktur ein Effizienzgewinn erwartet wird, soll es in Zukunft den Ländern obliegen, ob diese durch die Einführung von Wettbewerb die Effizienz der Landesschienenstrecken steigern oder lieber den Verkehr einstellen wollen.
Die ÖBB-Regionalisierung soll nach Vorstellung des Bundes ebenfalls in mehreren Schritten erfolgen:

- ab Juli 2005 soll eine ÖBB-Teilkostenrechnung erarbeitet werden;

- ab September 2005 sollen sogenannte §-15a-Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern geschlossen werden;

- ab 2006 soll in bilateralen Gesprächen zwischen ÖBB und den Ländern die Übertragung der Infrastruktur verhandelt werden (die organisatorischen Voraussetzungen werden geschaffen).

Das Konzept des Verkehrsministeriums lässt zu viele Fragen offen.
Sicher scheint nur zu sein, dass der Bund mit dem ÖPNV nichts mehr zu tun haben will, sich aus der Verantwortung stiehlt und die Länder mit viel zu wenig Geld ausstattet, um den Anforderungen der Benutzer gerecht werden zu können.
Dass die geplante Deckelung der Mittel auf Basis des Jahres 2003 de facto eine Mittelkürzung bedeutet, lässt sich jedenfalls nicht wegdiskutieren. Die Mittel des Bundes, die den Ländern zur Verfügung gestellt werden sollen, sind einfach zu gering. Dazu kommen noch die starken Steigerungen der Ausgaben der Länder für den Nahverkehr, die seit dem Jahr 2000 um ein Drittel höher wurden.
Keinesfalls vergessen darf man die Tatsache, dass es seit dem Jahr 2000 für die Pendler in der Ost-Region bereits sechs Tariferhöhungen im öffentlichen Verkehr gegeben hat, die ein Ausmaß von bis zu 40% erreicht haben!
Soll also das Konzept des Verkehrsministeriums wiederum auf dem Rücken der Benutzer umgesetzt, soll seine Finanzierung über Tariferhöhungen erreicht werden?
Aufgrund des von Staatssekretär Kukacka erzeugten Zeitdrucks sowie der Nichteinbindung der Sozialpartner und der betroffenen Städte und Gemeinden ist eine sachliche Diskussion von Alternativen, Vor- und Nachteilen sehr unwahrscheinlich.
Um die im Titel gestellte Frage zu beantworten: Wegsparen wäre die falsche Lösung. Es ist wichtig, den öffentlichen Personennahverkehr zu erhalten, ihn nach Möglichkeit zu stärken und auszubauen. Am besten wäre es, ein benutzergerechtes und funktionierendes Gesamtverkehrssystem zu schaffen!