Österreichischer Städtebund

Benchmarking-Projekte werden im Österreichischen Städtebund großgeschrieben. Jüngstes Beispiel ist ein Projekt des KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung mit der Landesgruppe Niederösterreich im Bereich Schul- und Kindergartenorganisation. Daran teilgenommen haben die Städte Amstetten, Baden, Mistelbach, St. Pölten, Schwechat, Stockerau, Ternitz und Waidhofen an der Ybbs. Durch die Vergleichszahlen wurden eine Reihe von Optimierungsmöglichkeiten sichtbar gemacht.

 

In Zeiten knapper öffentlicher Finanzmittel, zunehmender Bürgeransprüche und erschwerender demografischer Entwicklungen sind die Städte und Gemeinden gefordert, ihre Leistungen für die Öffentlichkeit immer wieder auf den Prüfstand zu stellen und mit anderen Anbietern zu vergleichen. Auf Initiative der Landesgruppe Niederösterreich des Städtebundes haben sich acht Städte – Amstetten, Baden, Mistelbach, St. Pölten, Schwechat, Stockerau, Ternitz, Waidhofen/Ybbs – zu einem interkommunalen Vergleichsring zusammengeschlossen.
Mit fachlicher Unterstützung des KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung wurden die städtischen Leistungen „Kinderbetreuung“ (Kindergärten, Horte) sowie „Schulen“ (Volks- und Hauptschulen, Polytechnische Schulen und Sonderpädagogische Zentren) verglichen, unterschiedliche Standards analysiert und Verbesserungsmöglichkeiten erarbeitet. Interessant ist, dass in den acht niederösterreichischen Städten teilweise sehr unterschiedliche Praktiken und entsprechende Auswirkungen auf Finanzen, Strukturen oder Kunden- sowie Bedienstetenzufriedenheit festzustellen sind.

Kinderbetreuung
Das Themenfeld Kinderbetreuung wurde in zwei Teilbereiche untergliedert. Einerseits sind Daten und Kennzahlen aus dem Bereich der Kindergärten und andererseits aus dem Bereich der Horte verglichen worden.

Kindergärten
Neben den vom Land geführten Kindergärten (nachfolgend als kommunale Einrichtungen bezeichnet) wurden auch (soweit Daten eruierbar waren) Privatkindergärten in den Vergleich einbezogen – dies zeigt die Versorgungsquote, die insgesamt zwischen 88 und 109% schwankt; das rein kommunale Angebot deckt zwischen 67 und 104% des Bedarfs ab. Die teilweise sehr hohe Versorgung (über 100%) ist insbesondere auf die zentralörtliche Funktion einiger Städte zurückzuführen. Die Anzahl der Kinder je Betreuungsstunde bewegt sich zwischen 3,6 und 14. Die Ursachen für die Bandbreiten liegen in der Auslastung der Gruppen, in der Führung der Halb- und Ganztagsgruppen, in der Arbeitsorganisation sowie in der Personalausstattung. Die durchschnittliche Gruppengröße liegt im Median bei 21,6 Kindern je Gruppe (minimal 19,5 und maximal 23,7 Kinder). Die Betreuungsfläche pro Kind schwankt zwischen 5,6 m2 und 11,4 m2 – der Median liegt bei 8,7 m2.

Finanzen und Wirtschaft
Die Wirtschaftlichkeitsdimension zeigt folgendes Bild:

- Die laufenden Betriebsausgaben je Kind und Monat auf Basis Ganztagsbetreuung weisen eine Bandbreite zwischen ca. 203 und 412 Euro auf – Halbtagsbetreuung: 110 bis 233 Euro.

- Je Kind und Öffnungsstunde bewegen sich die laufenden Betriebsausgaben zwischen 1,10 und 4,90 Euro (Median: 1,50 Euro). Für einen Ganztagsplatz bewegen sich die laufenden Jahresbetriebsausgaben zwischen 2.067 und 2.655 Euro (Median: 2.422 Euro).

- Der Personalaufwand je betreutem Kind bewegt sich pro Jahr zwischen ca. 1.570 und 2.600 Euro (Median: 2.300 Euro).

- Der Gesamtdeckungsgrad (inkl. Förderungen) schwankt zwischen 22 und 34% – Ursachen dafür liegen in den Kosten je Einheit und in der Organisation des Personaleinsatzes.

Die Ursachen für diese Differenzen bei einzelnen Wirtschaftlichkeitskennzahlen liegen in der Auslastung der Gruppen, in den Öffnungszeiten (halb- vs. ganztags und davon mehr oder weniger stark abweichende, relativ starre Arbeitszeitregelungen), der Gruppenführung sowie dem Einsatz der Beschäftigten (Vertretungsregelungen, Einsatz des Reinigungspersonals, Leistungsprofil der Kinderbetreuerinnen und Kinderbetreuer etc.).

Verpflegung und Reinigung
Die Verpflegungskosten schwanken zwischen 1,70 und 7,10 Euro pro Portion (Median: 3,70 Euro). Die Kostendeckung pro Portion liegt mindestens bei 30, maximal bei 110% – im Median bei 60%.
Die Reinigungskosten variieren zwischen knapp 28 und 54 Euro. Pro Mitarbeiterin/Mitarbeiter werden zwischen 512 m2 und 1.832 m2 gereinigt. Ursachen für die Unterschiede liegen in den Reinigungsstandards sowie in den Vorgaben.

Bedienstetenorientierung
Die Krankenstandstage je Helferin/Helfer schwanken zwischen 4,5 und 33,5 Tagen, das Durchschnittsalter liegt zwischen 44,7 und 51,6 Jahren. Die Hauptursachen liegen oft in Langzeitkrankenständen vor Pensionierungen sowie in mehreren längeren Krankenständen. Vertretungstage je Helferin/Helfer fallen mind. 6,4 und max. 30,8 Tage an.
Einige der Teilnehmerstädte haben auch Personalbefragungen durchgeführt (ausschließlich das städtische Kindergartenpersonal wurde befragt). Die Ergebnisse dienen den einzelnen Städten zum Erkennen allfälliger Unzufriedenheit bzw. bisher unerkannter Verbesserungsansätze.
Insgesamt zeigt sich bei der Mitarbeiterbefragung eine durchwegs hohe Zufriedenheit, kritisch eingeschätzt werden unter anderem die baulichen Zustände (was von den örtlichen Gegebenheiten abhängt), die Informationsweitergabe seitens des pädagogischen Landespersonals sowie in einzelnen Städten die Verpflegung.

Horte
Am Vergleich der städtischen Horte haben sich 4 der 8 Gemeinden beteiligt. Dabei zeigen sich – kurz gefasst – folgende Ergebnisse:

- Das städtische Angebot deckt zwischen knapp vier und rund 102% des Bedarfs ab, die Versorgungsquote im privaten Bereich liegt zwischen 2,6 und 51%.

- Die Anzahl der Kinder je Betreuungsstunde in kommunalen Einrichtungen schwanken zwischen 6,8 und 24,9 Kindern, je Betreuerin/Betreuer liegt der Wert zwischen 9,1 und 24,9 Kindern.

- Die laufenden Betriebsausgaben liegen je Kind und Monat (ausschließlich kommunale Einrichtungen) im Median bei 178 Euro. Der Elternbeitrag beträgt pro Kind und Monat 26 Euro. Der Gemeindezuschuss für private Einrichtungen liegt je Kind und Monat bei 8,7 Euro (im Median).

- Der Gesamtdeckungsgrad kommunaler Horte liegt bei 25,4%.

Resümee
Zusammenfassend kann sowohl für den Bereich der Kindergärten als auch der Horte festgehalten werden, dass es folgende Ansätze für Optimierungen in Richtung mehr Wirtschaftlichkeit, höhere Kundenorientierung und bessere Wirkungen gibt:

- Die Auslastung der einzelnen Einrichtungen schwankt zum Teil erheblich. Hier ist es empfehlenswert, den konkreten Bedarf an Öffnungszeiten zu erheben und dementsprechende Angebote zu machen. Gleichzeitig sollten auch die Arbeitszeiten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit diesen Öffnungszeiten in Einklang gebracht und möglichst flexibel gestaltet bzw. angepasst werden. Weiters ist innerhalb der Städte noch Potenzial gegeben, wenn Gruppen standortübergreifend geplant und ausgelastet werden. Dadurch können möglicherweise auch einzelne, wirtschaftlich gesehen ungünstige Standorte oder zumindest Gruppen aufgelassen werden.

- Die Betriebskosten werden im Wesentlichen durch den Personaleinsatz im Bereich Reinigung beeinflusst. Ansätze zur Optimierung zeigen sich hier insbesondere beim Verhältnis zwischen Teil- und Vollzeitkräften, bei den Vertretungsregelungen im Reinigungsbereich (standortübergreifende Reinigungspools, vielleicht sogar mit Schulen koordiniert), beim Angleichen der Öffnungs- und Arbeitszeiten (flexibler, bedarfsorientierter Einsatz der Betreuerinnen und Betreuer – soweit möglich) und beim Leistungsprofil/-umfang der Betreuerinnen und Betreuer in Abgrenzung zum Reinigungspersonal. Weiters wirken sich auch Standardvorgaben bezüglich der Reinigungsintensität, die Flächenvorgaben für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie das Alter und die Struktur der Gebäude (bspw. daraus resultierende Heizkosten) auf die Betriebskosten aus.

Pflichtschulen
Das Themenfeld Schulen wurde nach den einzelnen Schultypen, jedoch nach einem einheitlichen Schema analysiert und auf Basis der o. a. Dimensionen verglichen.

Erfüllung des spezifischen Leistungsauftrages
Die Auslastung der Infrastruktur zeigt, dass die Zahl der Schülerinnen und Schüler je Klasse

- in den Volksschulen zwischen 20 und 25,
- in den Hauptschulen zwischen 21 und 26,
- in den Polytechnischen Schulen zwischen 22 und 28 sowie
- in den Sonderpädagogischen Zentren zwischen 6,5 und 7,5 liegt.

Dies bedeutet, dass eine der Gemeinden um ein Drittel weniger Klassen benötigt, um die gleiche Anzahl an Schülerinnen und Schülern zu betreuen.
Die Zahl der Schülerinnen und Schüler je Standort ist u. a. ein Indikator für die Struktur der Standorte und hat damit auch Auswirkungen auf die Betriebskosten (z. B. Schulwarte, Reinigung). Hier schwanken die Werte folgendermaßen:

- Volksschulen: 95 bis 300
- Hauptschulen: 180 bis 580
- Polytechnische Schulen: 25 bis 140
- Sonderpädagogische Zentren: 33 bis 87

Wirtschaftlichkeit
Die Wirtschaftlichkeit wird im Wesentlichen durch die Betriebskosten, die Organisation der Reinigung sowie die Ausstattung mit Schulwarten bzw. deren Aufgabenprofil beeinflusst.
Bei den Volksschulen variieren die Reinigungskosten je m2 sowie die Reinigungsfläche pro Reinigungskraft um mehr als 75% – sie liegen zwischen 19 und 30 Euro pro m2 bzw. 1.100 und 1.850 m2 pro Vollzeitkraft. In den Hauptschulen liegen diese Werte geringfügig niedriger – die Reinigungskosten pro m2 schwanken zwischen 15 und 30 Euro pro m2, die Reinigungsfläche je Reinigungskraft liegt bei 940 m2 im Minimum und knapp 2.300 m2 im Maximum. Die Polytechnischen Schulen weisen hier deutlich höhere Schwankungen auf: Reinigungskosten pro m2 zwischen 20 und 63 Euro, Reinigungsflächen von 770 bis 1.600 m2 pro Reinigungskraft. In den Sonderpädagogischen Zentren fallen zwischen 16 und 44 Euro pro m2 für die Reinigung an, wobei die Reinigungsleistung pro Reinigungskraft zwischen 710 und 1.890 m2 liegt.
Die Bandbreiten der Betriebskosten je m2 bewegen sich

- in den Volksschulen zwischen 56 und 95 Euro je m2 Nutzfläche,

- in den Hauptschulen zwischen 45 und 145 Euro je m2 Nutzfläche,

- in den Polytechnischen Schulen zwischen 56 und 220 Euro je m2 Nutzfläche sowie

- in den Sonderpädagogischen Zentren zwischen 116 und 213 Euro je m2 Nutzfläche.

Gründe für diese Abweichungen liegen primär in der Standortstruktur, der Arbeitsorganisation, der Flächenausstattung und den Standards der Reinigung. D. h., je kleiner die Schulstandorte strukturiert sind, desto schwieriger wird eine effiziente Bewirtschaftung (bspw. Ausstattung mit Schulwarten, Einteilung der Reinigungskräfte).
Die Personalkosten pro Vollzeitkraft sind ein wesentlicher Faktor für die Betriebskosten und werden unter anderem durch die Arbeitsorganisation (z. B. Vertretungsregelung), die Altersstruktur, die Krankenstände sowie die Arbeitszeitregelung beeinflusst.

Bedienstetenorientierung
Die durchschnittliche Zahl an Krankenstandstagen schwankt bei den Reinigungskräften im Medianwert zwischen 8 (Polytechnische Schulen) und 18,5 (Hauptschulen). Die Maximalwerte sind in der Regel auf konkrete Situationen wie Langzeiterkrankungen oder Kuraufenthalte zurückzuführen. Das Durchschnittsalter der Reinigungskräfte liegt im Median zwischen 42 (Polytechnische Schulen) und 48 (Sonderpädagogische Zentren) Jahren.
Auch im Schulbereich haben einige Gemeinden Personalbefragungen durchgeführt – diese richteten sich einerseits an das Reinigungs- und Schulwartepersonal sowie andererseits an die Direktorinnen und Direktoren.

Struktur- und Prozessqualität
Für diese Dimension wurden Kennzahlen zur EDV-Ausstattung sowie Nutzflächen je Schülerin/Schüler bzw. Klasse herangezogen. Die Ausstattung mit EDV-Arbeitsplätzen ist einerseits von den schulspezifischen Unterrichtsschwerpunkten sowie andererseits von den politischen Schwerpunkten der jeweiligen Gemeinden abhängig. Jedenfalls zeigt sich bei der Ausstattung mit PC-Arbeitsplätzen folgendes Bild (s. Abb. 3).
Die Flächen in den Schulen haben Auswirkungen auf die Reinigung und die laufenden Betriebskosten wie Heizung und Strom. Dabei zeigt der Indikator „Nutzfläche (in m2) je Schülerin/Schüler“, dass
in Volksschulen zwischen 6 und 15 m2 auf eine/n Schülerin/Schüler entfallen,

- in Hauptschulen pro Jugendlichem zwischen 7 und 20 m2 zu verzeichnen sind,

- in Polytechnischen Schulen dieser Wert zwischen 4 und 25 m2 liegt und

- in Sonderpädagogischen Zentren 15 bis 30 m2 pro Schülerin/Schüler vorhanden sind.

In diesen letzten Kennzahlen spiegeln sich wiederum die Standortstrukturen wider sowie der zunehmende Trend der rückläufigen Schülerzahlen in den Hauptschulen.

Resümee
Zusammenfassend lassen sich folgende Ansätze für Optimierungen in Richtung mehr Wirtschaftlichkeit, höhere Kundenorientierung und bessere Wirkungen im Bereich Schulen festhalten:

- Die Erfüllung des spezifischen Leistungsauftrages bzw. die Struktur- und Prozessqualität werden im Wesentlichen durch Kennzahlen wie Schülerinnen/ Schüler je Klasse bzw. Standort, Nutzfläche je Schülerin/Schüler oder Schülerin/Schüler pro PC- bzw. Internet-Arbeitsplatz zum Ausdruck gebracht. Dabei zeigen sich Unterschiede geprägt durch

* spezifische Unterrichtsschwerpunkte – z. B. EDV-, Gesundheits-, Sport-, Musik-, Kunstschwerpunkt – der einzelnen Schulen;

* politische Schwerpunktsetzung – bspw. Investitionsbereitschaft der Stadtgemeinde in die Ausstattung – der einzelnen Städte und Gemeinden;

* die historische Entwicklung des Schulstandortes und die Situation im aktuellen Analysejahr – Konkurrenz zwischen Haupt- und Mittelschulen, Entwicklung der Kinderzahlen, (über)regionale Bedeutung der Schule bzw. des Schulstandortes.

- Die Betriebskosten werden im Wesentlichen durch den Personaleinsatz im Bereich der Reinigung beeinflusst. Ansätze zur Optimierung zeigen sich hier insbesondere bei den

* Vertretungsregelungen im Reinigungsbereich (standortübergreifende Reinigungspools, vielleicht sogar mit Kindergärten koordiniert) oder beim

* Einsatz von Schulwarten (bspw. ein Schulwart für mehrere Schulen, Aufgabenprofil der Schulwarte oder Mitwirkung bei der Reinigung).

* Weiters wirken sich auch Standardvorgaben bezüglich der Reinigungsintensität (Wie werden Klassenräume am Ende des Unterrichts verlassen? Wie oft und in welcher Qualität werden die unterschiedlich stark genutzten und verschmutzten Räume gereinigt? etc.), die Flächenvorgaben für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (m2 pro Reinigungskraft und Arbeitsstunde) sowie Alter und Struktur der Gebäude (bspw. daraus resultierende Heizkosten) auf die Betriebskosten aus.

Die Arbeit in diesem interkommunalen Vergleichsring zeigte, dass die Datengewinnung mit Aufwand verbunden war, jedoch bereits in der Erhebungsphase damit ein hoher Nutzen erzielt werden konnte. So wurde einerseits Transparenz erzielt, andererseits im Vergleich mit anderen Städten der eigene Status besser einschätzbar. Aus den Vergleichsdiskussionen in den drei Workshops und außerhalb davon laufenden Kontakten konnten für die meisten der teilnehmenden Städte neben der Positionsbestimmung auch Optimierungsbedarfe und -möglichkeiten mitgenommen werden. Jedenfalls soll dieser erstmals durchgeführte Vergleich Ausgangspunkt für weitere Vergleiche kommunalpolitisch interessanter Aufgabenbereiche sein; außerdem erscheint es sinnvoll, die nun erhobenen Daten und Kennzahlen in Zukunft regelmäßig zu aktualisieren und wiederum einem Vergleich zu unterziehen.

Fehlende Abbildungen finden Sie in der ÖGZ 3/2007!