Österreichischer Städtebund

Was wird aus der Daseinsvorsorge? Zwischen 2004 und 2006 hat sich die Diskussion mit der Vorlage des Weißbuchs Daseinsvorsorge der EU-Kommission, mit Überlegungen über eine Rahmenrichtlinie und der Debatte rund um die heiß umfehdete Dienstleistungsrichtlinie weiter verstärkt. Eines steht fest: Am Schicksal der Daseinsvorsorge wird sich die Zukunft des europäischen Gesellschaftsmodells entscheiden.

 

Europa am Scheideweg
Das Votum des Europäischen Parlaments in erster Lesung vom Februar 2006 über die „Dienstleistungsrichtlinie“ hat neue Dynamik in die Entwicklungen rund um die Leistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse gebracht. Europa steht am Scheideweg: Freier Wettbewerb bei Dienstleistungen oder eine Harmonisierung sozialer Mindeststandards innerhalb der EU? Am Schicksal der Daseinsvorsorge wird die Zukunft des europäischen Gesellschaftsmodells im freien Spiel der Kräfte zwischen Kommission, Parlament und Ministerrat entschieden. Erstmals geht es dabei auch massiv um die Perspektiven der neuen Mitgliedsstaaten. Billige Arbeit und vielfach geringere Sozial- und Umweltstandards als in der „Eurokernzone“ sind Wettbewerbsvorteile, auf die im Zeitalter sich globalisierender Märkte kein Mitgliedsstaat gerne freiwillig verzichtet. Dieser Beitrag stellt eine umfassende Bestandsaufnahme und Analyse der aktuellen Entwicklungen im Bereich der Daseinsvorsorge dar.

Dienstleistungsrichtlinie
Ziemlich exakt zwei Jahre nach Vorlage des ursprünglichen Kommissionsentwurfes einer „Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt“ stimmte das Europäische Parlament am 16. Februar 20061 einem geänderten Kompromisstext zu. Im Ergebnis sprach sich das Parlament mehrheitlich für eine Umbenennung des heftig umstrittenen „Herkunftslandsprinzips“ in den Begriff „Freier Dienstleistungsverkehr“ aus. Demnach soll bei grenzüberschreitender Dienstleistungserbringung dem Zielland die Beibehaltung nationaler Dienstleistungsstandards unter bestimmten Umständen auch weiterhin möglich sein. Solche Ausnahmetatbestände stellen nach Auffassung des Parlaments jedenfalls Gründe der öffentlichen Ordnung, öffentlichen Sicherheit, öffentlichen Gesundheit sowie des Umweltschutzes dar. Konsumentenschutz und Sozialpolitik bilden keine Rechtfertigungsgründe für die Beibehaltung nationaler Standards.

Keine Rechtssicherheit bei Definition
Einen generellen Ausschluss vom Anwendungsbereich der Richtlinie sieht die Position des Parlaments für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sowie für die Bereiche Soziales und Gesundheit vor. Auch Verkehrsdienstleistungen sind nicht erfasst. Demgegenüber soll die Dienstleistungsrichtlinie Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nur vom Prinzip des „Freien Dienstleistungsverkehrs“, nicht aber vom Anwendungsbereich ausnehmen. Eine rechtssichere Definition der Begriffe „wirtschaftliche“ bzw. „nicht wirtschaftliche“ Dienstleistungen durch europäisches Recht fehlt. Der Kompromisstext räumt zwar den Mitgliedsstaaten die Hoheit bei Definition nicht wirtschaftlicher Leistungen der Daseinsvorsorge nach nationalem Recht ein. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass eine derartige Definition rechtssicher ist, zumal jede Dienstleistung nach wirtschaftlichen Kriterien messbar ist. Damit stehen große Bereiche öffentlicher Dienstleistungen letztlich wieder auf dem Prüfstand der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes.

Interpretationsproblematik
Fraglich erscheint, wie die Ausnahme der Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vom Prinzip des „Freien Dienstleistungsverkehrs“ zu verstehen ist: Eine nähere Interpretation legt den Schluss nahe, dass ausländischen Dienstleistungsanbietern im Bereich der Daseinsvorsorge über die vier Ausnahmetatbestände „öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit, öffentliche Gesundheit und Umweltschutz“ hinausgehende Anforderungen des nationalen Rechts entgegengehalten werden können. Ausländischen Dienstleistungsanbietern können hier sämtliche Anforderungen des nationalen Rechts auferlegt werden, die sich aus der Rechtsordnung des Ziellandes ergeben. Sie dürfen nur den sich aus dem EG-Vertrag ergebenden Grundsätzen der Transparenz, Verhältnismäßigkeit und Nicht-Diskriminierung nicht zuwiderlaufen. Dieser Vorschlag enthält zwar eine privilegierende Regelung für öffentliche Dienstleistungen, wirft aber neue Fragen nach der jeweiligen Begründung für die Beibehaltung nationaler Standards und hinsichtlich der Kontrollbefugnisse durch die Behörden des Ziellandes auf.
Wien und die Bundesländer2, die LandtagspräsidentInnenkonferenz3, die Gewerkschaft der Gemeindebediensteten, der Städtebund und viele andere Interessenverbände in Österreich und Europa hatten sich im Vorfeld der Abstimmung vehement für einen anderen Ansatz ausgesprochen: Eine Generalausnahme aller Leistungen der Daseinsvorsorge vom Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie. Dieser Ansatz hätte es ermöglicht, öffentliche Dienstleistungen – wie beispielsweise die Trinkwasserversorgung einer Großstadt – nach anderen, differenzierteren Kriterien zu beurteilen als den grenzüberschreitend tätigen Frisör, Installateur oder Fliesenleger.

Muss wieder der EuGH entscheiden?
Aus kommunaler Sicht ist das vorläufige Ergebnis des EU-Parlaments mit großen Vorbehalten zu bewerten. Abgesehen von den begrüßenswerten Ausnahmen für Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen4 könnte sich insbesondere der große Ermessensspielraum als nachteilig für die zukünftige Entwicklung erweisen, der dem Europäischen Gerichtshof im Falle der Anfechtung aufgrund der weitgehend fehlenden Rechtssicherheit für die Leistungen der Daseinsvorsorge zufiele. Die restriktiven Urteile der jüngeren Rechtsprechung des Gerichtshofes5 zu Fragen der Ausgestaltung und Organisation von Diensten im allgemeinen Interesse verstärken diese Bedenken. Umgekehrt wurde anhand des Votums im Parlament erstmals eine politische Bruchlinie zwischen „alten“ und „neuen“ Mitgliedsstaaten deutlich sichtbar: Neben einigen Staaten der EU-15 (darunter Großbritannien, die Niederlande oder Schweden) erscheinen vielen neuen Mitgliedsstaaten selbst die nun angenommenen Kompromisse als protektionistische Maßnahmen heimischer Märkte, die mit der Idee eines harmonisierten Binnenmarktes unvereinbar sind.
Die Kommission kündigte die Vorlage eines „Guidance Papers“ für 4. April 20066 an, in dem näher präzisiert werden soll, was unter Sozial- bzw. Gesundheitsdienstleistungen zu verstehen ist.

Eine Rahmenrichtlinie für die Daseinsvorsorge?
Einen festen Bestandteil in der europäischen Debatte um die Zukunft der Dienste der Daseinsvorsorge bildet die Forderung nach Ausarbeitung einer sogenannten „Rahmenrichtlinie“. Befürworter führten stets die Notwendigkeit nach sekundärrechtlicher Verankerung grundsätzlicher Prinzipien und Leitgedanken der Leistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse ins Treffen.
Kritiker hielten der Idee einer Rahmenrichtlinie entgegen, aufgrund ihres zwangsläufig allgemeinen Charakters im Hinblick auf die Verwirklichung größerer Rechtssicherheit zu unverbindlich und vage zu bleiben. Im Zweifel wäre ein so generell gehaltener Text nicht geeignet, einen signifikanten Beitrag zum Schutz der Daseinsvorsorge zu leisten.
Nach den negativen Ergebnissen der Referenden in Frankreich und den Niederlanden über den Vertrag über eine Verfassung für Europa7 ist nicht absehbar, ob bzw. wann ein Regelwerk mit geänderten rechtlichen Rahmenbedingungen für öffentliche Versorgungsdienstleistungen in Kraft treten wird. Art. III-122 Verfassungsvertrag hätte u. a. eine geteilte Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedsstaaten im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorgesehen und dem Europäischen Parlament weitreichende Kompetenzen bei Festlegung der für das „Funktionieren dieser Dienste notwendigen Grundsätze und Bedingungen“ eingeräumt. Daraus dürfte das seit einigen Monaten verstärkt wahrnehmbare Interesse des Europäischen Parlaments an der Idee einer Rahmenrichtlinie für Leistungen der Daseinsvorsorge resultieren.

Vorschläge der SPE-Fraktion im EU-Parlament
Am 7. Februar 2006 präsentierte die SPE-Fraktion des Europäischen Parlaments nach mehrmonatiger Arbeit einer Expertengruppe einen ersten vorläufigen Entwurf einer Europäischen Rahmenrichtlinie über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Dieser Vorschlag folgt im Wesentlichen der politischen Forderung nach einem klaren gesetzlichen Rahmen für öffentliche Dienstleistungen und fordert diesbezüglich

- eine Klärung der Kompetenzen zwischen EU und Mitgliedsstaaten,

- Kriterien für eine klare Unterscheidung zwischen Dienstleistungen, die im allgemeinen „wirtschaftlichen“ bzw. „nicht-wirtschaftlichen“ Interesse liegen,

- die Festschreibung der Kompetenzen der für die Gestaltung und den Betrieb verantwortlichen lokalen Behörden,

- sektorspezifische Vorschriften für einige Dienstleistungen und eine klare Abgrenzung dieser Bestimmungen von der Dienstleistungsrichtlinie,

- die Beachtung grundsätzlicher Prinzipien, wie beispielsweise Transparenz, hohe Qualität und gleichberechtigter Zugang zu diesen Diensten, sowie

- eine Klarstellung der für die Finanzierung erforderlichen Regelungen.

Anwendungsbereich klärungsbedürftig
Der vorliegende Erstentwurf soll bis zum Ende der österreichischen Präsidentschaft konkretisiert und überarbeitet werden. Klärungsbedürftig ist insbesondere die Frage des Anwendungsbereichs einer allfälligen Rahmenrichtlinie und welchen Beitrag sie zur Erhöhung der Rechtssicherheit für die Organisation, Erbringung und Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen zu leisten vermag. Die Chancen auf politische Verwirklichung innerhalb der EU erscheinen nach dem Votum des Europäischen Parlaments zur Dienstleistungsrichtlinie ungewiss. Ihr Erfolg wird nicht zuletzt von der Präzisierung der oben näher ausgeführten Problematik der Abgrenzung wirtschaftlicher von nicht wirtschaftlichen Diensten der Daseinsvorsorge abhängen.

Aktuelle Entwicklungen
Neben den bisher beschriebenen Ereignissen sind aktuelle europäische Entwicklungen auch in anderen Bereichen der Daseinsvorsorge zu beobachten:

Bericht des Europäischen Parlaments zum Weißbuch der Kommission über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
Am 21. Jänner 2006 fand im Europäischen Parlament eine erste Aussprache zum Weißbuch Daseinsvorsorge statt. Mit der Federführung der Vorlage eines Berichtes ist der Ausschuss für Wirtschaft und Währung betraut. Nach den Vorstellungen des Berichterstatters soll die Abstimmung im Plenum noch vor der Sommerpause erfolgen.

Mitteilung der Europäischen Kommission zu Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen
Die Verabschiedung der von der Kommission bereits in Punkt 4.4. des Weißbuches zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse8 für 2005 angekündigte Mitteilung zu Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen durch das Kommissarskollegium war für 26. April 2006 vorgesehen.9

Verordnung über den öffentlichen Personennahverkehr
Am Beispiel der geplanten Liberalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs wird die Auseinandersetzung um die Frage nach der Zukunft der Dienstleistungen im allgemeinen Interesse besonders deutlich: Nach dem Votum des Europäischen Parlaments in erster Lesung vom November 2001 über den ersten Verordnungsentwurf vom 26. Juli 200010 und der Vorlage eines geänderten Entwurfes durch die Kommission im Februar 200211 erfuhr das Dossier bis zum Ende der britischen Präsidentschaft keine Behandlung auf der Tagesordnung des Verkehrsministerrates. Erst der – nunmehr dritte – Vorschlag der Kommission vom 20. Juli 200512 scheint die Möglichkeit für einen politischen Kompromiss im Rat zu erhöhen. Im Gegensatz zu den beiden vorangegangenen Entwürfen übernimmt der aktuelle Entwurf die vom Parlament geforderte Respektierung der kommunalen Wahlfreiheit bei der Art der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen. Er sieht erstmals ausdrücklich die Möglichkeit zur Direktvergabe aller Verkehrsdienstleistungen im geografischen Wirkungsbereich der zuständigen Behörden vor. Dies unter der strengen Auflage, dass bei Beibehaltung der Eigenregie eine gleichzeitige Beteiligung des kommunalen Unternehmens außerhalb des geografischen Wirkungsbereichs der zuständigen Behörde im Wettbewerb verboten ist. Darüber hinaus sieht der Entwurf die Möglichkeit zur Direktvergabe an Schienenregionalverkehrsunternehmen, beim Erfordernis der Einrichtung von Notdiensten und an kleinere Verkehrsunternehmen (bei Einhaltung bestimmter Wertgrenzen bzw. Platzkilometer) vor.
Wien steht dem aktuellen Vorschlag grundsätzlich positiv gegenüber. In Detailfragen bedarf es einiger Verbesserungen bzw. Konkretisierungen. Die Chancen für die Verabschiedung eines neuen und flexiblen europäischen Rechtsrahmens im Bereich des ÖPNV sind günstig: Mehr als 4 Jahre nach erfolgter erster Lesung im Europäischen Parlament steht das Thema ÖPNV-Reform unter österreichischem Vorsitz erstmals wieder auf der Tagesordnung. Positiv ist dabei zu vermerken, dass – anders als etwa bei den Tagungen des Rates „Wettbewerbsfähigkeit (Binnenmarkt, Industrie und Forschung)“ betreffend die Ergebnisse der Dienstleistungsrichtlinie – die Delegationen der Mitgliedsstaaten zum Teil sehr liberalisierungskritische Positionen vertreten. Auf der Tagung des EU-Verkehrsministerrates vom 27. März 2006 fand eine Orientierungsaussprache zur geplanten Reform des ÖPNV statt. Eine Mehrheit von Mitgliedsstaaten sprach sich dabei für eine Ausweitung der Direktvergabemöglichkeit auf alle Schienenverkehrsdienste aus. Auch wurde überwiegend die Meinung vertreten, dass eine Novellierung des ÖPNV nicht in bestehende Verträge eingreifen dürfe. Mit einer politischen Grundsatzpositionierung des Verkehrsministerrates ist unter österreichischem EU-Vorsitz zu rechnen.

Conclusio
Das sich bietende Bild im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bleibt auch zukünftig heterogen. Neben sektorspezifischen Aktivitäten der Europäischen Kommission – wie etwa bei Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen oder im ÖPNV – werden auch generelle Gesetzesvorhaben wie die Dienstleistungsrichtlinie bzw. die Idee einer Rahmenrichtlinie für Leistungen der Daseinsvorsorge weiterhin die europäische Tagesordnung prägen. Dies mag vor dem Hintergrund des Ziels zur Schaffung erhöhter Rechtssicherheit für die öffentlichen Dienstleistungen auf den ersten Blick unbefriedigend erscheinen. Angesichts der Vielfältigkeit bei der Ausgestaltung und Erbringung von Diensten der Daseinsvorsorge in Europa entspricht eine differenzierte Betrachtungsweise der europäischen Institutionen durchaus den Forderungen der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften im Verlauf der bisherigen Debatte. Dies darf als deutliches Lebenszeichen und wichtiger Beitrag für die zukünftige Ausrichtung des europäischen Gesellschaftsmodells gewertet werden. In der Vielfalt, nicht in der Uniformität, in der Differenzierung, nicht in der Generalisierung, liegt die Zukunft Europas.

Städtebund-Linktipp:
www.wien.gv.at/meu

Fußnoten:
1 EP-PE_TC1-COD(2004)0001.

2 Siehe dazu die einheitlichen Stellungnahmen der Länder vom 30. Juni 2004, Zl. VST-4657/19, sowie vom 19. Oktober 2005, Zl. VST-4657/62.

3 Siehe dazu die Resolution der LandtagspräsidentInnenkonferenz vom 19. November 2005.

4 Die Kommission kündigte die Vorlage eines „Guidance Papers“ für 4. April 2006 an, in dem näher präzisiert werden soll, was unter Sozial- bzw. Gesundheitsdienstleistungen zu verstehen ist.
Umstritten war u. a. bis zuletzt, ob der Bereich „Altenpflege“ unter einen der Ausnahmetatbestände zu subsumieren ist.

6 Vgl. EuGH 21. 2. 2006, Rs. C-286/03 („Silvia Hosse gg. Land Salzburg“ betreffend die Exportpflicht von Landespflegegeld), EuGH 11. 1. 2005, Rs. C-26/03 („Stadt Halle“ betreffend die Frage der [Un]Vereinbarkeit gemischtwirtschaftlicher Beteiligungen im Rahmen der In-house-Vergabe).

7 Die Inhalte des Guidance Papers waren zu Redaktionsschluss noch nicht bekannt.

8 Amtsblatt der Europäischen Union, Reihe C Nr. 310 vom 16. 12. 2004.

9 KOM (2004) 374 endg.

10 Die Inhalte der Mitteilung waren zu Redaktionsschluss noch nicht bekannt.

11 KOM (2000) 7 endg.
12 KOM (2002) 107 endg.
13 KOM (2005) 319 endg.