Österreichischer Städtebund

Die Umsetzung von Basel II in das österreichische Recht wurde im Herbst 2006 abgeschlossen. Die Einführung des neuen Eigenkapitalregimes im österreichischen Bankaufsichtsrecht bringt nicht nur für die Kreditinstitute, sondern auch für die Kreditnehmenden Veränderungen mit sich. Im vorliegenden Beitrag sollen die Auswirkungen von Basel II auf die Finanzierung österreichischer Städte und Gemeinden überblicksartig dargestellt werden.1

 

1. Umsetzung von Basel II in Österreich
Grundlage der in Österreich im August kundgemachten Novelle des Bankwesengesetzes (BWG)2 sind die Richtlinien 2006/48/EG (die sogenannte Eigenkapitalrichtlinie) und 2006/49/EG (die Kapitaladäquanzrichtlinie)3. In den Richtlinien wird auf europäischer und damit rechtsverbindlicher Ebene der Inhalt der Neuen Basler Eigenkapitalvereinbarung4 vom Juni 2004 nachvollzogen. Flankierend zur Novellierung des BWG erließ die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) zwei detaillierte Verordnungen, in denen einerseits Bestimmungen über die Solvabilität5 von Kreditinstituten und andererseits Regelungen zu den künftig durch die Kreditinstitute zu erfüllenden Offenlegungsbestimmungen6 enthalten sind. Die BWG-Novelle tritt am 1. Jänner 2007 in Kraft; der Umstieg auf Basel II ist Kreditinstituten ab diesem Moment möglich. Kraft entsprechender Übergangsbestimmungen ist der Übergang auf Basel II spätestens mit 1. Jänner 2008 zu vollziehen.
Das nunmehr auch in Österreich umgesetzte Basler Eigenkapitalregime beruht auf dem sogenannten 3-Säulen-Modell:

- Säule 1 behandelt das Mindesteigenmittelerfordernis von Kreditinstituten.

- Säule 2 enthält die Vorschriften für das aufsichtliche Überprüfungsverfahren.

- Säule 3 rundet dies durch Regelungen über die Offenlegung von Informationen gegenüber dem Markt ab.

Im Hinblick auf die Finanzierungsmöglichkeiten von Gemeinden interessieren v. a. die Bestimmungen der Säule 1, die durch Basel II einer grundlegenden Überarbeitung unterzogen wurden. Neben den schon bisher vorzuhaltenden Eigenmitteln für die Unterlegung des Kredit- und Marktrisikos ist nunmehr innerhalb der Säule 1 auch das operationelle Risiko mit Eigenmitteln zu unterlegen. Neben dieser Erweiterung der erfassten Betriebsrisiken wurden auch die Risikomessmethoden verfeinert. Ziel des neuen Regimes ist es, das vom Kreditinstitut eingegangene Risiko möglichst präzise zu erfassen und Risikokriterien wie z. B. die Bonität des Schuldners angemessen zu berücksichtigen. Die Kreditinstitute haben jederzeit über das auf dieser Grundlage berechnete risikoadäquate Mindesteigenmittelerfordernis zu verfügen.

2. Die Regelung des Kreditrisikos in der Säule 1
Besonders deutlich – und von besonderer Relevanz für die Gemeinden als Kreditnehmer – ist dieser Zusammenhang im Bereich des bankwirtschaftlich zentralen Kreditrisikos. Dieses bezeichnet das Risiko, das in der (mangelnden) Bonität des Transaktionspartners der Bank begründet liegt. Zwar bleibt es hier bei der Regelungsphilosophie, das Kreditinstitut zur Vorhaltung ausreichender Eigenmittel – derzeit wie auch künftig in Höhe von 8% der Bemessungsgrundlage – als Risikopuffer zu verpflichten. Die neuen Risikomessmethoden verändern jedoch grundlegend die Berechnung des Kreditrisikos und tragen aufgrund ihrer erhöhten Risikosensitivität im Verein mit der verstärkten Berücksichtigung risikomindernder Effekte (CRM) durch die Bestellung von Sicherheiten dem konkreten Risiko des Bankgeschäfts deutlicher Rechnung.
Mehrere abgestufte Methoden stehen zur Erfassung des Kreditrisikos zur Verfügung: neben den wenig anspruchsvollen und risikosensitiven Kreditrisiko-Standardansatz (KSA) tritt der auf internen Ratings basierende Ansatz (IRB), innerhalb dessen nach der Komplexität des Modells zwischen dem Basis-IRB-Ansatz und dem fortgeschrittenen IRB-Ansatz unterschieden wird.

2.1 Kreditrisiko-Standardansatz (KSA)
Im KSA werden die Forderungen eines Kreditinstitutes an seine Schuldner in sechzehn, nach Art des Schuldners oder der Forderung differenzierte Forderungsklassen gruppiert. Forderungen an Gemeinden werden der Forderungsklasse für regionale Gebietskörperschaften zugeschlagen; für Forderungen an Verwaltungseinrichtungen und Unternehmen ohne Erwerbscharakter existiert eine eigene Forderungsklasse. Jeder Forderung wird ein Risikogewicht zugeordnet, das die Bonität des Schuldners und damit dessen Ausfallwahrscheinlichkeit widerspiegelt. Das Risikogewicht wird entweder über ein externes Rating einer anerkannten Rating-agentur7 ermittelt oder standardisiert in der SolvaV für die jeweilige Forderungsklasse vorgegeben.

2.2 IRB-Ansatz
Im IRB-Ansatz wird im Gegensatz zum KSA das individuelle Risikogewicht einer Forderung anhand eines internen Ratingverfahrens ermittelt. In das interne Rating fließen vom Kreditinstitut selbst geschätzte Risikoparameter ein. Im Basis-IRB-Ansatz schätzt die Bank die Ausfallswahrscheinlichkeit (PD) der Forderungsklasse selbst, während alle anderen Parameter zur Risikobeurteilung aufsichtlich vorgegeben werden. Im fortgeschrittenen IRB schätzt die Bank zusätzlich noch die Verlustquote und das Kreditvolumen bei Ausfall selbst. Die Verwendung des IRB-Ansatzes bedarf der Bewilligung der FMA und ist an die Erfüllung umfangreicher Voraussetzungen hinsichtlich des internen Ratingsystems sowie des Risikomanagements gebunden.

3. Risikogewichte von Forderungen gegen Gemeinden
3.1 Rechtslage vor der Umsetzung von Basel II
Forderungen an Gemeinden8 waren ebenso wie Forderungen mit einer ausdrücklichen Haftung einer Gemeinde9 mit Null zu gewichten.10 Demgegenüber waren Forderungen an Gemeinden eines anderen Zone-A-Staates gemäß § 22 Abs. 3 Z 2 lit. c BWG grundsätzlich mit 20% zu gewichten, wenn nicht die Forderung aus einem besonderen Grund mit Null gewichtet werden konnte. Gemeinden in anderen Mitgliedstaaten waren grundsätzlich als örtliche Gebietskörperschaft eines Zone-A-Staates zu behandeln. Allerdings machte Österreich in § 22 Abs. 3 Z 2 lit. c BWG von dem Wahlrecht Gebrauch, die Regelung eines anderen Mitgliedstaates, wonach Forderungen an seine eigenen Gemeinden mit Null zu gewichten waren, anzuerkennen. Schließlich war ein Gewicht von 20% für Forderungen gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts, die von einer Gemeinde getragen werden und keine Erwerbszecke verfolgen, sowie an Unternehmen ohne Erwerbscharakter im Besitz einer Gemeinde (PSE – Public Sector Entities) vorgesehen.

3.2 Rechtslage nach Basel II
Nunmehr gilt es im Hinblick auf die Behandlung von Forderungen an Gemeinden, an öffentliche Stellen sowie an Unternehmen ohne Erwerbscharakter im Besitz einer Gemeinde nachfolgende Änderungen zu berücksichtigen.

Kreditrisiko-Standardansatz
Gewichtungsregelungen für Gemeinden
Forderungen an Gemeinden sind der Forderungsklasse „Forderungen an regionale Gebietskörperschaften und gesetzlich anerkannte Religionsgemeinschaften“ gemäß § 5 SolvaV zuzuordnen. Forderungen an Länder und Gemeinden ist dasselbe Gewicht wie Forderungen an den Bund zuzuordnen. Dies bedeutet: Forderungen an den Bund sind gemäß § 4 Abs. 4 SolvaV ein Gewicht von 0% zuzuordnen, wenn die Forderungen auf die nationale Währung des jeweiligen Mitgliedstaats oder der Zentralbank lauten und in dieser Währung refinanziert sind. Ansonsten richtet sich das Gewicht des Bundes nach der in § 4 Abs. 2 SolvaV enthaltenen Tabelle:

Bonitätsstufe Risikogewicht
1 0 %
2 20 %
3 50 %
4 100 %
5 100 %
6 150 %

Aufgrund seines Ratings kann Österreich derzeit in der Bonitätsstufe 1 angesiedelt werden. Da sich die Gewichtung von Forderungen an Gemeinden an der Gewichtung von Forderungen an den Bund orientieren, können somit Forderungen an österreichische Gemeinden auch weiterhin mit einem Nullgewicht versehen werden.11
Weiters ist gemäß § 5 Abs. 3 SolvaV Forderungen an regionale Gebietskörperschaften in anderen Mitgliedstaaten (des EWR) dasselbe Gewicht wie Forderungen an den entsprechenden Zentralstaaten zuzuordnen, wenn

- das Kreditrisiko dieser Gebietskörperschaft dem des Zentralstaates entspricht oder geringer ist;

- die Gebietskörperschaft über eigenständige Steuererhebungsrechte verfügt und

- besondere Vorkehrungen getroffen wurden, um das Ausfallsrisiko zu reduzieren.

Ein besonderer Vorteil für die österreichischen Gemeinden bei der neuen Regelung des KSA ergibt sich insbesondere dadurch, dass nunmehr verpflichtend in jedem Mitgliedstaat die Forderungen gegen die österreichischen Gemeinden gleich zu behandeln sind wie Forderungen gegen die Republik Österreich. Eine bloß freiwillige gegenseitige Anerkennung ist nicht mehr vorgesehen, d. h. eine Forderung gegen eine österreichische Gemeinde ist – soweit der Mitgliedstaat das nationale Wahlrecht ausübt – gleich (gut) zu gewichten.12
In jenen Fällen, in denen die Gleichbehandlung von Gemeinden und Zentralstaaten nicht zur Anwendung gelangt (da z. B. ein höheres Risiko angenommen werden muss als bei dem entsprechenden Zentralstaat), werden Gemeinden gemäß § 5 Abs. 1 SolvaV wie Institute behandelt. Für diesen Fall sieht die EU-Richtlinie grundsätzlich zwei Berechnungsmethoden vor, wobei in Österreich folgende Variante13 umgesetzt wurde: Bei Forderungen an Gemeinden ohne ein eigenes Rating ist die Bonität des Zentralstaates ausschlaggebend (dies, da nicht davon ausgegangen werden kann, dass kleine Gemeinden über ein eigenes Rating verfügen):

Bonitätsstufe Risikogewicht
1 20 %
2 50 %
3 100 %
4 100 %
5 100 %
6 150 %

Fazit für Gemeinden: Da im KSA eine Gleichstellung der Forderungen an Gemeinden mit Forderungen an Zentralstaaten grundsätzlich möglich ist, kann es auch in Hinkunft zur Nullgewichtung von Forderungen an österreichische Gemeinden kommen.

Gewichtungsregelungen für PSE und Unternehmen ohne Erwerbscharakter
Forderungen an öffentliche Stellen, Verwaltungseinrichtungen und Unternehmen ohne Erwerbscharakter ist gemäß § 6 Abs. 1 SolvaV grundsätzlich ein Gewicht von 100% zuzuordnen. Es sind jedoch gemäß § 6 Abs. 2 SolvaV Forderungen an öffentliche Stellen und Unternehmen ohne Erwerbscharakter im Besitz österreichischer Gemeinden14 mit Sitz im Inland wie Forderungen an Institute zu behandeln, wobei § 10 Abs. 4 SolvaV15 außer Anwendung bleibt. Letztlich ist damit wieder die Bonität des Sitzstaates für die Gewichtung ausschlaggebend.
Darüber hinaus kann Forderungen an öffentliche Stellen mit Sitz im Inland gemäß § 6 Abs. 3 SolvaV ein Gewicht von 0% zugeordnet werden, wenn der Bund eine angemessene Garantie für diese Forderung gestellt hat. Bei Forderungen, die durch eine angemessene Garantie einer regionalen Gebietskörperschaft besichert sind, kann ein ähnliches Ergebnis durch Ausnützung der Möglichkeiten kreditrisikomindernder Techniken (CRM) erreicht werden (§ 149 Abs. 1 SolvaV).
Weiters normiert § 6 Abs. 4 SolvaV, dass Forderungen an öffentliche Stellen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, die mit Erlaubnis der zuständigen Behörde wie Forderungen an Institute oder an den entsprechenden Zentralstaat behandelt werden, auch durch österreichische Kreditinstitute in derselben Weise gewichtet werden können. Kreditinstitute können Forderungen an öffentliche Stellen eines Drittlandes gemäß § 6 Abs. 5 SolvaV wie Forderungen an Institute behandeln, wenn dies die aufsichtlichen und regulatorischen Vorschriften des Drittlandes vorsehen und diese jenen der Europäischen Gemeinschaft mindestens gleichwertig sind.
Fazit für PSE und Unternehmen ohne Erwerbscharakter: Im Falle der Gleichstellung mit Forderungen an die Zentralregierung tritt unter der derzeitigen Bonität von Österreich im KSA eine Verbesserung ein (Nullgewichtung statt der bisherigen 20%). Bei der Gleichstellung mit Instituten sollte keine Verschlechterung eintreten. In diesem Fall kommt eine 20%-Gewichtung zur Anwendung.

IRB-Ansatz
Die konkrete Unterlegungspflicht für IRB-Kreditinstitute ergibt sich aus der internen Modellberechnung des Institutes. Grundsätzlich gilt, dass in jenen Fällen, in denen eine Forderung an eine Gemeinde im KSA gleich behandelt wird wie eine Forderung an einen Zentralstaat (Bund) auch im Bereich des IRB eine entsprechende Gleichbehandlung erfolgt. Eine solche Forderung ist gemäß § 22b Abs. 2 Z 1 BWG der Forderungsklasse Forderungen an Zentralstaaten und Zentralbanken zuzuordnen. In allen anderen Fällen müsste eine Forderung an eine Gemeinde in die Forderungsklasse Forderungen an Institute eingereiht werden (§ 22b Abs. 2 Z 2 BWG). Forderungen an öffentliche Stellen, Verwaltungseinrichtungen und Unternehmen ohne Erwerbscharakter sind gemäß § 22b Abs. 2 Z 2 BWG jedenfalls in die Forderungsklasse Forderungen an Institute einzuordnen.
Abschließend sollte besonders auf die grundsätzliche Möglichkeit des Permanent Partial Use gemäß § 22b Abs. 9 BWG für Forderungen an Gemeinden und PSE hingewiesen werden. Demnach kann – mit Bewilligung der FMA – ein Kreditinstitut, das grundsätzlich seine Eigenmittelerfordernisse unter Anwendung eines IRB-Ansatzes berechnet, Forderungen an Gebietskörperschaften und deren Verwaltungseinrichtungen im Standardansatz berechnen.
Fazit für Gemeinden und PSE: Im Rahmen des IRB ergibt sich das Risikogewicht der Forderung grundsätzlich aus dem internen Modell. Wegen der weitreichenden Möglichkeit des Permanent Partial Use für Forderungen an Gemeinden und PSE – insbesondere bei nicht international tätigen Banken – sollten sich für den „klassischen“ Kommunalkredit jedoch nur geringfügige Änderungen ergeben.

Städtebund-Linktipp:
www.fma.gv.at

Fußnoten:
1 Dieser Artikel basiert auf einer Präsentation, die im Rahmen der Finanzkommission des Österreichischen Städtebundes am 12. Oktober 2006 gehalten wurde. Der vorliegende Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung der Autoren wieder, die sich nicht notwendigerweise mit der Meinung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) decken muss.

2 BGBl. I Nr. 141/2006 vom 11. August 2006. Im Folgenden wird auf das BWG in der Fassung dieser Novelle Bezug genommen.

3 Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl. L 177 vom 30. 6. 2006, S. 1) und Richtlinie 2006/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten (ABl. L 177 vom 30. 6. 2006, S. 201).

4 Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der Eigenkapitalanforderungen – Überarbeitete Rahmenvereinbarung, Juni 2004, in deutscher Sprache erhältlich unter
www.bis.org/publ/bcbs107ger.htm.

5 Verordnung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) zur Durchführung des Bankwesengesetzes hinsichtlich der Solvabilität von Kreditinstituten (Solvabilitätsverordnung – SolvaV), BGBl. II Nr. 374/2006 vom 9. Oktober 2006.

6 Verordnung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) zur Durchführung des Bankwesengesetzes betreffend die Veröffentlichungspflichten von Kreditinstituten (Offenlegungsverordnung – OffV), BGBl. II Nr. 375/2006 vom 9. Oktober 2006.

7 Externe Ratingagenturen können von der FMA auf Antrag bescheidmäßig gemäß § 21b BWG anerkannt werden. Gemäß § 69b Z 6 BWG veröffentlicht die FMA im Internet eine Liste der anerkannten Ratingagenturen.

8 § 22 Abs. 3 Z 1 lit. b BWG.
9 § 22 Abs. 3 Z 1 lit. d BWG.

10 Insoweit von dieser Gewichtungsregelung Gebrauch gemacht wurde, war dies der Europäischen Kommission zu notifizieren.

11 Bei Änderungen der Bonität des Bundes kann jedoch auch eine höhere Gewichtung zum Tragen kommen.

12 Mit dem 1. Jänner 2007 wird gemäß § 69b Z 7 BWG auf der Homepage der FMA eine Liste der österreichischen regionalen Gebietskörperschaften, deren Verbindlichkeiten ein Gewicht von 0% erhalten, veröffentlicht.

13 Die zweite Variante sieht vor, dass bei Forderungen an Gemeinden mit einem eigenen Rating deren Rating ausschlaggebend ist und ist daher für jene Mitgliedstaaten attraktiv, deren Gemeinden überwiegend über ein eigenes Rating verfügen.
Folgende Risikogewichte kommen zur Anwendung:
Bonitätsstufe Risikogewicht
1 20 %
2 50 %
3 50 %
4 100 %
5 100 %
6 150 %

14 Siehe § 22a Abs. 4 Z 3 BWG.

15 § 10 Abs. 4 SolvaV sieht vor, dass Forderungen an Institute mit einer Restlaufzeit von drei Monaten oder weniger, die auf die jeweilige Landeswährung lauten und in dieser Währung refinanziert sind, ein Gewicht zuzuordnen ist, das eine Bonitätsstufe schlechter ist als jene des jeweiligen Zentralstaates.