Österreichischer Städtebund

Stagnierende Einnahmen und steigende Sozialausgaben betreffen nicht nur die österreichischen Gemeinden, sondern sind im gesamten europäischen Raum vorzufinden. Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) veranstaltete am 4. Juli 2005 in Stuttgart eine Tagung zum Thema Finanzwesen, um die derzeitige finanzielle Problemlage darzustellen und Ansatzpunkte für die Lösung dieser für die BürgerInnen entscheidenden Problematik zu diskutieren. Der vorliegende Bericht gibt einen Überblick über die Tagung der Europäischen Städte und Regionen vom 4. Juli 2005 in Stuttgart.

 

Gemeinden und Regionen spielen eine wesentliche Rolle innerhalb des mikro- und makroökonomischen Systems. So sind sie nicht nur ein wesentlicher Akteur im Bereich der öffentlichen Investitionen, sondern sie können auch die Konjunktur beeinflussen. Immer mehr Aufgaben werden durch die Gemeinden und Regionen erledigt, da sie eine hohe Kundennähe aufweisen und die diversen Leistungen besser und bürgernäher erbringen können. Es ist jedoch im europäischen Raum erkennbar, dass die finanzielle Lage der Gemeinden und Regionen schwierig ist. Auf Basis dieser Ausgangslage wurde daher diskutiert, wie sich die Finanzierung der einzelnen europäischen Staaten entwickelt und welche Auswirkungen dies auf die kommunale Selbstverwaltung hat.
Hierzu bedarf es zuerst einer Darstellung, wie die Kommunalverwaltung in den europäischen Staaten aufgebaut ist. Tabelle 1 verdeutlicht, dass es bis zu drei kommunale Ebenen geben kann, wie dies in Frankreich, Irland, Italien, Polen und Spanien der Fall ist. In Österreich gibt es nur eine kommunale Ebene, wobei hier auffällig ist, dass es im internationalen Vergleich eine sehr hohe Anzahl an Kommunalverwaltungen in Österreich gibt. Dies bedeutet, dass Österreich kleine Gemeinden mit einer geringen durchschnittlichen Einwohnerzahl pro Gemeinde von 3.400 hat. Der EU-Durchschnitt liegt bei 5.100 Einwohnern pro Gemeinde.1
Gleichzeitig gibt es in acht Ländern der Europäischen Union Gebietskörperschaften, die „Regionen“ genannt werden (Spanien, Frankreich, Irland, Italien und Polen die dritte kommunale Ebene, in der Tschechischen Republik, Großbritannien und in der Slowakei die zweite kommunale Ebene).
Nachfolgend werden die Themengebiete, die in der Tagung angesprochen wurden, dargestellt.

Deutschland – Qualitätsverbesserung statt Steuersenkung
Als erster Redner plädierte Dr. Wolfgang Schuster, Oberbürgermeister von Stuttgart, für „Nachhaltigkeit“ sowie den Einbezug der demographischen Entwicklung ins Finanzmanagement. Er betonte damit, dass insbesondere auch langfristige Entwicklungen in das derzeitige Steuerungssystem miteinbezogen werden müssen, da die Probleme der Zukunft anders nicht gemeistert werden können.
Trotz der schwierigen derzeitigen Situation in Deutschland (fünfzigprozentiger Schuldenzuwachs der deutschen Städte in den letzten zehn Jahren, stagnierende Einnahmen bei gleichzeitig steigenden Ausgaben) zeigte sich Schuster optimistisch. Dabei stellte er klar, dass er die Zukunft von Stuttgart nicht darin sieht, die niedrigsten Steuern zu haben. Vielmehr betonte er, dass sich in Zukunft eine Stadt durch ausgezeichnete Qualität der städtischen Leistungen im Wettbewerb behaupten sollte. Deshalb müsse es auch zu einer europäischen Steuerharmonisierung kommen, um einerseits das Steuersystem zu vereinfachen und andererseits die Städte dazu zu zwingen, ihre Qualität zu verbessern, anstatt ihre Steuern zu senken.

Niederlande – eigenes Steuerrecht der Gemeinde anstreben
Wim Deetman, Bürgermeister von Den Haag, betonte in der Folge die Verantwortung des Bundes gegenüber dem Steuerzahler. Wer Steuern zahlt, muss auch das Recht haben, die versprochenen Leistungen dafür zu erhalten. Es bedarf daher eines Gleichgewichtes von Kompetenzen und Steuern. Vor allem Kommunen haben daher eine besondere Stellung, da sie einerseits kommunale Steuern einheben, welche als lästig empfunden werden, andererseits wird das Image der Kommunen durch die BürgerInnen aufgrund ihrer Kunden- und Bürgernähe hoch eingeschätzt. Derzeit besteht jedoch der Trend, die kommunalen Steuern und damit die finanziellen Spielräume zu beschneiden, wodurch die kommunale Selbstverwaltung verletzt wird. Nach Deetman bedarf es daher einer gesetzlichen Verankerung eines eigenen Steuerrechtes auf Ebene der Kommunen und Regionen.

Dexia-Studie – Kommunalfinanzen in der EU 25
Um einen Überblick über die Finanzen der europäischen Städte und Regionen zu erhalten, stellte Phillippe Valletoux, Vizepräsident des Vorstandes von Dexia Credit Local, die Ergebnisse seiner neuen Studie dar. Dabei betonte er, dass sowohl mikroökonomische als auch makroökonomische Effekte in die Betrachtung miteinbezogen werden müssen. Mikroökonomie wird jedoch nicht nur durch Kommunen, und Makroökonomie nicht nur durch den Bund gestaltet, sondern es gibt zahlreiche Verschränkungen. Eine Stärkung der kommunalen Ebene (insbesondere der Städte) ist daher in vielen europäischen Städten ein wesentliches Reformelement geworden und zeigt sich etwa in der Neuschaffung von kommunalen Einheiten in Irland (1994), Großbritannien (1998 und 1999), Polen (1999), der Tschechischen Republik (2000) und der Slowakei (2002).
Auf der Einnahmenseite bestehen laut einer Dexia-Studie (2004)2 drei wesentliche kommunale Steuern:

- die Grundsteuer,
- die kommunale Unternehmenssteuer und
- die kommunale Einkommenssteuer.

Die Grundsteuer wird in allen Ländern (Ausnahme Malta und Schweden) den Gemeinden zugeordnet und stellt meist eine ausschließende Gemeindesteuer (in Deutschland, Österreich, Spanien, Finnland, Griechenland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal und in allen „neuen“ EU-Ländern) dar. In manchen Ländern macht die Grundsteuer nur einen kleinen Teil der eigenen Steuereinnahmen aus (weniger als 10% z. B. in Dänemark, Finnland, Griechenland und Luxemburg), in mehr als einem Drittel der Länder macht sie jedoch mehr als 50% aus (z. B. in Belgien, Spanien, Estland, Irland, Litauen, Polen, Großbritannien, Slowakei und Slowenien).
Die kommunale Unternehmenssteuer wird in elf Ländern umgesetzt (Deutschland, Österreich, Zypern, Dänemark, Spanien, Frankreich, Ungarn, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal) und ist meistens der kommunalen Ebene vorbehalten. Der Anteil der Erträge an den eigenen Steuereinnahmen ist in der Regel bedeutend. In Portugal und Spanien liegt er z. B. bei 20%, in Österreich bei 50%, in Deutschland bei 70% und in Luxemburg bei 90%, in Irland macht er sogar 100% aus.
Eine kommunale Einkommenssteuer auf natürliche Personen wird nur mehr bei etwa der Hälfte der Staaten umgesetzt (Belgien, Dänemark, Spanien, Finnland, Italien, Großbritannien, Schweden) und wird auf einzelne oder auf mehrere kommunale Ebenen aufgeteilt. Soweit es die kommunale Einkommenssteuer gibt, leistet sie einen erheblichen Beitrag zu den eigenen kommunalen Steuereinnahmen. Der Anteil liegt in Belgien bei über 40% und in Dänemark bei 90%. In Finnland sind es 95% und in Schweden beinahe 100% (Tabelle 2).
Nach der Darstellung der aktuellen Lage wurde der Frage nachgegangen, wie mit vermehrten Kompetenzen und erhöhten Anforderungen auf der einen und mit Kürzungen der Ressourcen auf der anderen Seite umgegangen werden soll.

Frankreich – Budgetautonomie nur auf dem Papier
Phillippe Laurent, Bürgermeister der französischen Stadt Sceaux, wies darauf hin, dass die französischen Städte und Regionen nur auf dem Papier Budgetautonomie haben. Tatsächlich werden immer mehr Aufgaben dezentralisiert, jedoch die Finanzierung der Aufgaben auf langfristige Sicht hin nicht geregelt. Hier bedarf es daher der Klärung einiger wichtiger Fragen: Wie sieht die territoriale Entwicklung aus? Welche Hindernisse gibt es von Seiten der EU? Wie wirkt sich die territoriale Autonomie aus? Wie können EU- und nationale Regelungen miteinbezogen werden?
Zur Verdeutlichung bringt Laurent das Beispiel der französischen Polizei. So liegt die Kompetenz der Polizei in Frankreich grundsätzlich beim Zentralstaat. Es wurde jedoch eine Gemeindepolizei eingerichtet, welche nun auch Aufgaben der Bundespolizei zu übernehmen hat, ohne entsprechend mit finanziellen Mitteln ausgestattet zu werden. Dies verringert den finanziellen Handlungsspielraum der Kommunen empfindlich, wodurch es immer schwieriger wird, die Daseinsvorsorge aufrechtzuerhalten. So gibt es in Frankreich beispielsweise eine – in vielen europäischen Ländern „bewunderte“ – freie Kinderbetreuung ab 2 Jahren, die aber finanziell unter Druck gerät.

Italien – Regionen erhielten mehr Kompetenzen, Gemeinden nicht
Ein gutes Beispiel dafür, wie schwierig es ist, das richtige Maß an kommunaler Selbstverwaltung zu finden, ist Italien. Francesco Montemurro betonte, dass es in Italien keine Tradition der kommunalen Selbstverwaltung gibt. In den 90er Jahren wurde eine Reform umgesetzt, welche zur Stärkung der italienischen Regionen führte, indem gleichzeitig die Zuständigkeiten erweitert und ihre steuerliche Autonomie gestärkt wurde. Im Jahr 2001 gab es eine weitere Verfassungsänderung zur Stärkung der lokalen Gebietskörperschaften, welche jedoch nie umgesetzt wurde. Dennoch ist in Italien die Entwicklung zu mehr Dezentralität und Autonomie erkennbar. Lag der Anteil der Transferzahlungen im Jahr 1995 noch bei 80% der Einnahmen, so liegt er nun nur mehr bei 20 bis 30%. Vor allem die Grundsteuer wurde an die lokalen Gebietskörperschaften abgegeben, was rund 60% der Steuereinnahmen ausmacht.

Spanien – Verlust eigener Abgaben
Dies verdeutlichte auch Francisco Tejada Gallegos, Spanien, wo es drei Ebenen von kommunalen Gebietskörperschaften gibt. Die Autonomie auf Ebene der Gemeinden besteht erst seit den 80er Jahren. Einnahmen basieren zu 36% auf Steuern und zu 20% auf Transfers. Es wurde jedoch in jüngster Zeit die Gewerbesteuer eliminiert, was zu Steuereinnahmeneinbußen im Ausmaß von 50–55% führte. Aufgrund der entstandenen Finanzprobleme stellte sich daher die Frage, wie damit und vor allem mit neuen Aufgaben umzugehen ist. In Spanien entwickelte sich daraufhin die Ansicht, dass nicht das Subsidiaritätsprinzip gilt. Vielmehr muss eine Gemeinde als Gebietskörperschaft keine Aufgaben übernehmen, nur weil sie von keinen anderen Gebietskörperschaften erledigt werden. Gallegos verdeutlichte, dass es in Zukunft einer Neudefinition der Gemeindekompetenzen bedarf und regte an, darüber auf europäischer Ebene zu diskutieren.
Um langfristig den Finanzhaushalt zu verbessern, wird es daher nicht nur notwendig sein, die Einnahmen zu sichern, sondern auch bei Ausgaben einzusparen, um die Finanzprobleme zu lindern. Generalsekretär Dr. Erich Pramböck sprach aus diesem Grund eine Vielzahl an Instrumenten an, welche zu einer Optimierung der Ausgabenseite führen. Hierzu zählen beispielsweise das Facility-Management, das Energiemanagement, das Vertragsmanagement und die Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente (z. B. Kostenrechnung, Controlling). Public Private Partnership hingegen wurde von ihm auch kritisch gesehen, da zwar viele Investitionen erst durch Finanzierungspartnerschaften ermöglicht werden, andererseits jedoch das Management von Finanzierungsmodellen aufwändig und nicht immer einfach ist. Außerdem bleibt die Frage der Finanzierung des laufenden Betriebes offen.
Als Beispiel für eine gelungene Optimierung auf der Ausgabenseite wurde von Dr. Volker Kienzlen, Umweltreferat Stuttgart, das Energiemanagement dargestellt, womit Stuttgart in den letzten 25 Jahren 40% der Energie eingespart hat. Dieses Beispiel hat insofern auch Vorzeigecharakter, als es bereits eine europaweite Organisation zur Förderung des Energiemanagements gibt, welche vom RGRE unterstützt wird.
Neben den Hauptreferenten stellten auch mehrere Teilnehmer die derzeitige Situation in ihren Herkunftsländern dar. Nachfolgend einige interessante Beispiele.

Niederlande – 50% zweckgebundene Einnahmen
In den Niederlanden gibt es drei staatliche Ebenen: die zentrale Regierung, die Provinzen und die Gemeinden. Auf 12 Provinzen kommen 467 Gemeinden. Die Kommunaleinnahmen basieren auf drei Säulen:

- den Gemeindesteuern und anderen nicht-fiskalen Einnahmen,

- generellen Transaktionen (von der Regierung erfolgt die Verteilung auf die Gemeinden nach bestimmten Schlüsseln) und

- spezifischen Transaktionen (zweckgebundene Subventionen von den diversen Ministerien).

Für das Jahr 2005 beliefen sich 17,7% auf eigene Steuern, 32,7% auf generelle Transaktionen und 49,6% auf spezifische Transaktionen.

Tschechien – keine Mittel für Investitionen
Der Vertreter der Tschechischen Republik betonte, dass in Tschechien eine Finanzierung von Investitionsprojekten durch Gemeinden schwierig ist, da die Wirtschaft sehr schwach ist. Public Private Partnership ist daher notwendig, um überhaupt Investitionen tätigen zu können. Er gibt jedoch zu bedenken, dass dies problematisch ist, da die Infrastruktur in öffentlicher Hand bleiben sollte.

Slowakei – Aufgabenübertragungen
In der Slowakei fand in den letzten Jahren eine große Reform statt, in welcher die Kommunalebene gestärkt wurde. Dies führte nicht nur zu einem starken Anstieg bei den Einnahmen der Kommunen, sondern auch zu einer Explosion der Mitarbeiter (von 22.000 auf 120.000 Mitarbeiter im Kommunalbereich), da beispielsweise der gesamte Grundschulbereich auf die Kommunen übertragen worden ist.

Bulgarien – Gebührenhoheit der Gemeinden erreicht
In Bulgarien gibt es 28 Distrikte und 264 Gemeinden. Insbesondere in den letzten Jahren wurde eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung als eine der wesentlichsten Reformziele definiert. So wurde ein eigenes Konzept erstellt, welches von 2002 bis 2005 zu einer finanziellen Dezentralisierung auf die Gemeindeebene führen soll. Eine der wichtigsten Veränderungen war hierbei das kommunale Selbstbestimmungsrecht über die Höhe der kommunalen Gebühren.
Die Aufgaben werden hierbei entweder im eigenen oder im übertragenen Wirkungsbereich erledigt. Aufgaben im übertragenen Wirkungsbereich werden durch die Einkommenssteuer abgegolten, wobei ein Ausgleich von Mehr- oder Mindereinnahmen zwischen den Städten und Gemeinden möglich ist. Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich werden durch eigene Einnahmequellen (34%: eigene Steuern, kommunale Gebühren) und Transfers (65%) finanziert.

Finnland – hoher Anteil eigener Steuern
Auf der Einnahmenseite in Finnland stehen zu 47% Einnahmen aus Steuern (großteils Kommunalsteuern), zu 17% staatliche Subventionen, zu 27% eigene Gebühren für Dienstleistungen, zu 6% Kreditfinanzierungen und zu 3% andere Einnahmen.

Conclusio
Steigende Ausgaben und stagnierende Einnahmen führen zu einem Diskussionsbedarf über die Rolle der Städte und Regionen innerhalb der Europäischen Union. Während des Workshops wurde betont, dass sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite Handlungsbedarf besteht. So ist festzuhalten, dass insbesondere Kommunalsteuern für die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung unbedingt notwendig sind. Eine verfassungsrechtliche Verankerung eines eigenen Steuerrechtes wäre daher notwendig.
Es herrschte infolgedessen bei allen Anwesenden Einigkeit, dass es einen europäischen Diskurs über die kommunale Selbstverwaltung geben muss. Hierzu wurde der Artikel 9 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung des Europarates vorgestellt, welcher eine kommunale Selbstverwaltung garantieren soll. Die wichtigsten Bestimmungen dieses Artikels sind:

- Kommunalverwaltungen bedürfen ausreichender finanzieller Ressourcen, über welche sie frei verfügen können.

- Die Höhe der finanziellen Ressourcen muss sich an den zu erfüllenden Aufgaben orientieren.

- Kommunen sollen eigene Steuern und Gebühren erheben können, über deren Höhe sie selbst bestimmen können.

- Die Finanzierungsquellen sollen ausreichend, ausgewogen und stabil sein.

- Es soll ein Ausgleich zwischen finanzschwächeren und -stärkeren Kommunen erfolgen.

- Kommunen sollen in den Entscheidungsprozess über Transferleistungen und finanzielle Ressourcen einbezogen werden, sofern es sie betrifft.

- Subventionen an Kommunen sollen nicht zweckgebunden sein.

- Zur Finanzierung sollen sich Kommunen auch am freien Kapitalmarkt bewegen können.

Wesentliches Thema der Diskussion war auch die Dezentralität. Es wurde also der Frage nachgegangen, welche Kompetenzen und Aufgaben kommunale und regionale Ebenen haben sollen. So sind in vielen europäischen Ländern Entwicklungen in Richtung mehr Dezentralität erkennbar, es werden daher Kompetenzen übertragen, welche bisher zentral bei der Bundesbehörde angesiedelt waren. Vor allem in bisher zentralistischen Ländern wie Frankreich, Spanien oder Italien sollen lokale Gebietskörperschaften bisher zentral gesteuerte Agenden übernehmen. In Österreich hingegen, wo bereits eine hohe Dezentralität in Form des stark ausgeprägten Föderalismus besteht, ist eher der Trend zu mehr Zentralität zu erkennen, indem Finanzmittel auf die Bundesebene gezogen werden.
Eng verknüpft mit der Dezentralität ist die Delegation von Aufgaben auf die kommunale Ebene, was bedeutet, dass zentral festgelegt wird, welche Aufgaben auf der Kommunalebene erbracht werden müssen. Oft erfolgt aber keine ausreichende Übertragung von Finanzmitteln und es wird vom Entstehen einer Fiskalleiche gesprochen. Dies kann bei mangelnder Bereitstellung von Finanzmitteln zu zahlreichen Problemen führen. So bedarf es einer entsprechenden Koppelung von Finanzmitteln und Aufgabendelegation. Kommt es jedoch zu keiner Koppelung, führt dies automatisch zu Finanzierungsproblemen. Es dürfte allerdings ein europaweiter Trend sein, dass zwar eine Reihe an Aufgaben an die kommunale und regionale Ebene weiterdelegiert wird, dass jedoch die entsprechenden Finanzmittel nur zögerlich aus der Hand gegeben werden.

Städtebund-Linktipps:
www.kdz.or.at
www.rgre.de
www.ccre.org

Fehlende Tabellen finden Sie in der ÖGZ 10/05!

Fußnoten:
1 Vgl. Dexia: Die Kommunalfinanzen in den 25 Ländern der Europäischen Union, 2004.

2 Vgl. Dexia: Die Kommunalfinanzen in den 25 Ländern der Europäischen Union, 2004.