Österreichischer Städtebund

Den Mitgliedstaaten bleiben noch knapp 21/2 Jahre, um die am 12. Dezember 2006 verabschiedete Dienstleistungs-Richtlinie ins nationale Recht umzusetzen.1 Keine leichte Aufgabe, denn der Richtlinientext ist weder klar noch verständlich und bietet somit viel Raum für Interpretationen. Daran hat auch das kürzlich von der Kommission veröffentlichte Auslegungshandbuch2 nichts geändert. Betroffen ist auch die Daseinsvorsorge.

 

1. Bestimmungen der Daseinsvorsorge in der Richtlinie
Erklärtes Ziel der Europäischen Kommission war es, mit dem ersten Richtlinienvorschlag aus 20043 eine einheitliche Regelung für alle Dienstleistungen – auch solche der Daseinsvorsorge – zu schaffen. Dadurch sollten rechtliche und bürokratische Hürden im Dienstleistungssektor abgebaut werden. Der Widerstand vieler Mitgliedstaaten, Städte, Gemeinden und Interessenvertretungen Europas gegen einen solch rigorosen Ansatz war beträchtlich. Die österreichischen Bundesländer forderten in zwei einheitlichen Länderstellungnahmen gemäß Artikel 23d Abs. 2 B-VG vom 30. 6. 2004 und vom 19. 10. 20054 ausdrücklich eine Ausnahme für Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse vom Anwendungsbereich der Richtlinie. Als Argument wurde vor allem vorgebracht, dass Leistungen der Daseinsvorsorge wie z. B. die Wasserver- und -entsorgung bzw. die Erbringung von Sozialdienstleistungen anderen „Gesetzen“ als jenen des Wettbewerbs unterliegen. Es müsse weiterhin gewährleistet werden, dass regionale und lokale Gebietskörperschaften über eine Wahlfreiheit hinsichtlich der wirtschaftlichen Form der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge verfügen.
Österreich konnte sich am Ende vor allem wegen der Blockade vieler neuer Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament und im Rat der Europäischen Union mit seiner Forderung nur teilweise durchsetzen, wie die nachstehenden Bestimmungen der im Dezember des Vorjahres in Kraft getretenen Richtlinie zeigen:

1.1 Wirtschaftliche/nicht wirtschaftliche Dienstleistungen
Der Richtlinientext unterteilt Leistungen der Daseinsvorsorge in Dienstleistungen von wirtschaftlichem und solche von nicht wirtschaftlichem Interesse und knüpft daran unterschiedliche Rechtsfolgen. Während letztere vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausdrücklich ausgenommen werden (Art. 2), sind Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vom Geltungsbereich erfasst (Art. 1).
Die hier vorgenommene Unterscheidung ist insofern problematisch, als es weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene taugliche Definitionen dafür gibt. Aus der Rechtsprechung des EuGH ist abzuleiten, dass letztlich fast alle Dienstleistungen nach wirtschaftlichen Kriterien messbar sind und lediglich die „Kernaufgaben“ des Staates unter den Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ subsumiert werden können. Es ist daher davon auszugehen, dass fast alle öffentliche Leistungen, die nationale Gebietskörperschaften gegen Gebühr anbieten, das Kriterium der „Wirtschaftlichkeit“ erfüllen und somit der Dienstleistungs-Richtlinie unterliegen.

1.2 Definitionshoheit der Mitgliedstaaten
In Artikel 1 Abs. 3 werden die Mitgliedstaaten dazu ermächtigt, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse festzulegen. Bei dieser Festlegung sind sie aber an folgende Vorgaben gebunden, die in Erwägungsgrund 70 der Richtlinie und im oben erwähnten Handbuch der Kommission dargelegt werden:
- Es muss sich um eine Dienstleistung von besonderem öffentlichem Interesse handeln.
- Die Beauftragung des Erbringers der Dienstleistung muss durch einen formalen Akt erfolgen.
- Der Betrauungsakt muss die Art des besonderen Auftrages genau definieren.
- Der Auftrag darf geltendem Gemeinschaftsrecht nicht entgegenstehen.
Artikel 1 normiert darüber hinaus, dass die Dienstleistungs-Richtlinie weder die Liberalisierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse noch die Abschaffung von Dienstleistungsmonopolen zum Ziel hat.
Für die Mitgliedstaaten, Regionen und Gemeinden wird es daher im Rahmen ihrer zukünftigen Umsetzungstätigkeit zielführend sein, die von ihnen angebotenen öffentlichen Dienstleistungen, für die Gebühren eingehoben werden, wie Wasserversorgung bzw. Müllentsorgung, als Dienstleis¬tungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu definieren. Aufgrund des Artikels 1 iVm Erwägungsgrund 70 der Richtlinie fallen sie somit zwar in den Anwendungsbereich, können aber im Falle eines ausdrücklichen innerstaatlichen (gesetzlichen bzw. sonstigen öffentlich-rechtlichen) Auftrages und bei Beachtung des geltenden Gemeinschaftsrechts weiterhin von den Gebietskörperschaften selbst zur Verfügung gestellt werden.

1.3 Ausgenommen vom Anwendungsbereich sind folgende Leistungen der Daseinsvorsorge (Art. 2)
a) Nicht wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (siehe Pkt. 1.1)
b) Gesundheitsdienstleistungen
c) Bestimmte soziale Dienstleistungen
d) Verkehrsdienstleistungen

ad Gesundheitsdienstleistungen
Im Gegensatz zu den sozialen Dienstleistungen sind Gesundheitsdienstleistungen grundsätzlich vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen. Einschränkungen gibt es allerdings nach Erwägungsgrund 22, wonach der Ausschluss nur jene Gesundheits- und pharmazeutischen Dienstleistungen umfasst, „die von Angehörigen eines Berufs im Gesundheitswesen gegenüber Patienten erbracht werden, um deren Gesundheitszustand zu beurteilen, zu erhalten oder wiederherzustellen“. Zudem sind nur reglementierte Gesundheitsberufe ausgenommen.
Im oben erwähnten Handbuch der Europäischen Kommission zur Umsetzung der Richtlinie wird weiters erklärend ausgeführt, dass Sport- oder Fitnessclubs sowie Wellnesseinrichtungen nicht diesen Kriterien entsprechen und somit von der Richtlinie mit umfasst sind. Ebenso fallen veterinärmedizinische Leistungen in den Anwendungsbereich. Graubereiche bleiben auch hier bestehen und können schließlich nur durch den EuGH beantwortet werden.
Wie man sieht, waren die österreichischen Bundesländer zumindest im Gesundheitsbereich vorerst erfolgreich. Damit ist der Kampf aber keinesfalls gewonnen, im Gegenteil: Auf europäischer Ebene wird zur Zeit intensiv über einen sektoralen Rechtsrahmen für Gesundheitsdienste diskutiert. Der zuständige EU-Gesundheitskommissar Markos Kyprianou will bereits im Herbst 2007 einen Richtlinienentwurf zum Gesundheitssektor vorlegen, über dessen genauen Inhalt bis jetzt noch nichts bekannt wurde.

ad Sozialdienstleistungen
Die in der Richtlinie formulierte „teilweise Ausnahme“ der Sozialdienstleistungen trägt eher zur Verwirrung bei, als dass damit Rechtssicherheit geschaffen wird. Auch das Auslegungshandbuch der Kommission kann nicht wirklich klären, welche Sozialdienstleistungen in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen und welche nicht. Die Kommission beschränkt sich in ihren Ausführungen auf den Umstand, dass Sozialdienstleistungen, die von privaten Einrichtungen ohne staatlichen Auftrag angeboten werden, vom Anwendungsbereich der Richtlinie erfasst sind. Als Beispiele werden private Kinderbetreuung oder Jugendbetreuung, aber auch private Altenbetreuung angeführt. Was unter dem Begriff „dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen“ zu verstehen ist, bleibt offen.
Zum Schutz sozialer Dienstleistungen wäre es von Vorteil gewesen, diesen äußerst sensiblen Bereich ähnlich wie die Gesundheitsdienste in seiner Gesamtheit von der Richtlinie auszuklammern. Die Problematik der verwendeten unbestimmten Gesetzesbegriffe wird dadurch noch verschärft, dass die Generaldirektion „Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit“ der Kommission im Frühjahr 2007 eine Mitteilung in Form eines strategischen Papiers zum weiteren Vorgehen bei den Sozialdienstleistungen bis Ende November 2007 angekündigt hat. Es bleibt abzuwarten, ob sich dieses Dokument nur auf die von der Dienstleistungs-Richtlinie ausgenommenen Bereiche bezieht oder alle Sozialdienstleistungen behandeln wird.
Im Zuge der Umsetzung der Dienstleistungs-Richtlinie wird es für die nationalen Gebietskörperschaften vorteilhaft sein, den weiten Interpretationsspielraum des Ausnahmetatbestandes zu nutzen und möglichst viele der von ihnen angebotenen Sozialdienstleistungen darunter zu subsumieren. Endgültige Klärung bei Zweifelsfragen bleibt einmal mehr der Judikatur des EuGH im Einzelfall überlassen.

Warten auf den Reformvertrag
Innerhalb der Europäischen Kommission wird derzeit überlegt, die Veröffentlichung der Mitteilung zu den Sozialdienstleistungen auf einen späteren Zeitpunkt zu verlegen. Grund dafür ist die im Juni 2007 während des europäischen Gipfels erzielte Einigung der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union auf ein detailliertes Mandat, das den Weg für einen neuen EU-Reformvertrag ebnen soll. Nach Punkt 19i des Mandats soll den Verträgen ein Protokoll über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beigefügt werden (siehe Kasten). Über die genaue Bedeutung des Protokolls für die Leistungen der Daseinsvorsorge wird derzeit noch diskutiert. Weitere Schritte im Bereich der Sozialdienstleistungen sind daher erst nach Abschluss der Verhandlungen zum Reformvertrag zu erwarten.

1.4 „Dienstleistungsfreiheit“ statt „Herkunftslandprinzip“ (Art. 16)
Das in Artikel 16 normierte Prinzip der Dienstleistungsfreiheit bedeutet, dass grenzüberschreitende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat ohne dortige Niederlassung angeboten werden. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission wurde nun insofern abgeschwächt, als in Fällen der Dienstleistungsfreiheit nicht alle Bestimmungen des „Herkunftslandes“ für den Dienstleistungserbringer gelten sollen, sondern die Mitgliedstaaten diesem aus Gründen
- der öffentlichen Ordnung,
- der öffentlichen Sicherheit,
- der öffentlichen Gesundheit und
- des Umweltschutzes
bestimmte Anforderungen des nationalen Rechts auferlegen können.12 Andere Gründe des Allgemeininteresses wie z. B. Aspekte der Sozialpolitik dürfen gegenüber dem Dienstleistungserbringer nicht eingewendet werden. Der Begriff „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ ist in der Rechtsprechung des EuGH vor allem zum „Recht auf Dienstleistung“ nach Artikel 49 des EG-Vertrages entwickelt worden. Er umfasst nach Auslegung des EuGH neben den Gründen öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit, öffentliche Gesundheit und Umweltschutz z. B. auch den Verbraucherschutz, Tierschutz, Sozialpolitik oder Arbeitnehmerschutz.
Eine Ausnahme vom Prinzip der Dienstleistungsfreiheit ist in Artikel 17 der Richtlinie vorgesehen, wonach es auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse keine Anwendung findet. Als Beispiele werden unter anderen Dienste der Wasserverteilung und -versorgung oder Dienste der Abfallbewirtschaftung genannt. Festzuhalten ist, dass es sich hierbei um eine demonstrative Aufzählung handelt und somit auch andere Dienste betroffen sein können.
Offen bleibt die Frage, welche Konsequenzen an diese Ausnahme geknüpft sind. Die Kommission stellt in ihrem Handbuch zur Auslegung klar, dass die Ausnahme sehr restriktiv zu verstehen ist. Diese Leistungen unterliegen zwar nicht dem Dienstleistungsprinzip des Artikel 16, auf sie findet aber sehr wohl das in Artikel 49 des EG-Vertrages normierte „Recht auf freie Dienstleistung“ Anwendung. Für die Praxis wird das bedeuten, dass der nationale Gesetzgeber dem Dienstleistungserbringer in den Fällen des Artikels 17 alle Gründe des Allgemeininteresses entgegenhalten kann, ohne auf die vier Rechtfertigungstatbestände des Artikels 16 beschränkt zu sein. Relevant ist die Bestimmung für nationale Gebietskörperschaften dann, wenn öffentliche Dienstleistungen nicht von der Behörde selbst, sondern von einem Dritten grenzüberschreitend erbracht werden.

2. Übersicht zur Umsetzung der Richtlinie

2.1 Kernbereiche der Umsetzung
a) Prüfung nationaler Normen
b) Schaffung einheitlicher Ansprechpartner
c) Ermöglichung elektronischer Abwick¬lung
d) Verwaltungszusammenarbeit/Aufbau eines Systems europäischer Amtshilfe (IMI)
Zu diesen Bereichen fanden in den letzten Monaten Expertensitzungen zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten in Brüssel statt. Die österreichischen Bundesländer waren daran durch einen gemeinsamen Ländervertreter beteiligt.

ad Prüfung nationaler Normen
Die österreichischen Bundesländer und die Europäische Kommission haben divergierende Auffassungen davon, wie die Dienstleistungs-Richtlinie auszulegen ist. Die Länder vertreten den Standpunkt, dass sie sich ausschließlich auf die Tätigkeit der Dienstleistungserbringung bezieht. Die EU-Kommission will hingegen den Anwendungsbereich auch auf alle damit verbundenen „anlagenbezogenen“ Bestimmungen ausweiten, sofern diese Voraussetzung für die Ausübung der Tätigkeit sind. Betroffen wären somit beispielsweise auch Genehmigungen von Betriebsanlagen oder nach dem Veranstaltungsrecht. Eine genaue Abgrenzung konnte auch aus dem Handbuch der Europäischen Kommission nicht gewonnen werden.
Die Mitgliedstaaten sind aufgrund der Richtlinie (Art. 39) verpflichtet, bis zum 28. Dezember 2009 sämtliche nationale Vorschriften zu überprüfen (screening), den Dienstleistungserbringer betreffende Einschränkungen (nach der von der Kommission geforderten weiten Auslegung) aufzulisten und der Kommission zu berichten, aus welchen Gründen des Allgemeininteresses sie diese für gerechtfertigt halten. Ein Beispiel: Eine gemäß nationalem Recht erforderliche etriebsanlagengenehmigung stellt nach Ansicht der Kommission prinzipiell eine Einschränkung des Dienstleistungserbringers dar. Der Mitgliedstaat kann aber darlegen, dass eine solche Genehmigung aus Gründen der öffentlichen Gesundheit oder Sicherheit bzw. zum Schutz von Leib und Leben gerechtfertigt ist. Die Kommission teilt in Folge dem Mitgliedstaat mit, ob die Einschränkung gerechtfertigt ist.

ad Einheitliche Ansprechpartner
Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten (Art. 6), innerhalb der Umsetzungsfrist „Kontaktstellen“ einzurichten, über die alle Verfahren und Formalitäten im Zuge der Dienstleistungserbringung zentral abgewickelt werden können. Diese Stellen müssen vor allem folgende Kriterien erfüllen:
- Beratung zu allen Aspekten der Tätigkeitsaufnahme und -ausübung,
- Annahme und Weiterleitung von Anbringen an die zuständige Behörde,
- Weiterleitung der behördlichen Erledigung an den Dienstleistungserbringer,
- sachliche Zuständigkeiten der Behörden bleiben unberührt,
- Genehmigungsfiktion bei nicht fristgerechter Weiterleitung durch den Ansprechpartner,
- der Dienstleistungserbringer kann sich auch direkt an die Behörde wenden,
- Kontaktstellen sollen auch für „Inländer“ zur Verfügung stehen,
- Mitgliedstaaten steht es frei, Kontaktstellen auf Bundes-, Landes-, Gemeinde- oder Kammerebene einzurichten.
Im Hinblick auf die Einrichtung der einheitlichen Ansprechpartner in Österreich fassten die Landesamtsdirektoren in ihrer Tagung vom 16. März 2007 den Beschluss, die einheitlichen Ansprechpartner bei den Ämtern der Landesregierungen einzurichten.

ad Elektronische Abwicklung
Aufgrund der Richtlinie besteht für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung (Art. 8), eine elektronische Verfahrensabwicklung
- aller Verfahren und Formalitäten, die Aufnahme oder Ausübung der Dienstleistungstätigkeit betreffen,
- über die einheitlichen Ansprechpartner oder die zuständigen Behörden
zu ermöglichen.

ad Verwaltungszusammenarbeit/
Aufbau eines Systems europäischer Amtshilfe (IMI)
Das Binnenmarktinformationssystem (IMI) soll es Behörden ermöglichen, europaweit auf elektronischem Wege zusammenzuarbeiten.

3. Konklusio und Ausblick
Die unklare Formulierung des Richtlinientextes und die von der Kommission geforderte weite Auslegung stellen die Mitgliedstaaten und Regionen vor schwer erfüllbare Aufgaben, die innerhalb der noch verbleibenden zwei Jahre kaum zu lösen sein werden. Neben den Bemühungen zur Umsetzung der Dienstleistungs-Richtlinie gehen die sektoralen Liberalisierungstendenzen der Europäischen Kommission wie z. B. im Sozial- und Gesundheitsbereich weiter. Nationale Gebietskörperschaften sind somit auch weiterhin gefordert, sich für den Erhalt öffentlicher Dienstleistungen einzusetzen.