Österreichischer Städtebund

In vielen Regionen und Städten Europas können die Immissionsgrenzwerte zu Feinstaub nicht eingehalten werden. Auch bei den für 2010 vorgesehenen Grenzwerten zu Stickoxiden scheint eine Einhaltung nicht machbar. Neue wissenschaftliche Erkenntnisse legen zudem nahe, dass der ultrakleinen Feinstaubfraktion vor allem aus Dieselverbrennungsmotoren im Verkehrsbereich besonderes Augenmerk zu schenken ist. Die EU-Kommission antwortet darauf mit neuen Vorschlägen. Was ist davon zu erwarten? Ein Ausblick.

 

Die Grenzen des Machbaren
Die von den EU-Richtlinien1 vorgesehenen Immissionsgrenzwerte bei Feinstaub (PM10) sehen vor, dass mit 1. Jänner 2005 nur mehr 30 Überschreitungen pro Kalenderjahr beim Tagesgrenzwert von 50 µg/m3 erlaubt sind. Weiters gilt es, den in der Öffentlichkeit eher unbekannten, nichtsdestotrotz aber nicht unproblematischen Jahresmittelwert von 40 µg/m3 einzuhalten. Es darf davon ausgegangen werden, dass bei Beschlussfassung dieser Richtlinie die Mitgliedstaaten sich über die Tragweite dieser Bestimmungen nicht bewusst gewesen sind. Denn die Nicht-Einhaltung dieser Grenzwerte in vielen EU-Mitgliedstaaten und vor allem Städten offenbarte die Grenzen des Machbaren. Neue Erkenntnisse tendieren zudem dahin, dass die Maßeinheit PM10 ein zu „grobes Maß“ und das für die Umwelthygiene relevante Maß PM2,5 oder sogar PM0,1 ist.
Aus dieser Problemlage formulierte die Kommission 3 grundlegende Ansätze für die Luftqualität in Europa, die den europäischen Bürgerinnen und Bürgern bis 2020 ein adäquates Schutzniveau gewährleisten sollen:

a) Straffung der geltenden Bestimmungen und Zusammenfassung von 5 Rechtsinstrumenten in einer einzigen Richtlinie

b) Einführung neuer Luftqualitätsnormen für feine Partikel (PM2,5)

c) Überarbeitung von Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe in den Mitgliedstaaten

Daraus resultiert ein Bündel von Maßnahmen, die seit 2005 vorgelegt wurden oder in Vorbereitung sind. Herzstück dieser Kommissionspolitik seit 2005 waren ein neuer Richtlinienvorschlag für die Luftqualität in den Mitgliedstaaten bei der Umgebungsluft2, eine thematische Strategie zur Luftreinhaltung3 sowie ein Verordnungsvorschlag für die höchstzulässige Emissionsleistung bei der Zulassung von Neufahrzeugen unter 3,5 Tonnen (=Euro- 5- und Euro-6-Vorschlag)4. Ergänzt werden diese Maßnahmen durch einen Verordnungsvorschlag für Nutzfahrzeuge über 3,5 Tonnen (=Euro 6) und einem Vorschlag zur Überarbeitung der derzeit gültigen „NEC-Richtlinie“5, die für alle Mitgliedstaaten Emissionshöchstmengen (National Emission Ceilings – NECs) für SO2-, NOx-, NH3- und NMVOC festlegt und zukünftig auch Feinstaub erfassen soll. Der Beschluss eines Kommissionsvorschlags sowohl bei Euro 6 für schwere Nutzfahrzeuge als auch für die NEC-Richtlinie durch die Kommission werden für 2007 erwartet.
Im Folgenden soll auf die künftige Luftqualitätsrichtlinie und die Euro-5- bzw.
-6-Verordnung näher eingegangen werden, da sie im institutionellen EU-Entscheidungsprozess am weitesten gediehen sind.

Luftqualitätsrichtlinie
Im Unterschied zur künftigen Euro-5-Verordnung lassen sich bei der künftigen Reinhaltungsrichtlinie bei Umgebungsluft nur die groben Konturen erahnen, da das Europäische Parlament (EP) erst die 1. Lesung bzw. der Rat nur einen politischen Standpunkt eingenommen hat. Zu unterschiedlich sind vor allem noch die umweltpolitischen Vorstellungen von EP6 und Rat, die beim jetzigen Stand der Dinge vermutlich nur in einem Vermittlungsverfahren nach 2. Lesung im EP gelöst werden können. Jedoch scheinen sich Rat7 und Kommission8 auf die wesentlichen Kernpunkte verständigt zu haben. Vor allem die Kommission konnte skeptische Mitgliedstaaten zur Aufgabe ihres Widerstands gegenüber ihrem Vorschlag bewegen, da sie auf die Einleitung von Rechtsverletzungsverfahren zu den derzeit bestehenden Richtlinien verzichtete. Im EP stand eine politische Mehrheit den Plänen der Kommission skeptisch bis ablehnend gegenüber. Es bleibt aber fraglich, ob der EP-Berichterstatter Holger Krahmer (ALDE-D) auch in 2. Lesung die notwendigen Mehrheiten für seine Ansätze bekommen wird.
Die Konturen dieser Richtlinie sind wie folgt:

- Politisch unbestritten ist die Kodifizierung von fünf Rechtsetzungsinstrumenten (Rahmenrichtlinie9, erste10, zweite11 und dritte12 Tochterrichtlinie sowie die Entscheidung über den Informationsaustausch13) zu einem Rechtsetzungsinstrument, wobei die vierte Tochterrichtlinie zu einem späteren Zeitpunkt einbezogen werden soll.

- Bei der Einführung eines neuen Grenzwertes für PM2,5 ist ab 2010 ein unverbindlicher Zielwert vorgesehen, der im Jahr 2015 durch einen verbindlichen Grenzwert mit 25 µg/m3 ersetzt werden soll. Obwohl dieser Wert hinter der Empfehlung der Weltgesundheitsorganisation (10 µg/m3) und dem Grenzwert in den USA (15 µg/m3) liegt, spricht sich das EP in 1. EP-Lesung nach einer „Monitoringphase zur Datenerfassung“ nur für die Festsetzung eines unverbindlichen Zielwertes aus. Aufgrund der Übereinstimmung zwischen Kommission und Rat sowie dem Vorliegen wissenschaftlicher Evidenz über die gesundheitspolitische Dringlichkeit bei PM2,5 wird aber Europa damit voraussichtlich einen neuen Grenzwert bekommen.

- Werden in bestimmten Gebieten die Grenzwerte für Schwefeldioxid, Kohlenmonoxid, Blei und PM10 aufgrund „standortspezifischer Ausbreitungsbedingungen, ungünstiger klimatischen Bedingungen oder grenzüberschreitender Einträge“ überschritten, können Mitgliedstaaten bis 31. Dezember 2009 eine Fristverlängerung beantragen, sofern sie ein Programm erstellen, das die Einhaltung zu diesem Zeitpunkt vorsieht. Dieses Programm ist der Kommission zu übermitteln. Die Umweltminister haben sich darüber verständigt, dass ab Inkrafttreten der Richtlinie (2010) angesichts der enormen Probleme bei der Einhaltung des bestehenden Grenzwertes für PM10 eine Übergangsfrist von weiteren 3 Jahren in Anspruch genommen werden kann. An diese Frist wird aber die Notifizierung von Maßnahmen an die Kommission geknüpft.

- Einigkeit zwischen EP und Kommission besteht darin, dass Überschreitungen aufgrund von Streuungen von Straßen mit Sand im Winter unberücksichtigt bleiben können. Zu klären wird in 2. EP-Lesung sein, ob Streuungen mit Salz auch unter diese Freistellung fällt.

- Die Fristen für die Einhaltung des Grenzwertes für Stickstoffdioxid (NO2) und Benzol sollen bis 2015 verlängert werden können. Voraussetzung für die Inanspruchnahme dieser 5-jährigen Übergangsfrist ist aber die Erstellung eines Plans, der den Grenzwert zu diesem Zeitpunkt einhalten kann. Dieser Plan ist vorab der Kommission zu übermitteln.

- Das EP verlangt unter dem Stichwort „Maßnahmen an der Quelle“ den fristgerechten Beschluss von Richtlinien, die eine Einhaltung der Grenzwerte in den Mitgliedstaaten ermöglicht. Dazu zählen Feuerungsanlagen von 20–50 Megawatt, die Euro 6 für schwere Fahrzeuge und Emissionsreduktionen bei Schiffsmotoren. Eine Nicht-Verabschiedung dieser Richtlinien würde Mitgliedstaaten zur Inanspruchnahme einer weiteren Übergangsfrist berechtigen.

Wertung
Die sich abzeichnenden Konturen stellen einen pragmatischen Kompromiss dar zwischen den Problemen bei der Einhaltung bestehender Verpflichtungen und den Erfordernissen aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse bei Kleinstpartikeln. Maßgeblich für den Erfolg ist aber, ob die Mitgliedstaaten die ihnen eingeräumten Fristen bei PM10 durch Maßnahmen tatsächlich umsetzen.

Euro 5 und 6 für Pkw
Im Vorfeld zur 1. Lesung im EP14 hatten sich EU-Abgeordnete und der Rat im Dezember 2006 auf die Eckpunkte für höchstzulässige Emissionen bei Pkw und leichten Nutzfahrzeugen vorab verständigt, sodass noch vor der formellen Beendigung des EU-Gesetzgebungsverfahrens exakte Angaben über die Emissionsleistung von Kfz unter 3,5 Tonnen gemacht werden können.

- Ab 1. September 2009 bzw. bei leichten Nutzfahrzeugen der Wagenklasse N1 ab 1. September 2010 können bei der Typenprüfung in einem EU-Mitgliedstaat nur mehr Fahrzeuge zugelassen werden, die den Euro-5-Standard aufweisen.

- Spätestens mit 1. September 2015 bzw. bei leichten Nutzfahrzeugen ab 1. September 2016 müssen Fahrzeuge bei der Typenprüfung in einem Mitgliedsstaat den Euro-6-Standard sicherstellen.

- Der höchstzulässige Emissionsgrenzwert für PM bei neuzulassenden Dieselfahrzeugen der Klasse Euro 5 und Euro 6 wird mit 5 mg/km festgelegt. Damit wird zur Einhaltung dieses Grenzwertes der Einbau von geschlossenen Partikelfiltersystemen in Fahrzeugen unerlässlich, trotzdem fällt dieser Grenzwert nicht so streng aus wie in den USA.

- Bei Benzinmotoren mit Direkteinspritzung werden ebenfalls die gleichen Emissionsgrenzwerte für Feinstaub festgelegt.

- Neben dem Masse-Kriterium wird bei Feinstaub ein Anzahl-Kriterium festgelegt, sobald auf UN-ECE-Ebene das Particulate Measurement Program (PMP) abgeschlossen ist. Damit wird sichergestellt, dass die ultrakleinen und besonders gefährlichen Partikeln ebenso von Filtern abgeschieden werden müssen.

- Dieselfahrzeuge müssen mit Euro 5 den NOx-Grenzwert von 180 mg/km und ab Euro 6 70 mg/km einhalten. Autohersteller können bei Euro 5 die erforderlichen NOx-Reduktionen noch durch innermotorische Verbesserungen erreichen. Erst ab Euro 6 wird de facto der Einbau eines NOx-Behandlungssystems (= Katalysator) notwendig.

- Benzinfahrzeuge müssen ihren NOx-Ausstoß (60 mg/kg) und Kohlenwasserstoff (75 mg/km) ab Euro 5 senken.

- Hersteller müssen das Funktionieren von Emissionskontrollvorrichtungen bei Fahrzeugen für die Dauer von 80.000 auf 160.000 km sicherstellen.

- Bei staatlichen Anreizsystemen zur Anschaffung von umweltfreundlichen Kraftfahrzeugen wird sichergestellt, dass Mitgliedstaaten dies grundsätzlich möglich ist. Jedoch muss zur Vermeidung von Verzerrungen im Binnenmarkt bei den technischen Anforderungen sichergestellt sein, dass sich eine Förderung nur auf die künftige EU-Schadstoffnorm bezieht. Konkret heißt dies beispielsweise, dass mit Inkrafttreten der Euro-6-Norm am 1. Jänner 2009 die Mitgliedstaaten steuerliche Förderungen für die Anschaffung von Euro-6-Normen beziehen. Eine staatliche Förderung von Euro-6-Normen vor dem 1. Jänner 2009 würde dagegen EU-Recht verstoßen. Unbeschadet dieser Bestimmungen können aber die Mitgliedstaaten durch allgemeine Steuern (z. B. Mineralölsteuer, Kraftfahrzeugsteuer) Maßnahmen setzen.

Wertung
Der an sich verspätete Beschluss der Euro-5- und -6-Norm auf EU-Ebene, die relativ unehrgeizigen Emissionsgrenzwerte bei Euro 5 sowie das zeitlich hinausgezögerte Inkrafttreten bei Euro 6 bekräftigen im Nachhinein die Notwendigkeit der österreichischen Partikelfilterförderung im Rahmen der Normverbrauchsabgabenregelung seit 1. Jänner 2005. Aber selbst gut zwei Jahre nach Inkrafttreten dieser Regelung wiesen laut Umweltbundesamt gegen Ende 2006 nur rund 50% aller neu zugelassenen Personenkraftwagen mit Dieselantrieb einen Partikelfilter auf.
Stickstoffdioxid als Vorläufersubstanz von bodennahem Ozon und sekundären Feinstaubpartikeln bleibt die große Schwäche dieses Vorschlags. Viele EU-Mitgliedstaaten, vor allem Niederlande, Belgien und Österreich, haben darauf hingewiesen, dass die Einhaltung des Grenzwertes im Jahr 2010 durch diese Emissionsnorm unmöglich wird.
Es ist darauf hinzuweisen, dass schon jetzt einige europäische Autohersteller Autos für den US-Markt produzieren, die jetzt schon den Euro-6-Standard einhalten können. Durch eine Allianz von deutschen und französischen Autoherstellern wurde auf EU-Ebene im Hinblick auf japanische Hersteller eine frühzeitige Senkung von NOx-Ausstoß aufgrund des letzten Stands der Technik verhindert.

Emissionshöchstmengen für Luftschadstoffe
Die Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe werden derzeit in der sogenannten „NEC-Richtlinie“ (National Emission Ceilings) festgelegt15. Darin werden Schwefeldioxid (SO2), Stickstoffdioxid (NOx), Ammoniak (NH3) und leichtflüchtige organische Verbindungen ohne Methan (NMVOC) festlegt. Für die Feinstaubbelastung relevant ist, dass sich in der Atmosphäre aus SO2, Stickstoffoxiden und Ammoniak „Sekundärpartikel“ herausbilden können. Zur Erreichung der Ziele hat sich die Kommission16 vorgenommen:

- Reduktion der Emissionen im Vergleich zum Basisjahr 2000 bei SO2 um 82%, NOx um 60%, VOCs um 51% und Ammoniak um 27% bis 2020,

- Einführung eines Ziels bei Primärpartikel (PM2,5), wobei diese Emissionen zum Vergleichsjahr 2000 um 59% bis 2020 gesenkt werden.

Auf die Vorlage des neuen Richtlinienvorschlags und die Umsetzung dieses Ziels in den Mitgliedstaaten darf mit Spannung gewartet werden. Es muss darauf hingewiesen werden, dass für die Umsetzung der derzeit gültigen Richtlinie in Österreich noch immer kein nationaler Umsetzungsplan vorliegt. Insbesondere die Umsetzung bei Stickoxiden dürfte enorme Schwierigkeiten bereiten, da Österreich im Jahr 2010 103.000 Tonnen emittieren dürfte, tatsächlich im Jahr 2004 aber 227.000 Tonnen emittiert. Als Hauptverursacher gilt der Verkehr. Zwar kommt es durch die laxen Emissionsreduktionen bei Euro 5 erst zu einer nennenswerten Schadstoffreduktion durch Euro 6, eine Verbesserung dürfte aber insofern eintreten, als sich die gesamte Kfz-Flotte mit neueren Modellen (v. a. Euro 3 und Euro 4) erneuern dürfte.
Der Immissionsgrenzwert bei NO2 aufgrund der EU-Vorgaben17 sieht vor, dass ab 2010 ein Jahresgrenzwert von 40 µg/m3 eingehalten werden muss, wobei aber schon ab Inkrafttreten der Richtlinie der Grenzwert zu 50% erreicht werden muss und die Toleranzmarge sich bis 2010 jährlich verringert. Die Einhaltung dieser Bestimmung bereitet jetzt schon in einigen Gebieten Österreichs (z. B. Inntal) erhebliche Schwierigkeiten. Österreich hat zudem 2001 im Immissionsschutzgesetz-Luft (IG-L) bei NO2 einen Immissionsgrenzwert von 200 µg/m3 beschlossen, der 3 Halbstundenmittelwerte pro Tag erlaubt, jedoch maximal 48 Halbstundenmittelwerte pro Kalenderjahr bis zu einer Konzentration von 350 µg/m3 erlaubt und ab 1. Jänner 2010 durch einen Jahresmittelwert von 30 µg/m3 ergänzt wird.
Neben Anstrengungen zur Einhaltung von Grenzwerten bei Feinstaub wird in Österreich in den nächsten Jahren damit eine breitere Öffentlichkeit Bekanntschaft mit dem „neuen“ Luftschadstoff NO2 machen.

Fußnoten:
1 Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (Amtsblatt EG L 296, S. 55–63) und Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft – 1. Tochterrichtlinie (Amtsblatt EG L 278 S. 41–60).

2 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Luftqualität und saubere Luft für Europa (KOM [2005] 0447).

3 Thematische Strategie zur Luftreinhaltung – Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – KOM [2005] 448.

4 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich ihrer Emissionen, über den Zugang zu Reparaturinformation für Kraftfahrzeuge und zur Änderung der Richtlinien 72/306/EWG und ././EG (KOM [2005] 0683).

5 Richtlinie 2000/81/EG vom 13. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe.

6 T6-0362/2006 – Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Luftqualität und saubere Luft für Europa (KOM [2005] 0447 – C6-0356/2005 – COD [2005] 0183), 26. September 2006.

7 MITTEILUNG AN DIE PRESSE 2757. Tagung des Rates Umwelt Luxemburg, den 23. Oktober 2006 23/10/2006 (Deutsch) – Press: 287 Nr. 13989/06, S. 7–8.

8 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Luftqualität und saubere Luft für Europa (KOM [2005] 0447 endg. – COD [2005] 0183).

9 Richtlinie 96/62/EG.
10 Richtlinie 1999/30/EG.
11 Richtlinie 2000/69/EG.
12 Richtlinie 2002/3/EG.
13 Entscheidung 97/101/EG.

14 Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich ihrer Emissionen, über den Zugang zu Reparaturinformation für Kraftfahrzeuge und zur Änderung der Richtlinien 72/306/EWG und ././EG (KOM [2005] 0683 – C6-0007/2006 – COD [2005] 0282) vom 13. Dezember 2006.

15 Richtlinie 2000/81/EG vom 13. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe.

16 Thematische Strategie zur Luftreinhaltung – Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – KOM (2005) 448.

17 Richtlinie 1999/30/EG.