Österreichischer Städtebund

Mit dem Entwurf über eine Dienstleistungsrichtlinie legte die Europäische Kommission einen äußerst umstrittenen Gesetzesvorschlag zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes für Dienstleistungen vor. Würde der Vorschlag in der derzeit vorliegenden Fassung umgesetzt werden, hätte er auch auf die Kommunen gravierende Auswirkungen. Städte und Gemeinden sind als Anbieter und Nachfrager von Dienstleistungen, insbesondere mit Blick auf die Daseinsvorsorge, aber auch als Aufsichtsbehörden betroffen. Im laufenden Rechtsetzungsverfahren gilt es nun, die kommunalrelevanten Stellen zu identifizieren und klare Positionen gegenüber den Europäischen Institutionen zu formulieren.

 

1. Einführung
Es kommt selten in Europa vor, dass eine Richtlinie der EU bereits im Entwurfsstadium eine solch breite und nahezu alle gesellschaftlichen Gruppen umfassende Diskussion auslöst, wie dies bei der sogenannten „Dienstleistungsrichtlinie“ der Fall war und aktuell noch ist. Die Brisanz der Richtlinie – aus kommunaler Sicht – stellt sich der Leserin und dem Leser dabei schon nach der Lektüre der ersten Artikel des Legislativvorschlags dar: Da wäre zunächst der Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags. Abgesehen von wenigen Ausnahmen gilt er grundsätzlich für alle kommunalen Leistungen der Daseinsvorsorge: von der Müllentsorgung über die Reinigungsdienstleistungen bis hin zu den sozialen Leistungen. Die Richtlinie sieht außerdem vor, dass diejenigen Behörden, die eine Niederlassung eines Dienstleistungserbringers aus anderen EU-Mitgliedstaaten genehmigen müssen, von diesem keine beglaubigten Übersetzungen mehr verlangen dürfen und hebt damit das verwaltungsmäßige Prinzip der nationalen Amtssprache auf. Nicht zuletzt schreibt sie vor, dass die Kontrolle eines Dienstleistungserbringers ausschließlich durch die Aufsichtsbehörden des Landes zu erfolgen hat, in dem der Dienstleistungserbringer niedergelassen ist – und zwar völlig unabhängig davon, wo er seine Leistungen erbringt. Wie all diese Regelungen auf kommunaler Ebene verwirklicht werden sollen, bleibt im Unklaren.

Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie bis 2009
Klar ist hingegen, dass die meisten Bestimmungen des Richtlinienentwurfs nach dem Willen der Europäischen Kommission spätestens zum 31. 12. 2008 umgesetzt sein sollen.
Bereits im Januar 2004 legte diese den Gesetzesvorschlag mit dem etwas sperrigen Namen „Vorschlag für eine Richtlinie des europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt“ vor. Verantwortlicher EU-Kommissar war seinerzeit der Niederländer Frits Bolkestein, langjähriges Mitglied der liberalen Partei und ehemaliger niederländischer Außenhandelsminister. Nicht selten wird der Vorschlag daher auch als Bolkestein-Richtlinie bezeichnet.
Ziel der Richtlinie ist es nach Aussagen der Europäischen Kommission, die rechtlichen und administrativen Hindernisse für den Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen, damit ein „echter Dienstleistungsbinnenmarkt“ entstehen kann.
Solche Hindernisse können sowohl dann auftreten, wenn sich Dienstleistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen wollen (d. h. dort einen festen Geschäftssitz errichten), als auch dann, wenn Dienstleistungserbringer von ihrem Herkunftsmitgliedstaat aus Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat erbringen möchten, beispielsweise, indem sie sich vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat begeben. Die Dienstleistungsrichtlinie soll somit Dienstleistungserbringern eine größere Rechtssicherheit garantieren, wenn sie zwei im EG-Vertrag verankerte Grundfreiheiten (die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit) wahrnehmen wollen.
Auf ihren Internetseiten1 veröffentlichte die Europäische Kommission sogenannte „Praktische Beispiele“, um deutlich zu machen, wo die konkreten Probleme bei der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung liegen, zu deren Lösung die Richtlinie beitragen soll:
„Viele Dienstleistungserbringer, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU), berichten, dass ihnen Aufträge entgangen sind, weil es zu lange dauerte, die nötigen Genehmigungen zu erhalten oder sonstige Verwaltungsformalitäten zu erledigen, und dass sie deshalb letztendlich aufgegeben haben. Solche Verzögerungen traten insbesondere dann auf, wenn die mitgliedstaatlichen Behörden Unterlagen verlangten, die im Herkunftsmitgliedstaat des Unternehmens nicht existieren, was zu langwierigen Verhandlungen führte, ohne dass es eine Gewähr dafür gab, dass die zuständigen Behörden gleichwertige Unterlagen akzeptieren.
Zum Beispiel mussten Dienstleistungserbringer in einigen Mitgliedstaaten bestimmte Unterlagen in spezieller Form vorlegen, z. B. Staatsangehörigkeitsnachweise oder Wohnsitzbescheinigungen (wobei Personalausweise oder Reisepässe nicht als ausreichend angesehen wurden), Solvenz- oder Kreditwürdigkeitsbescheinigungen, Bescheinigungen über die Erfüllung der Steuerpflicht oder allgemeine Zuverlässigkeitsnachweise. Die Unternehmen beklagten sich auch über Kosten und Verzögerungen, die durch systematische Anforderungen von beglaubigten Kopien oder beglaubigten Übersetzungen entstehen.“

2. Worum es im Wesentlichen geht
Bereits ein erster Blick in den Richtlinientext macht die Komplexität des Vorschlags deutlich. Auf rund 90 Seiten breitet die Europäische Kommission ihr Vorhaben aus, das darauf abzielt, den europäischen Binnenmarkt für Dienstleistungen in seiner Entwicklung zu unterstützen. Sie befasst sich dabei mit der Vereinfachung von Verwaltungsverfahren, mit der Errichtung einheitlicher Ansprechpartner in den mitgliedstaatlichen Verwaltungen, der Anwendung von E-Government, der Erteilung von Genehmigungen, der Frage nach den jeweils geltenden nationalen Rechtsvorschriften im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr und anderem mehr.

Die Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer
Die Europäische Kommission unterteilt ihren Richtlinienvorschlag dabei in mehrere Kapitel, wobei sich Kapitel 2 mit der Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer beschäftigt. So werden die Mitgliedstaaten beispielsweise im Rahmen der Vereinfachung von Verwaltungsverfahren verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die für eine Niederlassung erforderlichen Verfahren für den Antragsteller möglichst einfach sind. Hierzu wird in Art. 5 RL-Entwurf ausgeführt:
„Für den Fall, dass die Mitgliedstaaten von einem Dienstleistungserbringer oder -empfänger ein Zeugnis, eine Bescheinigung oder ein sonstiges Dokument zum Nachweis der Erfüllung einer Anforderung verlangen, erkennen die Mitgliedstaaten alle Dokumente eines anderen Mitgliedstaates an, die eine gleichwertige Funktion haben oder aus denen hervorgeht, dass die betreffende Anforderung erfüllt ist. Die Mitgliedstaaten verlangen nicht, dass Dokumente eines anderen Mitgliedstaates im Original, in beglaubigter Abschrift oder in beglaubigter Übersetzung vorgelegt werden, außer in den Fällen, in denen dies in anderen Gemeinschaftsrechtsakten vorgesehen ist, oder wenn zwingende Gründe des Allgemeininteresses dies objektiv erfordern.“
Weiterhin ist in Kapitel 2 vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten sogenannte „Einheitliche Ansprechpartner“ (Art. 6 RL-Entwurf) einrichten, um es den Dienstleistungserbringern zu ermöglichen, alle „Verfahren und Formalitäten“ abzuwickeln, die mit der Aufnahme einer Dienstleistungstätigkeit verbunden sind. Bis Ende 2008 müssen die Mitgliedstaaten – und im Falle ihrer sachlichen und räumlichen Zuständigkeit auch die kommunalen Aufsichtsbehörden – sicherstellen, dass all diese Verfahren auch auf elektronischem Wege abgewickelt werden können.

Der freie Dienstleistungsverkehr
Kapitel 3 enthält Regelungen betreffend den freien Dienstleistungsverkehr. Diese Regelungen gelten somit nicht für die Niederlassung von Dienstleistungserbringern, sondern nur für die vorübergehende grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen. Kernbestandteil des dritten Kapitels sind die Bestimmungen des sogenannten „Herkunftslandprinzips“ (Art. 16 RL-Entwurf). Demzufolge können Dienstleistungserbringer im Grundsatz ihre Leistungen in einem anderen Mitgliedstaat erbringen, sofern sie die in ihrem Niederlassungsstaat geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften einhalten. Sie würden also bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen keinen zusätzlichen Anforderungen, wie Genehmigungen oder Erklärungen, unterworfen werden.
Eine Abfrage der Europabüros der bayerischen, baden-württembergischen und sächsischen Kommunen bei den von ihnen vertretenen Stadt- und Landkreisen hat den potentiellen Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips aufgezeigt2: Würde die Richtlinie in der vorliegenden Fassung umgesetzt werden, wäre es deutschen Behörden nicht mehr gestattet, die Regelungen der deutschen Gewerbeordnung (GewO) oder der Handwerksordnung für ausländische Dienstleistungserbringer anzuwenden. So regelt etwa § 55 GewO die Modalitäten der Ausstellung einer Reisegewerbekarte. Voraussetzung für die Ausstellung einer solchen Karte ist unter anderem die Vorlage eines unbeschränkten Führungszeugnisses sowie eines Auszugs aus dem Gewerbezentralregister. Weiterhin ist die Beteiligung der jeweiligen Ausländerbehörde vorgesehen. Derartige Anforderungen sind aus Sicht der Europäischen Kommission zusätzliche Anforderungen, die der Dienstleistungserbringer zu den Anforderungen des Landes seiner Niederlassung erbringen muss, und daher geeignet, den Binnenmarkt für Dienstleistungen zu behindern.
Da die Europäische Kommission mit ihrem Richtlinienentwurf einen „horizontalen Ansatz“ verfolgt, fände die Richtlinie im Falle ihrer Umsetzung auf nahezu alle Arten von Dienstleistungen Anwendung. Für die Altenpflege würde dann der gleiche Rechtsrahmen gelten wie für das Aufstellen von Spielautomaten.

3. Das Rechtsetzungsverfahren
Der Richtlinienvorschlag wird derzeit auf Grundlage des Art. 251 EGV, also im sogenannten Mitentscheidungsverfahren, beraten. Das Mitentscheidungsverfahren, das mit dem Vertrag von Maastricht eingeführt wurde, räumt dem Europäischen Parlament die weitestgehenden Gesetzgebungsbefugnisse ein, die im EG-Vertrag vorgesehen sind. Es sieht dabei zwei Lesungen sowie ein Vermittlungsverfahren vor, wobei im Falle einer Einigung zwischen Europäischem Parlament und Rat ein Rechtsakt auch bereits nach der ersten Lesung verabschiedet werden kann.
Dies bringt es mit sich, dass die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens beziehungsweise der endgültige Termin für die Verabschiedung eines Rechtsakts nur schwer vorhergesagt werden kann. Angesichts der zahlreichen strittigen Punkte im Hinblick auf die Dienstleistungsrichtlinie kann jedoch spekuliert werden, dass der Vorschlag zwei Lesungen erforderlich macht und ggf. sogar ein Vermittlungsverfahren. Selbst wenn all diese Stationen des Gesetzgebungsprozesses durchlaufen wurden, ist ein Scheitern des Vorschlags in Gänze nicht ausgeschlossen. Das Europäische Parlament besitzt im Mitentscheidungsverfahren das Recht, eine Gesetzesinitiative vollständig zu Fall zu bringen.
Im Spätsommer 2005 war ursprünglich vorgesehen, dass der federführende Ausschuss des Europäischen Parlaments über den Richtlinienentwurf berät; die erste Lesung hätte dann im November desselben Jahres stattfinden können. Angesichts der heftigen Auseinandersetzungen zwischen den Fraktionen des Parlaments wurde die Abstimmung jedoch mehrfach verschoben, sodass nun die erste Lesung frühestens im Frühjahr 2006 stattfinden kann. Prognosen, die davon ausgehen, dass die Richtlinie noch im Jahr 2006 in Kraft treten wird, können mit Fug und Recht als optimistisch bezeichnet werden; wahrscheinlicher scheint derzeit das Jahr 2007.

4. Unterschiedliche Interessen in Parlament und Kommission
Die Richtlinie, die im Falle ihrer Umsetzung tief greifende Auswirkungen auf die nationalen Verwaltungssysteme und -traditionen hätte, führte jedoch nicht nur innerhalb des Europäischen Parlaments zu teils erbitterten Diskussionen. Gerade im Hinblick auf die Dienstleistungsrichtlinie bestehen auch erhebliche Differenzen zwischen der Europäischen Kommission einerseits und bestimmten Teilen des Europäischen Parlaments andererseits. Dabei lassen sich zwei ganz wesentliche Diskussionslinien ausmachen: Dies betrifft zum einen den generellen Anwendungsbereich der Richtlinie und zum anderen die Einführung des Herkunftslandprinzips.
Die Europäische Kommission verfolgt mit dem Richtlinienentwurf einen „horizontalen Ansatz“. Es geht ihr also nicht darum, in einzelnen Sektoren (etwa im Energiesektor) den Dienstleistungsbinnenmarkt zu fördern. Die Richtlinie soll für grundsätzlich alle Dienstleistungen gelten. Gemäß Art. 2 RL-Entwurf sollen vom Anwendungsbereich lediglich Finanzdienstleistungen, Dienstleistungen und Netze der elektronischen Kommunikation sowie die Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs, soweit sie durch andere Gemeinschaftsrechtsakte geregelt sind, ausgenommen werden.
Insbesondere der SPE-Fraktion3 im Europäischen Parlament geht dieser horizontale Ansatz zu weit: Grundsätzlich steht man dort dem Vorgehen, „alle Dienstleistungen über einen Kamm zu scheren“4, sehr skeptisch gegenüber. Entsprechend groß ist der Ausnahmenkatalog, der gefordert wird. So sprechen sich Teile des Parlaments dafür aus, den Anwendungsbereich nur auf „kommerzielle Dienstleistungen“ zu erstrecken und etwa die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse – also den Bereich der Daseinsvorsorge – und soziale beziehungsweise Gesundheitsdienstleistungen auszuklammern.
Im Hinblick auf das zweite Konfliktfeld, d. h. die Einführung des Herkunftslandprinzips, gilt Ähnliches. Auch hier ist es insbesondere die SPE-Fraktion, die dieses Prinzips ablehnt. Stattdessen will diese das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Standards im Dienstleistungsbereich verwirklicht sehen. Flankierend müsse die EU-weite Harmonisierung dieser Standards vorangetrieben werden, was nicht zuletzt dem Verbraucherschutz dienen solle. Dieser Überlegung liegt die Annahme zu Grunde, dass die Anwendung des Herkunftslandprinzips ein Unterlaufen nationaler Standards – etwa im Umweltschutz- oder Sozialbereich – zur Folge haben könnte. Dienstleistungserbringer aus Mitgliedstaaten mit vergleichsweise niedrigeren Rechtsstandards könnten gemäß den dortigen Bestimmungen ihre Leistungen in anderen EU-Ländern anbieten und hätten unter Umständen sogar noch daraus resultierende Kostenvorteile. Die Sorgen der Kritiker am Herkunftslandprinzip gehen aber noch weiter: Sie befürchten, dass Unternehmen, die grenzüberschreitende Dienstleistungen erbringen, etwa im Bau-, Reinigungs- oder Gesundheits- und Pflegebereich, ihre Niederlassung gezielt in Staaten mit niedrigeren Standards verlagern, um von dort aus ihre Leistungen anzubieten. Für die Verbraucher ergäbe sich vor dem Hintergrund eines solchen Szenarios die Schwierigkeit, dass sie nur unter großem Aufwand nachvollziehen könnten, auf der Basis welcher nationalen Standards die Dienstleistungen erbracht werden.

5. Fazit aus kommunaler Sicht
Städte und Gemeinden sind von der Dienstleistungsrichtlinie in mehrfacher Hinsicht betroffen: Sie sind Anbieter und Nachfrager von Dienstleistungen, insbesondere der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, und gleichzeitig Aufsichtsbehörde mit der Verpflichtung, Dienstleistungserbringer zu kontrollieren. Vor diesem Hintergrund hat der RGRE jüngst ein Positionspapier vorgelegt, das die wichtigsten Forderungen aus kommunaler Sicht zusammenfasst5:

- Es obliegt den Mitgliedstaaten und ihren regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften, zu definieren, welche Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sie selbst erbringen oder durch Dritte erbringen lassen und wie diese Dienste organisiert und finanziert werden. Daher ist es nur folgerichtig, die Daseinsvorsorge vom Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie auszunehmen.

- Den kommunalen Aufsichtsbehörden darf nicht das Recht abgesprochen werden, von Dienstleistungserbringern aus anderen Mitgliedstaaten amtliche Dokumente in übersetzter und/oder beglaubigter Form zu verlangen. Andernfalls würden die anfallenden Kosten von den wirtschaftlich Tätigen auf die Kommunen übergewälzt werden.

- Die neu zu errichtenden einheitlichen Ansprechpartner dürfen nicht zu einer Verschiebung innerstaatlicher Zuständigkeiten führen. Es ist leicht vorstellbar, dass im Rahmen der Errichtung dieser neuen Stellen Aufgaben zentralisiert würden und übergeordneten politischen Ebenen, wie etwa der Landes- oder Bundesebene, zugesprochen würden. Für die kommunale Ebene käme dies einem Kompetenzverlust „durch die Hintertür“ gleich.

- Das Konzept der einheitlichen Ansprechpartner und der administrativen Vereinfachung ist grundsätzlich zu begrüßen. Den Kommunen muss jedoch ausreichend Zeit eingeräumt werden, die entsprechenden Verwaltungsreformen durchzuführen. Dies gilt nicht zuletzt für die Einführung elektronischer Verfahren, die gegebenenfalls auch finanziell unterstützt werden muss.

Städtebund-Linktipp:
www.europabuero-bw.de/aktuelles.htm

Fußnoten:
* Europabüro der baden-württembergischen Kommunen, Rue Guimard 7, B-1040 Brüssel, Tel: +32(0)2/513 65 46, Fax: +32(0)2/513 88 20, E-Mail: d.linse@europabuero-bw.de

1 www.europa.eu.int/comm/internal_market/services/docs/services-dir/guides/before-after_de.pdf

2 Die Ergebnisse wurden in einem Schreiben des Europabüros der baden-württembergischen Kommunen an die Berichterstatterin für die Dienstleistungsrichtlinie im Europäischen Parlament, Evelyne Gebhardt (SPE), zusammengefasst: www.europabuero-bw.de/aktuelles_htm/2005/gebhardt_dlrl.pdf

3 Sozialdemokratische Fraktion im Europäischen Parlament

4 So die sozialdemokratische Berichterstatterin für die Dienstleistungsrichtlinie, Evelyne Gebhardt (D, SPE), mehrfach.

5 CEMR Position Paper on the Draft Directive on Services in the Internal Market, Brüssel, August 2005.