Österreichischer Städtebund

Die Europäische Union richtet ihre Abfallpolitik über die Thematische Strategie Abfall und durch die Revision der Abfallrahmenrichtlinie neu aus. Im Vordergrund stehen dabei die Vereinfachung bestehender Rechtsvorschriften, die Einführung des Lebenszyklusgedankens in die Abfallpolitik, eine Forcierung der Recyclingpolitik im EU-Raum sowie Bemühungen zur Abfallvermeidung.

 

Thematische Strategie Abfall
Die Europäische Kommission sieht Abfall als ökologische, soziale und wirtschaftliche Herausforderung für Europa und betont, dass die Abfallwirtschaft ein beschäftigungsintensiver Sektor mit 1,2 bis 1,5 Millionen Arbeitsplätzen in der EU ist. Die Abfallwirtschaft stellt auch in immer größerem Maß der produzierenden Wirtschaft Ressourcen zur Verfügung. So beträgt der Anteil an Recyclingmaterialien EU-weit für Papier und Stahl mindestens 50%, für Glas 43% und für Nichteisenmetalle 40%.

Umwelterfolge der Abfallwirtschaft
Die Thematische Strategie Abfall legt die Abfallpolitik der Europäischen Kommission in den nächsten Jahren im Allgemeinen fest und ist daher von grundlegender Bedeutung für die Abfallpolitik sowohl auf EU-Ebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten.
Die Thematische Strategie Abfall verweist auf die erheblichen Fortschritte der Abfallwirtschaft in der EU in den letzten 30 Jahren, z. B. bei der Eindämmung von negativen Umweltauswirkungen bei Deponien und Verbrennungsanlagen oder bei der Wiederverwendung und Verwertung von Verpackungen, Altfahrzeugen und Elektroaltgeräten.
Anhand des Beispiels Siedlungsabfälle skizziert die Thematische Strategie Abfall die derzeitige Situation: In der gesamten EU werden von den Siedlungsabfällen 49% deponiert, 18% verbrannt und 33% verwertet (einschließlich Kompostierung der Bioabfälle). Dabei gibt es einerseits Mitgliedstaaten, bei denen noch immer 90% deponiert werden, andererseits aber Mitgliedstaaten, die nur mehr 10% ihrer Siedlungsabfälle deponieren, 25% verbrennen und 65% verwerten.1 Darüber hinaus steigen die Abfallmengen insgesamt weiterhin an.

Handlungsbedarf bei Abfallvermeidung
Handlungsbedarf sieht die Thematische Strategie insbesondere bei

- der Ausschöpfung der Möglichkeiten zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen,

- den oft unklaren oder verschieden interpretierbaren Begriffen im Abfallrecht und bei

- der unzureichenden Umsetzung von gemeinschaftsrechtlichen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten.

Die Thematische Strategie Abfall geht davon aus, dass die bisherigen Ziele der europäischen Abfallpolitik (Vermeidung und Verringerung von negativen Umweltauswirkungen, die sich durch die Entstehung und Behandlung von Abfällen ergeben) weiter gelten (ohne dies jedoch explizit zu erwähnen) und nennt daher als einziges Ziel die Verringerung der negativen ökologischen Gesamtfolgen der Ressourcennutzung. Die Europäische Kommission sieht die Thematische Strategie Abfall vor allem im Zusammenhang mit der gleichzeitig vorgelegten Thematischen Strategie Ressourcen.

Maßnahmen: Lebenszyklusgedanke im Vordergrund
Das Ziel der Thematischen Strategie Abfall soll insbesondere durch folgende Maßnahmen erreicht werden:

- Vereinfachung und Modernisierung bestehender Rechtsvorschriften: Die Europäische Kommission legte mit der Strategie einen Zeitplan zur Überarbeitung der Abfallregelungen vor. Erster Schritt bei der Überarbeitung ist die Revision der Richtlinie über Abfälle. Ein entsprechender Vorschlag wurde bereits mit der Strategie vorgelegt. Insbesondere soll durch eine Überarbeitung der Begriffe und klareren Vorgaben mehr Rechtssicherheit geschaffen werden.

- Vollständige Umsetzung bestehender Gemeinschaftsvorschriften in nationales Recht

- Einführung des Lebenszyklusgedankens in die Abfallpolitik: Es sollen alle Umweltauswirkungen eines Produkts während der Erzeugung, der Benutzung und der Abfallbehandlung betrachtet und die negativen Umweltauswirkungen so gering wie möglich gehalten werden

- Förderung ehrgeiziger Abfallvermeidungsstrategien: Mitgliedstaaten sollen nationale Abfallvermeidungspläne erarbeiten

- Weiterentwicklung der Recyclingpolitik in der EU: Unter anderem werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, wirtschaftliche Instrumente (d. h. finanzielle Anreize oder Steuern) zu nutzen

- Entwicklung gemeinsamer Standards für das Recycling auf EU-Ebene

Stellungnahmen zur Thematischen Strategie Abfall
Die Thematische Strategie ist eine Entscheidung der Europäischen Kommission, und somit ist der Text, der im Dezember 2005 vorgelegt wurde, endgültig. Allerdings bestimmt natürlich nicht die Europäische Kommission allein die Ausrichtung der europäischen Abfallpolitik. Neben zahlreichen Sitzungen und Dokumenten zur Vorbereitung der Entscheidung der Europäischen Kommission, bei denen alle betroffenen Akteure einbezogen wurden, nehmen insbesondere der Umweltrat (d. h. die Mitgliedstaaten) und das Europäische Parlament, aber auch z. B. der Ausschuss der Regionen, üblicherweise zu einer Thematischen Strategie der Kommission Stellung. Das Plenum des Europäischen Parlaments behandelt die Thematische Strategie Abfall sowie die Revision der Abfallrahmenrichtlinie erst im Oktober/November 2006.

Umweltministerrat: Recycling hat Vorrang
Die Stellungnahme des Umweltministerrates – das ist das Gremium der Umweltminister der 25 Mitgliedstaaten – wird als „Schlussfolgerungen“ bezeichnet. In den Schlussfolgerungen werden einzelne Punkte der Thematischen Strategie besonders hervorgehoben, unterstützt bzw. kritisch betrachtet, oder auch Punkte, welche dem Umweltrat oder dem Europäischen Parlament fehlen, ergänzt.
Österreich hat es sich für seine Präsidentschaft vorgenommen, die Schlussfolgerungen vorzubereiten und zu verabschieden. Dieses Ziel wurde mit der Annahme der Schlussfolgerungen im Juni 2006 im Umweltrat erreicht (Dokument vom 30. Juni 2006, 11103/06). Die Schlussfolgerungen des Umweltrates müssen einstimmig angenommen werden und haben somit ein besonderes politisches Gewicht.
Die Schlussfolgerungen heben folgende wesentliche Punkte hervor:

- Die enge Vernetzung zwischen der Thematischen Strategie Abfall und jener für Ressourcen und nachhaltige Entwicklung sowie mit der integrierten Produktpolitik;

- ein hohes Schutzniveau für Umwelt und Gesundheit als allgemeine Zielsetzung für die Abfallwirtschaft, nicht nur eine Verringerung der negativen Umweltfolgen aus der Ressourcennutzung allein;

- die Aufrechterhaltung der allgemeinen Grundsätze der Abfallwirtschaft, und zwar des Vorsorgeprinzips, Verursacherprinzips, der Verantwortung des Abfallerzeugers, der Herstellerverantwortung, der Entsorgungsautarkie und des Prinzips der Nähe;

- die Abfallhierarchie soll als 5-stufige Hierarchie (Vermeidung – Wiederverwendung – Recycling – sonstige Verwertungsmaßnahmen – Beseitigung) die grundsätzliche Leitlinie in der Abfallwirtschaft sein; somit soll das Recycling (d. h. die stoffliche Verwertung) grundsätzlich Vorrang vor anderen Verwertungsverfahren (einschließlich der Verbrennung mit Energienutzung) haben;

- Abweichungen von dieser Hierarchie sollen aus Umwelt- und Gesundheitsschutzgründen aufgrund des Lebenszykluskonzepts möglich sein; in diesem Zusammenhang wird die Europäische Kommission aufgefordert, für das Lebenszykluskonzept allgemeine Leitlinien auszuarbeiten;

- die Bedeutung von Bildungs- und Informationsmaßnahmen zum Thema Abfallvermeidung, u. a. zur Änderung des Verbraucherverhaltens;

- die Bedeutung eines umweltfreundlichen öffentlichen Beschaffungswesens;

- die Aufforderung an die Europäische Kommission, im Bereich der Abfallvermeidung einen entsprechenden Beitrag zu leisten, und zwar durch diesbezügliche Maßnahmen in der Produkt- und Chemikalienpolitik sowie bei den Vorgaben zu einer umweltgerechten Gestaltung von Produkten;

- die Entwicklung der „EU als Recyclinggesellschaft“ als langfristiges Ziel und in diesem Zusammenhang die Festlegung von Standards auf EU-Ebene, wobei die Mitgliedstaaten höhere Recyclingstandards beibehalten oder festlegen können.

Anzumerken ist, dass Bestimmungen, welche die zugleich vorgelegte Revision der Rahmenrichtlinie Abfall enthält, in den Schlussfolgerungen nicht präjudiziert werden sollen und daher einige offene Fragen – z. B. die Frage, ob die Verbrennung von Siedlungsabfällen unter gewissen Voraussetzungen als Verwertung angesehen werden soll – in den Schlussfolgerungen nicht aufgegriffen wurden. Diesbezüglich ist die weitere Diskussion zur Revision der Rahmenrichtlinie abzuwarten.

AdR: Mehrkosten auf lokaler Ebene abgelten
Die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen enthält einerseits die Stellungnahme zur Thematischen Strategie Abfall und andererseits die Stellungnahme samt Änderungsvorschlägen zur Revision der Abfallrahmenrichtlinie.
Folgende wesentliche Punkte hebt der Ausschuss der Regionen hervor:

- Die Bedeutung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in der Abfallwirtschaft; in diesem Zusammenhang fordert der Ausschuss der Regionen mehr Mitsprachemöglichkeiten bei zukünftigen Ansätzen und Vorschlägen für diese Akteure;

- die Notwendigkeit erheblicher Anstrengungen und des Dialogs auf lokaler Ebene, um von der Entsorgung zu einer nachhaltigen Abfallpolitik zu kommen und den damit verbundenen Bedarf an zusätzlichen Personal- und Finanzressourcen bei den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zu bewältigen;

- die Abfallhierarchie als Grundsatz für die Abfallwirtschaft, jedoch mit Abweichungsmöglichkeiten, z. B. eines Lebenszyklusansatzes; in diesem Zusammenhang weist der Ausschuss der Regionen darauf hin, dass die Wirksamkeit und Durchführbarkeit dieses Ansatzes noch nachzuweisen ist;

- Bedenken gegen die Überlegungen zu einem Abfallende;

- der Bedarf an eindeutigen Rechtsvorschriften, z. B. betreffend Definitionen;

- Vereinfachung und Modernisierung der Rechtsvorschriften, wenn sie die Durchführung der Umweltschutzmaßnahmen erleichtern.

Abfallrahmenrichtlinie: Evolution statt Revolution
Gemeinsam mit der Thematischen Strategie Abfall hat die Europäische Kommission einen Vorschlag für die Revision der Abfallrahmenrichtlinie vorgelegt.
Gemäß der Begründung zum Vorschlag geht es der Europäischen Kommission bei dieser Revision um eine „Evolution“ und nicht um eine „Revolution“. Dies bedeutet, dass Bestehendes so weit wie möglich erhalten werden soll, Unklarheiten und Rechtsunsicherheiten, insbesondere bei den Begriffen, aber verringert und die Bestimmungen an die heutigen Notwendigkeiten angepasst werden sollen.

Wesentliche Änderungen
Eckpunkte der Revision der Abfallrahmenrichtlinie sind:

- Explizite Nennung des Ziels der Regelung (bessere Nutzung der Ressourcen);

- Vereinfachung der Rechtsvorschriften durch Änderungen/Klarstellungen bei den Definitionen (insbesondere Beseitigung, Verwertung, stoffliche Verwertung);

- Klärung des Zeitpunktes, wann Abfall nicht mehr als Abfall anzusehen ist;

- Festlegung von Recyclingstandards;

- Mindestanforderungen an Behandlungsverfahren;

- Klärung der Bedingungen für das Vermischen von gefährlichen Abfällen;

- Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, regelmäßig Abfallvermeidungspläne vorzulegen;

- Aufhebung der Altölrichtlinie und der Richtlinie gefährliche Abfälle und Integration der notwendigen Bestimmungen in die Abfallrahmenrichtlinie.

Reaktionen in der Ratsarbeitsgruppe
Grundsätzlich wird die Revision der immerhin schon seit 30 Jahren bestehenden Abfallrahmenrichtlinie von allen Mitgliedstaaten begrüßt. Leider erfüllt der Vorschlag selbst nicht ganz die Erwartungen, die erweckt wurden. Dies hat sich auch bei den Diskussionen in den Ratsarbeitsgruppen gezeigt, bei denen die Europäische Kommission immer wieder auf Überlegungen und Zusammenhänge verwiesen hat, die sich aber nicht im Text der einzelnen Bestimmungen niedergeschlagen haben.
So erscheinen die Bestimmungen betreffend den Gegenstand und den Anwendungsbereich des Vorschlags sowie die Definitionen noch nicht als ausreichend, um Unklarheiten und Rechtsunsicherheiten in einem möglichst großen Ausmaß zu verringern.
Weiters werden insbesondere die Abgrenzung Verwertung versus Beseitigung, die Kriterien und Bedingungen für ein Abfallende, die Recyclingstandards und die Mindestanforderungen an Behandlungsverfahren nicht in der Richtlinie selbst festgelegt, sondern sollen im Ausschussverfahren normiert werden. Der sich aus dem Vorschlag ergebende große Ermessensspielraum für die Europäische Kommission bei diesen Problembereichen wird kritisiert.
Lediglich zur Beurteilung der Frage, wann die Verbrennung von Siedlungsabfällen als Verwertung angesehen werden soll, werden Effizienzkriterien vorgeschlagen. Diese konterkarieren jedoch die bisherige Judikatur des EuGH und werden – aus verschiedenen Gründen – von einigen Mitgliedstaaten strikt abgelehnt.
Es ist daher davon auszugehen, dass es zu einer deutlichen Weiterentwicklung des Vorschlags seitens des Umweltrates und seitens des Europäischen Parlaments kommen wird.

AdR: Verursacherprinzip einbeziehen
Die Zusammenführung der Richtlinie gefährlicher Abfälle mit der Rahmenrichtlinie wird positiv gesehen. Begrüßt werden weiters die höheren Anforderungen an die Abfallbewirtschaftungspläne und an die Abfallvermeidungspolitik sowie der Einsatz wirtschaftlicher Instrumente. Die Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen bei der Verwertung ist von zentraler Bedeutung, um ein Standarddumping zu verhindern. Der Ausschuss der Regionen verweist auch auf die soziale Komponente in diesem Zusammenhang (insbesondere auf die Schaffung von Arbeitsplätzen) und fordert auch Planungs- und Investitionssicherheit.
Als Manko des Vorschlags wird die Streichung des Verursacherprinzips gesehen sowie das Konzept, für bestimmte Abfallströme Kriterien für ein Abfallende festzulegen. Ebenso wie die Mitgliedstaaten betrachtet der Ausschuss der Regionen die weiten Ermächtigungen an das Ausschussverfahren2 ebenfalls als negativ.
Der AdR hebt zwei Punkte besonders hervor, indem er sie als Empfehlung formuliert:

- Das Vermischungsverbot für gefährliche Abfälle soll unverändert beibehalten und nicht gelockert werden.

- Bei künftigen Bewertungen der Abfallpolitik (insbesondere 2011 im Zusammenhang mit der Thematischen Strategie Abfall) sollen die Kriterien für die Einstufung der Abfallverbrennung gemischter Siedlungsabfälle als Verwertung geprüft und gegebenenfalls angehoben werden.

Abfallrahmenrichtlinie neu: Auswirkungen ab 2009
Österreich hat sich während seiner Präsidentschaft bemüht, neben der Erarbeitung der Schlussfolgerungen zur Thematischen Strategie Abfall die Diskussionen zur Revision der Abfallrahmenrichtlinie in der Ratsarbeitsgruppe möglichst voranzutreiben.
Daher konnte die finnische Präsidentschaft bereits im Juli 2006 die erste Diskussionsrunde zum Text abschließen. In der Folge legt die Präsidentschaft der Ratsarbeitsgruppe nun aufgrund der vorgebrachten Meinungen der Mitgliedstaaten einen Kompromissvorschlag zu den einzelnen Artikeln vor, welcher neuerlich diskutiert werden wird.
Das Europäische Parlament wird im November 2006 seine erste Lesung zur Revision der Abfallrahmenrichtlinie abschließen. Die finnische Präsidentschaft möchte noch im Dezember 2006 im Umweltrat einen Beschluss zu einem gemeinsamen Standpunkt erreichen.

Nationale Umsetzung
Anschließend führt das Europäische Parlament die zweite Lesung durch und der Umweltrat nimmt – unter Berücksichtigung der Ergebnisse der zweiten Lesung – den Vorschlag nochmals an. Sollten nicht alle Änderungswünsche des Europäischen Parlaments vom Umweltrat akzeptiert werden, kommt es in der Folge zu einem Vermittlungsverfahren zwischen Rat und Parlament, bei dem eine Einigung erzielt werden muss, sonst scheitert das Gesetz.
Nachdem die Richtlinie im Amtsblatt der Europäischen Kommission kundgemacht wird, haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Auswirkungen der geänderten Richtlinie in Österreich sind daher frühestens 2009 oder 2010 zu erwarten.

Städtebund-Linktipps:
ec.europa.eu/environment/waste/strategy.htm
ec.europa.eu/environment/waste/pdf/story_book.pdf

Fußnoten:
1 In Österreich wurden 2004 von den in Haushalten anfallenden Abfällen ca. 8% direkt deponiert, ca. 12% mechanisch-biologisch behandelt, ca. 30% verbrannt und ca. 50% verwertet.

2 Im Rahmen dieses Verfahrens, der Komitologie, erfolgt die Detailrechtsetzung in einem von der Kommission und den Mitgliedstaaten beschickten Beamtengremium.