Österreichischer Städtebund

Dem Österreichischen Städtebund ist es gelungen, dass für finanzschwache Städte über 10.000 Einwohnerinnen und Einwohner ein eigener Topf in der Höhe von 16 Millionen Euro im FAG 2008 zur Verfügung gestellt wird. In Österreich gibt es 74 Städte und Gemeinden, die über 10.000 Einwohnerinnen und Einwohner haben.

 

1. Rolle von Städten und Gemeinden mit zentral-örtlichen und ballungsraumspezifischen Aufgaben

Städte und größere Gemeinden erfüllen überregionale Aufgaben. Diese sind geprägt durch die infrastrukturellen Anforderungen, die an einen Ballungsraum gestellt werden. Dazu gehören ein vielfältiges kulturelles Angebot (Museen, Theater, Galerien, Musikschulen, Konservatorien, Orchester, Kunst- und Festspielhäuser etc.), Sporteinrichtungen (Stadien, Sporthallen, Eishallen etc.), die Erfüllung wirtschaftlicher und bildungspolitischer Aufgaben und auch überregionaler Verkehrsprojekte.

1.1 Ballungsraumspezifische Aufgaben

Diese umfassen zum einen Aufgaben, die aus der hohen Bevölkerungsdichte und spezifischen Umständen der Zusammensetzung der Bevölkerung von Ballungsräumen resultieren. Zum anderen werden auch verwaltungstechnische Aufgaben dazugezählt, die sich aus der höheren Komplexität und/oder dem erhöhten Management-, Kontroll-, Informations- und Koordinierungsaufwand interner Verwaltungsabläufe, Planungsvorgänge u. a. bei größeren Verwaltungseinheiten ergeben. Für die Erfüllung dieser Aufgaben sind zum Teil eigene Dienststellen („Gesonderte Verwaltungen“) eingerichtet. Der Nutzerkreis dieser Leistungen umfasst sowohl die Einwohnerinnen und Einwohner der Kernstadt als auch die des (engeren) Umlandes. Folgende Bereiche sind typische ballungsraumspezifische Aufgaben: Liegenschaftsverwaltung, Einrichtungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit (z. B. Berufsfeuerwehren), Sportamt, Einrichtungen der sozialen Wohlfahrt und Gesundheit (Sozialamt, Jugendamt, Gesundheitsamt, Umweltschutzamt), Verkehrsbetriebe und andere wirtschaftliche Unternehmungen (Stadtwerke).

1.2 Zentralörtliche Aufgaben

Dies sind Aufgaben, die kommunale Leistungen erfordern, deren Nutzeffekte die administrativen Grenzen der Standortgemeinde in bedeutendem Ausmaß überschreiten und demnach auch Nutznießerinnen und Nutznießer im engeren oder weiteren Umland zugute kommen. Dazu gehören Leistungen für allgemeinbildende höhere Schulen, Schulaufsicht, sonstige Bildungs-, Forschungseinrichtungen, Kran¬kenanstalten und spezielle Einrichtungen der Gesundheitspflege (Pflegeanstalten), der sozialen Wohlfahrt (Behindertenhilfe, Kinderheime, Erziehungsheime), Kunst- und Kultureinrichtungen, Kulturamt, spezielle Sport- und Freizeiteinrichtungen (Hallenbäder, Messen). Zu beachten ist, dass auch die Mitfinanzierung zentralörtlicher Aufgaben, die durch andere öffentliche Rechtsträger erfüllt werden, erfasst wird (Kofinanzierung von Leistungen des Landes, anderer Gemeinden bzw. von Verbänden über Transfers). Auch die gesamte Krankenanstaltenfinanzierung ist ein typisches Beispiel für zentralörtliche Leistungen. Studien im Auftrag des Österreichischen Städtebundes belegen klar, dass für die Erfüllung von zentralörtlichen und ballungsraumspezifischen Aufgaben das Nettofinanzierungserfordernis (negative freie Finanzspitze) mit zunehmender Bevölkerungszahl signifikant steigt.

2. Städte mit eigenem Statut

Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel (siehe Punkt 3) geht primär von einer Bedarfsorientierung aus und hat seine Rechtfertigung darin, dass mit zunehmender Bevölkerungsanzahl die Ausgaben progressiv steigen. Mit dem finanziellen Vorteil, der sich aus dem jeweils höheren Vervielfacher ergibt, sind beispielsweise die progressiv steigenden Kosten von Infrastruktureinrichtungen von größeren und Großstädten abgedeckt, die sich aufgrund der höheren Bevölkerungszahl ergeben. Durch den höheren Vervielfacher sind aber keineswegs die zusätzlichen Kosten, die sich aus der Erfüllung der Aufgaben als Bezirksverwaltungsbehörde ergeben, abgegolten.
Eine Verknüpfung zwischen den Mehrausgaben für die Funktion als Statutarstadt und dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel ist nur hinsichtlich der Statutarstädte Eisenstadt, Rust und Waidhofen an der Ybbs angebracht. Jedoch mit dem Hinweis, dass hier der abgestufte Bevölkerungsschlüssel explizit als Modell/ Variante herangezogen wurde, um den Mehraufwand abzugelten (VfSlg 10.633). Jedoch kann dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel nicht von vornherein unterstellt werden, dass grundsätzlich bereits die Mehrausgaben für die Funktion als Statutarstadt berücksichtigt werden.
Untersuchungen des Städtebundes haben klar hervorgebracht, dass ein anfänglicher Vorteil aus dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel sukzessive, insbesondere durch die massiven Belastungen aufgrund von Landestransfers und überregionalen Leistungen, abgebaut wird und in einem deutlichen Nachteil mündet. Die Bezirksverwaltungskosten werden den Statutarstädten mit über 50.000 Einwohnern überhaupt nicht abgegolten und den Städten Krems, St. Pölten, Wiener Neustadt und Steyr bisher im Weg der Bedarfszuweisung gemäß § 23 FAG 2005 nur unzureichend. Die nunmehrige Umwandlung der Finanzzuweisung in Ertragsanteile stellt – wenn auch die Dynamisierung positiv zu sehen ist – voraussichtlich keine wesentliche Verbesserung dar.
Eine Studie des KDZ aus dem Jahr 2003 (!) beziffert die Ausgaben der Statutarstädte für die Aufgaben der Bezirksverwaltungsbehörden mit 50 Euro/EW/Jahr.

3. Abgestufter Bevölkerungsschlüssel

Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel hat eine lange Geschichte, und auch zahlreiche Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes haben sich mit seiner Problematik beschäftigt.
Bereits im Gemeindeüberweisungsgesetz 1920 fand sich ein erster Vorläufer. In den diesbezüglichen erläuternden Bemerkungen wurde damals bereits wie folgt ausgeführt: „Je größer eine Gemeinde ist, je mehr Einwohner sie zählt, umso größer wird ihr Personalaufwand, umso größer wird ihr Bauaufwand, umso größer wird ihr Aufwand für soziale Fürsorgemaßnahmen, … und umso größer wird daher das Missverhältnis der Gemeindeausgaben im Allgemeinen gegenüber den Gemeindeeinnahmen.“
In der Literatur findet sich bereits 1932 eine Auseinandersetzung mit der Problematik. Der Finanzwissenschafter A. Brecht behauptete eine „progressive Parallelität zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung“. Demnach steigen die Ausgaben der Länder und Gemeinden je Einwohnerinnen und Einwohner mit zunehmender Bevölkerungsdichte und Verstädterung. Als Ursache für dieses Phänomen sah Brecht vor allem höhere Kosten der Aufgabenerfüllung in den Städten gegenüber den weniger dicht besiedelten ländlichen Regionen.
In den Folgejahren wurde diese These, wonach es mit zunehmender Einwohnerzahl zu einem progressiven Ausgabenanstieg kommt, durch zahlreiche Studien und durch die Judikatur des VfGH bestätigt. So wurde mehrmals betont, dass die Kosten von Infrastruktureinrichtungen überproportional mit der steigenden Bevölkerungszahl wachsen.
Wesentlich für die Rechtfertigung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels ist auch der Hinweis auf die Tatsache, dass die Städte verstärkt überregionale Aufgaben erfüllen (siehe Punkt 1). Die Erfüllung dieser Aufgaben stellt eine spezifische Belastung großer Städte und größerer Gemeinden dar, und dabei ist es unerheblich, ob eine Leistung gesetzlich bzw. vertraglich erfüllt werden muss oder freiwillig erbracht wird.
Vor dem Hintergrund, dass der abgestufte Bevölkerungsschlüssel primär davon ausgeht, dass der progressive Ausgabenanstieg im Wesentlichen alleine durch die höhere Bevölkerungszahl bedingt ist, muss davon ausgegangen werden, dass bisher die Mehrbelastungen durch zentralörtliche Aufgaben den betroffenen Städten und Gemeinden nur unzureichend abgegolten wurden. Der höhere Mittelzufluss aus dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel ist aufgrund dieser Tatsache mehr als gerechtfertigt. Die Thesen zum abgestuften Bevölkerungsschlüssel haben im Laufe der Jahre gewisse Modifikationen erfahren. Wie etwa, dass sich die Unterschiede in der Art und Zahl der Aufgaben zwischen großen und kleinen Gemeinden sowie zwischen Industrie- und Agrargemeinden durch die wirtschaftliche Entwicklung und den Wandel in den sozialen Beziehungen und den Wertvorstellungen verringert haben. Vor diesem Hintergrund sind auch die zahlreichen Reformen des abgestuften Bevölkerungsschlüssels zu Lasten der großen Gemeinden in den letzten Jahren (z. B. Einschleifregelungen, Sockelbetragsregelungen bis FAG 2005, ab 2005 Anhebung des untersten Vervielfachers auf 11/2 und die nunmehr im FAG 2008 vorgesehene Abflachung) zu sehen.
Neben den steigenden Ausgaben im Gesundheits-, Sozial- und Bildungsbereich sind auch diese Reformen maßgeblich dafür verantwortlich, dass der finanzielle Handlungsspielraum der Städte und Gemeinden mit zentralörtlichen Aufgaben immer enger wird (siehe Punkt 2), weshalb eine weitere Abflachung abgelehnt wird und es höchste Priorität haben muss, eine Offensive für die Gemeinden mit zentral¬örtlichen Aufgaben umzusetzen.

4. Finanzielle Situation der Städte mit zentralörtlichen bzw. ballungsraumspezifischen Aufgaben und Statutarstädte1

4.1 Entwicklung der Gemeinde¬finanzen in den Jahren 2001 bis 2005

- Die laufenden Einnahmen steigen um 2,4% p. a., wobei sich die durchschnittlichen Einnahmen der Gemeinden unter 10.000 EW sowie jene der Statutarstädte (ohne Landeshauptstädte) überdurchschnittlich entwickelt haben.
- Während die Einnahmen der eigenen Steuern um 2,7% p. a. wachsen, ist die Entwicklung der Einnahmen aus Ertragsanteilen mit 1,1% p. a. sehr bescheiden. Hier zeigt sich, dass die Ertragsanteile der Gemeinden über 10.000 EW stagnieren, während jene der Gemeinden unter 10.000 EW zwischen 2,6 und 3,0% p. a. zunehmen. Bereinigt um die Volkszählungsergebnisse zeigt sich zwischen 2002 und 2005 bei den Gemeinden über 10.000 EW ein leichter Rückgang der Ertragsanteile, während die Gemeinden unter 10.000 EW um 2% p. a. wachsen.
- Die laufenden Ausgaben nehmen um 3,4% p. a. zu, was insbesondere auf überdurchschnittliche Zuwächse bei den „Sozialausgaben“ um 4,8% p. a. zurückzuführen ist.
- Das Ergebnis der laufenden Gebarung ist um insgesamt fast 20% rückläufig, wobei sich in den Landeshauptstädten sowie in den Statutarstädten ein überdurchschnittlich starker Rückgang zeigt.
- Dies trifft auch auf die Freie Finanzspitze zu, die insgesamt von 7,5% auf 1,2% der laufenden Einnahmen zurückgeht und in den großen Städten sogar ein Minus ausweist.
- Die Investitionen pro Kopf stagnieren im Gesamtbetrachtungszeitraum, seit 2002 sind sie jedoch um 3% p. a. rückläufig.

4.2. Trendberechnung 2006 bis 2011

- Eine „vorsichtige“ Variante (Szenario 1) der Trendberechnung der Gemeindefinanzen von 2006 bis 2011 auf Basis der laufenden Gebarung zeigt, dass sich die finanzielle Situation bis 2011 nicht wesentlich verbessert. Der Saldo der laufenden Gebarung bei den Landeshauptstädten wird sich nur leicht auf 17 Euro pro Kopf verbessern, bei den Statutarstädten wird der Saldo bei knapp 100 Euro liegen. Bei den Gemeinden mit Bezirkshauptmannschaften zeigt die Entwicklung ein leichtes Minus von 7 Euro, der Saldo verbleibt allerdings bei rund 240 Euro pro Kopf. Die Gemeinden unter 10.000 EW bzw. unter 5.000 EW bleiben grundsätzlich auf dem Ausgangsniveau von rund 200 bis 220 Euro pro Kopf.
- Es zeigt sich daher, dass vor allem die Landeshaupt- und Statutarstädte auch weiterhin kaum Finanzmittel für Investitionen oder Tilgungen zur Verfügung haben.
- Hauptursache für die nur mäßige Verbesserung des Saldos der laufenden Gebarung ist, dass die Ertragsanteile trotz der positiven Prognose von rund 4% p. a. um einiges geringer wachsen als die laufenden Transferzahlungen an Träger öffentlichen Rechts in Höhe von 6,5% pro Jahr.
- Sollten in einer Variante mit höherem Ausgabenwachstum aufgrund zusätzlicher Aufgaben (Szenario 2) einzelne Aufgabenfelder im Bereich Soziales, Jugend und Gesundheit nicht um rund 6% (wie in der vorherigen Variante angenommen) steigen, sondern um 9%, führt dies zu einer deutlichen Verschlechterung der Salden der laufenden Gebarung, was zu einem negativen Pro-Kopf-Saldo bei den Landeshaupt- und Statutarstädten sowie zu einem laufenden Pro-Kopf-Saldo zwischen 110 bis 150 Euro bei den anderen Gemeindekategorien führen würde.
- Drastische Ergebnisse zeigen sich auch in einer durchgeführten Prognose der laufenden Gebarung der Finanzverwaltungen von 14 Städten. Hier schrumpft der laufende Saldo im Jahr 2011 auf ein Viertel des Wertes vom Jahr 2006. In zehn von den vierzehn Städten wird bis zum Jahr 2011 von einer negativen freien Finanzspitze ausgegangen.

5. FAG 2008 – 16 Millionen Euro für finanzschwache Städte

Die nunmehr abgeschlossenen Finanzausgleichsverhandlungen standen für die Städte unter keinem besonders günstigen Stern. Im Regierungsprogramm war vorgesehen, den ländlichen Raum zu stärken, und als sinnvollste Lösung wurde erneut primär die Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels gesehen. Ferner wurde seitens des Finanzministeriums die bereits bei den FAG-Verhandlungen 2004 vorgelegte „Offensive für finanzschwache Gemeinden“ abermals zur Diskussion gestellt.
Es war für die Finanzausgleichsverhandlerinnen und -verhandler der Städte eine große Herausforderung, die „Gegenparteien“ für die finanziell angespannte Situation in den Städten zu sensibilisieren. Letztendlich ist es aber gelungen, einen 16-Millionen-Euro-Topf für finanzschwache Städte ab dem Jahr 2011 einzurichten, somit zeitgleich mit der erneuten Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels. Die Finanzierung und Verteilung der Mittel wird aller Voraussicht nach (Beschlussfassung im Nationalrat ist noch nicht erfolgt) in § 21 Abs. 11 FAG 2008 geregelt sein. Die Mittel werden im Wege einer Finanzzuweisung an die Städte überwiesen.
§ 21 Abs. 11 würde wie folgt lauten:
Ziffer 1 „Die Finanzzuweisung wird mit 12 Millionen Euro aus den nach Abs. 1 erster Satz zur Verfügung gestellten Mitteln, mit 2 Millionen Euro durch die in Abs. 1 letzter Satz geregelte Kürzung des Anteils der Gemeinde Wien und mit 2 Millionen Euro durch die Kürzung der Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel der Länder ohne Wien gemäß § 11 Abs. 1 finanziert.“
Die Finanzierung erfolgt daher mit 10 Millionen Euro durch die Gemeinden (inkl. Wien) im Rahmen des Gemeindekopfquotenausgleichs, 2 Millionen Euro durch den Bund, weitere 2 Millionen Euro durch Wien alleine und schließlich 2 Millionen Euro durch die Länder im Wege einer Kürzung der Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel durch die Länder (ohne Wien).
Ziffer 2 „Diese Mittel werden wie folgt verteilt:
a) 55% werden an die Städte mit eigenem Statut mit mehr als 10.000 Einwohnern im Verhältnis der Volkszahl verteilt.
b) 30% werden an die Landeshauptstädte im Verhältnis der Volkszahl verteilt.
c) 15% werden wie folgt verteilt:
ca) Anspruchsberechtigt sind alle Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern, deren Finanzkraft pro Kopf unter 95% des jeweiligen Klassendurchschnitts liegt und die die Voraussetzungen nach Abs. 3 Z 1 erfüllen.
cb) Berechnungsgrundlage ist die Differenz zwischen 95% des Klassendurchschnitts und der Finanzkraft der Gemeinde unter Berücksichtigung ihres Anteiles nach Abs. 7, wobei allfällige Kürzungen gemäß Abs. 9 außer Betracht bleiben.
cc) Die Verteilung der Mittel erfolgt im Verhältnis der Berechnungsgrundlagen.“
Ursprünglich wurde von Seiten des Bundesministeriums für Finanzen vorgeschlagen, dass die Verteilung der Mittel ausschließlich auf Basis der Finanzkraft erfolgen solle. Dies hätte dazu geführt, dass einige Statutarstädte bzw. auch Landeshauptstädte keine zusätzlichen Mitteln aus diesem Topf erhalten hätten. Dies liegt an der vom Städtebund in den FAG-Verhandlungen kritisierten Definition der Finanzkraft, die ausschließlich die Einnahmenseite berücksichtigt und die Ausgabenseite und damit verbunden auch die Aufgabenseite keinen Einfluss auf die Beurteilung hat, wie finanzkräftig bzw. finanzschwach eine Gemeinde ist.
Vor diesem Hintergrund hat der Städtebund ein eigenes Modell entwickelt, wonach die Funktion als Statutarstadt mit einem Faktor von 55%, die Funktion als Landeshauptstadt mit einem Faktor von 30% und die Finanzkraft lediglich mit einem Faktor von 15% bewertet wird und somit die 16 Millionen Euro in dieser Reihenfolge im Verhältnis der Volkszahl verteilt werden. Das Finanzministerium erklärte sich in der Folge bereit, dieses Modell in das FAG 2008 aufzunehmen. Aus Sicht des Österreichischen Städtebundes ist es dadurch gelungen, insbesondere jene Städte bei der Verteilung der Mittel zu berücksichtigen, die durch ihre Funktion als Statutarstadt bzw. Landeshauptstadt mit zusätzlichen Aufgaben belastet sind und in denen dadurch die finanzielle Situation in den vergangenen Jahren besonders angespannt war und ist.
Vor dem Hintergrund der in diesem Artikel aufgezeigten finanziellen Situation der Städte mit zentralörtlichen Aufgaben stellen diese Mittel in einem ersten Schritt tatsächlich nur den Tropfen auf dem heißen Stein dar, denn es ist z. B. dadurch bei weiten nicht möglich, dass eine vollständige Abgeltung der Tätigkeit als Statutarstadt in der Höhe von 50 Euro/EW erfolgen könnte. Jedoch kann die nunmehr gewählte Verteilung eine wichtige Weichenstellung in Richtung aufgabenorientiertem Finanzausgleich bedeuten.
In der im Paktum vorgesehenen Arbeitsgruppe zur grundlegenden Reform des Finanzausgleichs muss nun dringend eine Vertiefung der Diskussion erfolgen. Die bisherigen Vorteile aus dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel gehen durch die regelmäßigen Abflachungen sukzessive verloren, weshalb sich die Frage stellt, ob nicht andere Verteilungskriterien herangezogen werden sollten. Es bleibt abzuwarten, ob es in der Arbeitsgruppe möglich sein wird, eine grundlegende und sachliche Diskussion über Aufgabenorientierung führen zu können bzw. müssen wohl auch die derzeitigen und zukünftigen Aufgaben der Städte und Gemeinden geklärt werden, und damit muss wohl eine Verknüpfung zu den Beratungen über die Staats- und Verwaltungsreform hergestellt werden.





1 Österreichischer Städtetag 2007, Entwicklung der Städtefinanzen und Überlegungen zum Finanzausgleich, Bericht über den Arbeitskreis III, KDZ, 18. Mai 2007.