Österreichischer Städtebund

In der Bundesrepublik Deutschland wurden die EU-Luftqualitätsrichtlinien im September 2002 in nationales Recht umgesetzt. Aufgrund der Überschreitungen der Grenzwerte plus Toleranzmargen der Luftschadstoffe Partikel PM10 (Feinstaub) und Stickstoffdioxid (NO2) musste für München ein Luftreinhalteplan aufgestellt werden. Die dafür zuständige Behörde ist in Bayern das Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz. Dieses delegierte diese Aufgabe an die Bezirksregierungen. Die Landeshauptstadt München erarbeitete daher mit der Regierung von Oberbayern einen Luftreinhalteplan, wobei nicht alle von der Stadt diskutierten Maßnahmen aufgenommen wurden: u. a. ein Lkw-Transitverbot und die Schaffung einer Umweltzone. Die ebenfalls geforderte Einbindung des Umlandes soll bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans, die derzeit im Gange ist, erfolgen.

Umsetzung der EU-Luftqualitätsrichtlinien in Deutschland
In der BRD wurden die EU-Luftqualitätsrahmenrichtlinie (1996/62/EG) sowie deren Tochterrichtlinien (1999/30/EG und 2000/69/EG), in denen u. a. Grenzwerte für Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid (NO2) festgelegt wurden, im September 2002 durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) bzw. durch die Novelle der 22. Verordnung zur Durchführung des BImSchG (Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft, 22. BImSchV) in deutsches Recht umgesetzt.
Die Bundesregierung hat dabei die Artikel 7 (3) und 8 (3) der EU-Rahmenrichtlinie derart ausgelegt, dass

- für ein Gebiet, in dem die Summe von Grenzwert (Jahres- oder Kurzzeitgrenzwert) plus Toleranzmarge für einen oder mehrere betroffene Schadstoffe überschritten wird, die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufstellen muss (§ 47 Abs. 1 BImSchG), der alle erforderlichen Maßnahmen beinhaltet, um die Einhaltung der Grenzwerte ab dem jeweiligen Stichtag auf Dauer sicherzustellen und

- nach § 47 Abs. 2 BImSchG für die Gefahr, dass die festgelegten Immissionsgrenzwerte oder Alarmschwellen überschritten werden, die zuständige Behörde einen Aktionsplan aufzustellen hat, der festlegt, welche Maßnahmen kurzfristig zu ergreifen sind. Aktionspläne können Teil eines Luftreinhalteplans sein.

Zu beachten ist dabei, dass diese Pläne keine planungsrechtlichen Instrumente im eigentlichen Sinne sind, sondern verwaltungsinterne Projekte, die nur die beteiligten Verwaltungsbereiche binden und Außenwirkung nur durch behördliche Einzelmaßnahmen auf der Grundlage entsprechender fachgesetzlicher Eingriffsregelungen haben. Der Luftreinhalteplan ersetzt keine bestehenden Rechtsgrundlagen oder Verwaltungsverfahren für die Realisierung der Maßnahmen. Ebenso wenig schafft der Luftreinhalteplan neue Zuständigkeiten.

Keine Veränderung der Grenz- und Alarmwerte
Die von der EU vorgegebenen Grenz- und Alarmwerte sowie die Toleranzmargen wurden bei der Umsetzung in nationales Recht – anders als in Österreich – nicht verändert bzw. verschärft. Die von der EU für 2010 vorgesehene Stufe II für Feinstaub wurde allerdings nicht berücksichtigt. Inzwischen wurde diese bei der Revision der o. g. EU-Richtlinien im Richtlinienvorschlag vom 21. September 2005 auch gestrichen (siehe auch unten).
Die in den bundesdeutschen Rechtsvorschriften genannten zuständigen Behörden sind in Bayern nach Art. 6 und Art. 8 des Bayerischen Immissionsschutzgesetzes das Bayerische Landesamt für Umwelt (LfU) für die Überwachung der Luftqualität und das Bayerische Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (StMUGV) für die Erstellung der Pläne. Das LfU hat Überschreitungen der Grenzwerte plus Toleranzmarge von Stickstoffdioxid (NO2) und Feinstaub (Partikel PM10) für die Jahre 2002 und 2003 an zwei der Münchner Messstationen festgestellt. Das StMUGV hat aufgrund dieser Überschreitungen die Bezirksregierung, die Regierung von Oberbayern (ROB) beauftragt, den vollständigen Entwurf für einen Luftreinhalteplan für den Ballungsraum München zu erstellen. Der Plan wurde zusammen mit dem LfU und den betroffenen Fachdienststellen der Landeshauptstadt München, dem Baureferat, dem Kreisverwaltungsreferat, dem Referat für Stadtplanung und Bauordnung, der Stadtwerke München GmbH sowie dem stadtintern federführenden Referat für Gesundheit und Umwelt erarbeitet.
Der Luftreinhalteplan München wurde nach der öffentlichen Auslegung im September 2004 von der Bayerischen Staatsregierung verabschiedet und konnte so termingerecht beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zur Berichterstattung an die EU vorgelegt werden.

Analyse und Maßnahmenpaket für München
Die kritischen Werte in München, der Jahresmittelwert für NO2 und die Überschreitungshäufigkeit des PM10-Tagesmittelwertes sind den Tabellen zu entnehmen. Zusätzlich zu diesen routinemäßig gemessenen Überschreitungen (Fettdruck) wurden im Luftreinhalteplan weitere 28 Straßenabschnitte aufgrund von Stichprobenmessungen als Überschreitungsverdachtsflächen ausgewiesen.
Die Messstation Johanneskirchen kann als städtische Hintergrundstation betrachtet werden.
Für den Luftreinhalteplan wurden von den städtischen Fachdienststellen geeignete Maßnahmen aus ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich zur Verbesserung der lufthygienischen Situation zusammengeführt. Diese wurden von der Vollversammlung des Münchner Stadtrates am 28. Juli 2004 zur Aufnahme in den Luftreinhalteplan beschlossen.

Nicht Einzelmaßnahmen, sondern Maßnahmenbündel
Einig war man sich dabei, dass nur ein Maßnahmenbündel und nicht eine Maßnahme allein zur Verbesserung der Luftqualität führen kann und dass diese lokalen Maßnahmen vor allem durch quellenbezogene Maßnahmen, z. B. die Förderung von Dieselpartikelfiltern und rasche Festlegung der Abgasstufen EURO VI für Lkw und EURO V für Pkw, unterstützt werden müssen. Nach dem Luftreinhalteplan entstammen ca. 60% der PM10-Emissionen dem Kraftfahrzeugverkehr, der Anteil des lokalen Verkehrs an den PM10-Immissionen soll zwischen 13 und 26% liegen (bei NO2 bis zu 41%).
Eine Beurteilung der konkreten Wirkungen der lokalen Maßnahmen auf die Luftqualität lag nicht vor, eine Übertragbarkeit von anderen Städten auf die konkreten Verhältnisse in München ist schwierig.
Die nachfolgend aufgelisteten Maßnahmen sind im Wesentlichen bereits durchgeführte, eingeleitete oder konkret geplante Maßnahmen, die sich entsprechend dem Verursacherprinzip gegen alle Emittenten aufteilen.
Die Umsetzung der jeweiligen Maßnahmen obliegt den dafür zuständigen städtischen Referaten.

Anlagenbezogene Maßnahmen
o Immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen
– Altanlagensanierung nach TA Luft 2002

o Immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftige Anlagen
– Kleine und mittlere Feuerungsanlagen
– Gewerbe
– Baustellen
– Fernwärme
– Energieeinsparung

o Sonstige anlagenbezogene Maßnahmen
– Projekt Ökoprofit
– CO2-Reduktionskonzept

Verkehrsbezogene Maßnahmen
o Verkehrsmanagement
– Wirtschaftsverkehr (Güterverkehrszentren, City-Logistik)

– Infrastruktur (Ausbau von Ring- und Ausfallstraßen, Tunnelbau, Umsetzung des Verkehrsentwicklungsplans)

– Mobilitätsmanagement (Mobilität für Neubürger, Betriebliches Mobilitätsmanagement, Mobilitätsmanagement an Schulen MOBIKIDS, Mobilitätsmanagement von Großveranstaltungen, Dialog- und Direktberatung für Zielgruppen, Virtuelle Mobilitätszentrale)

– Dynamische Verkehrssteuerung (Maßnahmen aus der Inzell-Initiative und aus Mobinet)

o Parkraummanagement
– Parkraumbewirtschaftung im öffentlichen Straßenraum (Parklizenzgebiete)

– Angebotsregelung außerhalb des öffentlichen Straßenraums (Stellplatzbeschränkung für Nichtwohnnutzung, städtische Anwohnergaragen und Förderung zusätzlicher Anwohnerstellplätze)

o Förderung des ÖPNV
– Maßnahmen der MVG (Einführung eines neuen Busnetzes, Ausweitung des U-Bahn-Netzes, Ausweitung des Tramnetzes, ÖPNV-Beschleunigung – Busse, ÖPNV-Beschleunigung – Tramlinie 19, Verbesserung der Schnittstelle Fahrrad und ÖPNV)

– Maßnahmen der S-Bahn
– Ausbau P+R, B+R

o Fahrrad- und Fußgängerverkehr
– Fortschreibung des Realisierungsnetzes basierend auf dem VEP-Radverkehr

– Radlstadtplan München

o Sonstige Maßnahmen
– Technische Maßnahmen (Zuschlagstoffe im Straßenbau)

– Umweltfreundlicher Fahrzeugpark (umweltfreundliche Beschaffung, energie- und umweltschonendes Fahren, MVG-Busse)

– Öffentlichkeitsarbeit

Von den vom Münchner Stadtrat beschlossenen Maßnahmen wurden zwei wesentliche von der ROB im Luftreinhalteplan unter Punkt 6.4 „Maßnahmen, die diskutiert, aber nicht konkret in den Luftreinhalteplan aufgenommen wurden“ abgelegt:

- die Zufahrtsbeschränkungen für nichtschadstoffarme Fahrzeuge für eine noch zu definierende innerstädtische Zone und

- die Umleitung des Lkw-Transitverkehrs auf den Münchner Autobahnring A99.

Als Plangebiet wurde von der ROB zunächst das Stadtgebiet der Landeshauptstadt ausgewiesen. Die Befassung der Umlandgemeinden sowie der entsprechenden Landkreise soll im Rahmen der Fortschreibung des Luftreinhalteplans erfolgen. Auf Grund der großen Pendlerströme (ca. 500.000 Fahrzeuge pro Tag in jede Richtung) und der damit auch im Stadtgebiet verbundenen Schadstoffbelastungen ist die Einbeziehung des Umlandes eine zentrale Forderung der Vollversammlung des Stadtrates.

Umweltzone und Lkw-Transitverkehr
Am 20. April 2005 hat die Vollversammlung des Stadtrates die Stadtverwaltung beauftragt, umgehend die Einrichtung einer großräumigen Umweltzone, in die nur schadstoffarme Fahrzeuge einfahren dürfen, zu prüfen. Dazu notwendig ist eine entsprechende Kennzeichnung dieser Fahrzeuge. Dazu hat im Oktober 2005 der deutsche Bundesrat einen Vorschlag vorgelegt. Nach diesem Vorschlag werden alle Fahrzeuge in vier Schadstoffklassen eingeteilt. Fahrzeuge der Klasse 1 erhalten keine Plakette. Davon betroffen sind vereinfacht ausgedrückt – alle Benzinfahrzeuge ohne geregelten Katalysator und alle Dieselfahrzeuge mit EURO 1 und schlechter. Erste grobe Abschätzungen ergeben, dass von den in München zugelassenen Fahrzeuge ca. 20.000 Diesel-Pkw (ca. 12%) und 14.000 Lkw (ca. 52%) keine Plakette erhalten würden. Diese Zahlen entsprechen – vor dem Hintergrund o. g. Pendlerströme – natürlich nicht den im Stadtgebiet München tatsächlich fahrenden Fahrzeugen, müssen aber als erste Orientierungspunkte dienen. Für die Größe der Umweltzone interessant ist die Tatsache, dass sich nach Erhebungen des Referates für Stadtplanung und Bauordnung die Entwicklung des einströmenden Kfz-Verkehrs über die Stadtgrenze, den Mittleren Ring und den Altstadtring in den letzten 10 Jahren (1993 bis 2003) folgendermaßen dargestellt hat: Der gesamte Kfz-Verkehr über die Stadtgrenze ist kontinuierlich angestiegen (um gut 13%), hat aber über den Mittleren Ring (um 10,5%) und über den Altstadtring (um 44%) deutlich abgenommen. Der Rückgang des einströmenden Verkehrs, je weiter man sich der Stadtmitte nähert, ist durch eine Verlagerung bzw. die Entstehung von Arbeitsplätzen im Umland und im Stadtrandbereich außerhalb des Mittleren Ringes sowie durch verkehrlenkende Maßnahmen und Parkraummanagement sowie durch die Einführung der Stellplatzbeschränkung im Innenstadtbereich zu erklären.

Erste Ergebnisse Mitte 2006
Erste Ergebnisse zur Prüfung der Wirksamkeit einer Umweltzone sollen nach dem Durchspielen verschiedener Szenarien Mitte 2006 vorliegen.
Am 20. Juli 2005 hat das Kreisverwaltungsreferat, die Straßenverkehrsbehörde der Landeshauptstadt München und der ROB ein mit den Umlandgemeinden abgestimmtes Lkw-Umleitungskonzept zur Aufnahme in den Luftreinhalteplan vorgelegt. Das Konzept sieht vor, das Stadtgebiet so weit wie möglich für alle Lkw über 7,5 t Gewicht und ohne Ziel und Quelle oder Firmensitz in München zu sperren und diese auf den Autobahnring (A99) umzuleiten. Die Kosten für die Beschilderung wurden auf 195.000 Euro geschätzt. Betroffen wären ca. 4.000 Lkw pro Tag.
Nachdem im Oktober vom Referat für Stadtplanung und Bauordnung der ROB weitere Verkehrsdaten vorgelegt wurden, steht eine Entscheidung der Regierung von Oberbayern immer noch aus, nicht zuletzt deshalb, weil die ROB das Urteil des EuGH zum sektoralen Fahrverbot in Tirol für Lastkraftwagen über 7,5 t, die bestimmte Güter befördern, vom 15. November 2005 in seiner Entscheidung berücksichtigen möchte.

„Schmutz-Metropole“ Deutschlands?
Von der „Schmutz-Metropole“ München sprach die Münchner Abendzeitung am 29. März 2005. Wie kam es dazu?
Im Rahmen der Umstrukturierung des LfU-Messnetzes 2004 wurden, neben dem Abbau einiger Stationen, auch zwei neue „Verkehrsmessstationen“, die Prinzregentenstraße und die Landshuter Allee, errichtet. Letztere liegt an einer der verkehrsreichsten innerstädtischen Straßen der BRD mit durchschnittlich 138.000 Fahrzeugen pro Tag, davon ca. 6% Lkw.
Nachdem ab 1. Jänner 2005 der Grenzwert für die maximale Überschreitungshäufigkeit (35 Mal) des PM10-Tagesmittelwertes von 50 µg/m3 in Kraft trat, begann das tägliche mediale Hochzählen. Angestachelt wurde dies zudem von der vom Umweltbundesamt im Internet veröffentlichen bundesweiten Rangliste der Messstationen der einzelnen Bundesländer. Dabei wurde besonders deutlich, dass die Messstationen an den unterschiedlichsten Standorten angebracht sind und so war es nicht verwunderlich, dass die Station Landshuter Allee bald „in Führung“ ging. Die dadurch entstandene Diskussion über den Standort der Messstation kommentierte das StMUGV in der Feinstaub-Broschüre vom Juni 2005 so, dass „Bayern ehrlich und ohne Trickserei“ misst.
Am Ostersonntag, den 27. März 2005, wurde die 36. Überschreitung des Tagesmittelwertes in der Landshuter Allee registriert, nach der Liste des Umweltbundesamtes als erste deutsche Stadt, obwohl inzwischen durchgesickert war, dass eine Messstation in Stuttgart schon wesentlich früher die 36. Überschreitung erreicht hatte. Deren Daten werden aber aufgrund des Messverfahrens und der Auswertung nicht routinemäßig an das Umweltbundesamt gemeldet.

Klage eines Bürgers gegen München und Bayern
Als sich kurz vor Ostern abzeichnete, dass die „Messlatte“ gerissen wird, wurde die Stadt München sowie der Freistaat Bayern von einem Anwohner der Landshuter Allee in Eilanträgen an das Bayerische Verwaltungsgericht (VG) aufgefordert, umgehend Verkehrsverbote bzw. Verkehrsbeschränkungen nach § 45 der Straßenverkehrsordnung zu erlassen bzw. einen Aktionsplan aufzustellen.
Die Eilanträge wurden vom VG sowie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (VGH) zurückgewiesen. Die Verhandlung im Hauptverfahren vor dem VG am 26. Juli 2005 ergab, dass

- „… ein von Feinstaubbelastung betroffener Dritter aus dem Bundesimmissionsschutzgesetz keinen Anspruch auf verkehrsrechtliche Maßnahmen ableiten kann. Diese bedürfen einer Regelung in einem Aktions- oder Luftreinhalteplan. Verkehrsrechtliche Regelungen ermächtigen nur zu Beschränkungen hinsichtlich begrenzter, konkreter örtlicher Verkehrssituationen. Verkehrsbehördliche Maßnahmen aus allgemeinen, abstrakten Erwägungen des Umweltschutzes können nicht angeordnet werden.“

- „… ein von Feinstaubbelastung betroffener Dritter keinen Anspruch auf Aufstellung eines Aktionsplans hat. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus dem BImSchG noch aus den einschlägigen europäischen Richtlinien.“
(Auszüge aus der Kurzbegründung zu den Urteilen vom 26. Juli 2005.)

Das Berufungsverfahren vor dem VGH ist zur Zeit (Jänner 2006) im Gange.

Bedeutung der Thematischen Strategie für München
Im Rahmen ihres sechsten Umweltaktionsprogramms hat die EU mit sieben Thematischen Strategien eine neue Generation von Umweltpolitik gestartet. Am 21. September 2005 wurde die Thematische Strategie zur Luftreinhaltung von der EU-Kommission angenommen. Dieser Strategie liegt ein legislativer Vorschlag bei, in dem die Luftqualitätsrahmenrichtlinie, die erste, zweite und dritte Tochterrichtlinie dazu sowie die Entscheidung des Rates über den Austausch von Informationen von Luftqualitätsmessungen zusammengefasst werden. Im neuen Richtlinienvorschlag werden die Vorschriften klarer und einfacher gefasst, überflüssige Bestimmungen aufgehoben, die Berichterstattungsanforderungen aktualisiert und neue Vorgaben für Feinstaub (PM2,5) eingeführt. Die PM10-Werte bleiben unverändert, allerdings soll die vorgesehene Stufe II nicht in Kraft treten.
Im neuen Vorschlag ist vorgesehen, dass Mitgliedstaaten, die nachweisen können, dass alle vertretbaren Maßnahmen zur Einhaltung der Vorschriften ergriffen haben, eine Verlängerung der Frist für die Erfüllung der Vorschriften in den betreffenden Gebieten beantragen können, wenn strenge Kriterien eingehalten werden und Pläne im Hinblick auf die Einhaltung ausgearbeitet wurden. Für Stickstoffdioxid (NO2) beträgt diese Frist fünf Jahre, für Feinstaub PM10 ist eine fixe Frist bis 31. Dezember 2009 gesetzt, vorausgesetzt, dass zusätzlich zu den o. g. Forderungen der Tagesmittelwert von 50 µg/m3 plus 50% Toleranzmarge nicht häufiger als 35 Mal überschritten wird.
Im vergangenen Jahr, einem im Gegensatz zu 2003 nicht so extremen Witterungsjahr, wurde dieser Wert (75 µg/m3) an der Messstation Landshuter Allee bereits 28 Mal erreicht. Für München stellt diese Option also keine „Lockerung“ der gesetzlichen PM10-Vorgaben dar. Über die Konzentrationen der kleineren PM2,5-Feinstaubpartikel gibt es für München nur Anhaltspunkte aus verschiedenen Forschungsvorhaben, so dass abgewartet werden muss, was die von der EU geforderten Messungen in urbanen Bereichen (2008 bis 2010) und die daran zu erfolgende Reduzierung der städtischen Hintergrundbelastung um 20% für München bedeutet.
Die Einbeziehung der Luftqualitätsproblematik in andere Politikbereiche, die mit der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung ebenfalls verfolgt wird, sieht auch einen Vorschlag zur Verringerung der Emissionen neuer Personen- und Kleinlastwagen vor (EURO V), der am 21. Dezember 2005 von der EU-Kommission angenommen wurde. Dies unterstützt die Forderung Münchens nach überregionalen Anstrengungen zur Reduzierung der Hintergrundbelastung. Allerdings gehen in diesem Vorschlag die Stickoxid-Reduktionsziele nicht weit genug, denn es ist zu erwarten, dass in München im Jahr 2010 – wie in vielen anderen Städten – die NO2-Grenzwerte auch nicht eingehalten werden können.

Städtebund-Linktipp:
www.muenchen.de/feinstaub