Österreichischer Städtebund

Der österreichische Finanzausgleich ist nicht mehr wiederzuerkennen. Massive Vereinfachungen des Bundestransfersystems, Reduktion der Spannbreite des abgestuften Bevölkerungsschlüssels, Weg frei für die Bundesreformen zu 24-Stunden-Betreuung, Mindestsicherung, Frühkindpädagogik und Ausbau des Kinderbetreuungsangebots, Klimaschutz, signifikante Verwaltungsreformschritte und ein gestärktes Selbstbewusstsein des Bundes mit ambitionierten Stabilitätszielen haben das herkömmliche Finanzausgleichsystem massiv erneuert und werden Österreich in den kommenden sechs Jahren stärker prägen, als das für viele heute absehbar ist.

 

Der Weg zur Reform

Mit dem Regierungsprogramm für die XXIII. Gesetzgebungsperiode2 bekannte sich der Bund u. a. zur „Fortsetzung einer soliden Haushaltspolitik mit dem Ziel eines ausgeglichenen Haushalts über den Konjunkturzyklus“ und zur Weiterent¬wick¬lung des österreichischen Sozial- und Gesundheitssystems.
Die haushaltspolitischen Ziele sind in einer Anlage „Mittelfristiger Wachstums- und Budgetpfad“ dargestellt und beziehen auch Länder und Gemeinden ein.
In der Sozialpolitik waren bald die notwendigen Maßnahmen identifiziert, aber auch sie waren nicht ohne Mitwirkung und Mitfinanzierung durch Länder und Gemeinden zu erreichen. Und auf Landesseite gab es große Bedenken, aufgrund der rasch wachsenden Spitalskosten in Finanzierungsengpässe zu geraten.3
In dieser Situation entschied Vizekanzler und Finanzminister Molterer über Ersuchen der Landeshauptleute, die Finanzausgleichsverhandlungen um ein Jahr vorzuziehen. Das FAG 2005 war für eine Laufzeit bis einschließlich 2008 beschlossen worden.
Die Verhandlungen wurden mit einer gemeinsamen Steuerschätzung der Finanzausgleichspartner am 3. Juli 2007 vorbereitet und am 5. Juli 2007 gleich mit einem Ergebnis offiziell eröffnet: Die Partner einigten sich schon in der Eröffnungssitzung darauf, Klimaschutz als Aufgabe aller Gebietskörperschaften zu definieren, die nationale Klimastrategie wird demnach gemeinsam von allen Gebietskörperschaften getragen. Mehreinnahmen aus der Erhöhung der Mineralölsteuer auf Benzin und auf Diesel im Jahr 2007 werden daher gemäß Klimaschutzstrategie eingesetzt. Zusätzliche Gemeindebedarfszuweisungen sind durch die Länder ausschließlich für Klimaschutzmaßnahmen an die Gemeinden zu vergeben.
Ab 2008 werden auf diese Weise 69 Millionen Euro im Landesbereich und 32 Millionen Euro im Gemeindebereich neu für die Umwelt zur Verfügung stehen.
Dieser positive Gesprächsbeginn prägte den Verhandlungsstil der kommenden Wochen und Monate. In den Sommermonaten folgte eine Vielzahl von Expertengesprächen, in denen die Gesprächsthemen aller Partner detailliert behandelt und Unterlagen für die politische Ebene in Form eines Berichts erstellt wurden. Die wichtigen Themen Gesundheitsreformen inkl. Spitalsfinanzierung und Reformen der Bun¬desregierung im Sozialbereich wurden in den zuständigen Ressorts auf Fachebene weitergeführt, politische Gespräche im BMF am 6. September 2007 und am 26. September 2007 mit dem grundsätzlichen Durchbruch auch in der Finanzierung folgten. Am 10. Oktober 2007 wurde das Paktum über den Finanzausgleich 2008 von den politischen Verhandlern unterschrieben und damit die Verhandlungen erfolgreich abgeschlossen. Auf Expertenebene wurden natürlich auch diese Gespräche vor- und nachbereitend unterstützt.
Wie immer im Finanzausgleich waren die gegenwärtigen Gespräche „die härtesten Verhandlungen aller Zeiten“ und natürlich von Interessenwahrung geprägt. Dennoch war auch offensichtlich, dass die Verhandlungen von allen Partnern in einer konstruktiven, ergebnisorientierten Weise geführt wurden, die sicherlich zum Verhandlungserfolg beitrug.

Bundesziele sind Österreichs Ziele

Auf Bundesseite war wie auch schon bei früheren Finanzausgleichsgesprächen Ver¬handlungsziel ein magisches Mehreck: Der Bund ist gemäß Verfassung für die Verteilung der Besteuerungsrechte und Abgabenerträge zuständig. Er könnte Kosten auf andere Gebietskörperschaften überwälzen, übernimmt aber in der Regel Kosten seiner Partner.4 All dies hat in Übereinstimmung mit der Verteilung der Lasten der öffentlichen Verwaltung und unter Bedachtnahme auf die Grenzen der Leistungsfähigkeit aller Gebietskörperschaften5 zu erfolgen, der Bund ist also insgesamt für einen fairen und sachgerechten Finanzausgleich zuständig.
Der Bund ist aber auch für Steuerpolitik, den Wirtschaftsstandort und die Erfüllung der Verpflichtungen Österreichs aus den Stabilitätsnormen der EU verantwortlich. Und nicht zuletzt hat sich der Bund als der wesentliche Reformtreiber6 des öffentlichen Sektors in Österreich verdient gemacht.
All das schließt es aus, dass der Bund seine Ziele für Finanzausgleichsverhandlungen lediglich nach Partikulärinteressen in Richtung eigener Budgetmaximierung definiert. Dem Bund muss vielmehr das große Ganze, das Interesse ganz Österreichs, eigentliches Anliegen sein. Das Ergebnis der Gespräche beweist, dass dieses Ziel erreicht werden konnte.

Die Strukturreformen im Finanzausgleich

Der Finanzausgleich wird – nach langer Zeit wieder einmal – für eine Periode von sechs Jahren abgeschlossen, wobei für einige Themen eine Etappenlösung von je drei Jahren vorgesehen wird. Mit der Verlängerung der Dauer der Finanzausgleichsperiode wird eine bessere Planungssicherheit für alle Gebietskörperschaften erreicht.

Abgestufter Bevölkerungsschlüssel

- Beim abgestuften Bevölkerungsschlüssel wird die unterste Stufe bis zu 10.000 EW mit Beginn der zweiten Etappe, also ab dem Jahr 2011, deutlich angehoben und der nächsten Stufe bis 20.000 EW angenähert; die Mindereinnahmen der Städte werden voll ausgeglichen, wobei für diese Maßnahme 100 Millionen Euro aus den bereits erwähnten zusätzlichen Gemeindemitteln von 156 Millionen Euro zur Verfügung stehen. Diese Ausgleichszahlungen werden entsprechend der Entwicklung der Ertragsanteile valorisiert.
- Gemeinden mit mehr als 10.000 EW erhalten in der zweiten Etappe eine zusätzliche Finanzzuweisung von insgesamt 16 Millionen Euro p. a., die durch die Gemeinden (10 Millionen Euro), den Bund (2 Millionen Euro), Wien (2 Millionen Euro) und die Länder ohne Wien aus den Gemeinde-Bedarfszuweisungsmitteln (2 Millionen Euro) finanziert wird.

Klimaschutz und Wohnbauförderung

- In einer Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG wird eine verstärkte Widmung der Wohnbauförderungsmittel zur Erreichung der Klimaschutzziele vorgesehen werden, wobei diese Vereinbarung im Jahr 2008 zu erarbeiten sein wird, sodass sie mit 1. Jänner 2009 in Kraft treten kann.

Bevölkerungsstatistik statt ¬Volkszählung

- Ab dem Jahr 2009 wird die bisherige verwaltungsaufwändige Volkszählung für den Finanzausgleich durch eine E-Government-Reform, die Bevölkerungsstatistik auf Basis des Zentralen Melderegisters unter Einbezug anderer Regis¬ter, für die Mittelverteilung im Finanzausgleich ersetzt. Ziel war es, die bisherige Anpassung nach dem Zehnjahresrhythmus der Volkszählungen zu reformieren, weil damit jeweils große Sprünge bei den Gewinnern und Verlierern verbunden waren. Der Umstieg erfolgt in zwei Etappen: In den Jahren 2009 und 2010 wird die Bevölkerungsstatistik mit Stichtag 31. Oktober 2008, ab dem Jahr 2011 wird die Bevölkerungsstatistik hingegen jährlich auf Basis des jeweils zweitvorangegangenen Jahres herangezogen werden.
Diese Änderung bringt eine gerechtere Verteilung der Mittel, weil nunmehr bei Städten und Gemeinden mit überdurchschnittlichem Bevölkerungszuwachs dem Mehraufwand rasch zusätzliche Ertragsanteile gegenüberstehen werden.

Rodung des Transferdschungels für den Bundesbereich – Dynamisierung

- Die meisten Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden werden in Ertragsanteile ohne Zweckbindung umgewandelt, womit auch die bisher betraglich fixierten Transfers dynamisiert werden. Das gilt auch für die finanziell besonders bedeutsamen Zweckzuschüsse für die Finanzierung der Straßen und – hier allerdings aufgrund des Konnexes zur Art.-15a-B-VG-Vereinbarung über die Erreichung der Klimaschutzziele – erst ab dem Jahr 2009 für die Wohnbauförderungs-Zweckzuschüsse und die Bedarfszuweisungen an die Länder zum Haushaltsausgleich.
- Diese Reform bedeutet nicht nur eine wesentliche Vereinfachung des Finanzausgleichsgesetzes, sondern auch einen wichtigen Beitrag für die Zusammenführung von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung. Damit wird auch einer langjährigen Forderung der Wissenschaft an den österreichischen Finanzausgleich – Stichwort Transferdschungel – im Verhältnis zwischen Bund einerseits und Ländern und Gemeinden andererseits Rechnung getragen.
- Konkret werden bisherige Transfers an die Länder iHv. 939 Millionen Euro (2008) bzw. 3.913 Millionen Euro (2009 ff.) und Transfers an die Gemeinden iHv. 122 Millionen Euro auf Basis des Erfolgs 2007 in Ertragsanteile umgewandelt. Von diesen Transfers sind bisher 571 Millionen Euro (2008) bzw. 671 Millionen Euro (2009 ff., inkl. der fixen Erhöhung der Bedarfszuweisung gemäß § 22 Abs. 4 FAG 2005) an die Länder und 119 Millionen Euro an die Gemeinden als fixe Beträge gewährt worden.
- Weiters werden alle Bundesanteile für die KA-Finanzierung (also sowohl die bisherigen USt-Anteile als auch die um 100 Millionen Euro erhöhten weiteren Anteile von dann 258,4 Millionen Euro) ab 2009 mit den Einnahmen aus gemeinschaftlichen Bundesabgaben mit einheitlichem Schlüssel valorisiert.

Weiter in der Verwaltungsreform

- In einer politischen Vereinbarung über eine Verwaltungsreform sind insbesondere folgende Punkte enthalten:
– weitere Personaleinsparungen;
– unter Beachtung der unterschiedlichen Strukturen finanziell gleichwertige Umsetzung der Pensionsreform des Bundes auch durch die Länder und Gemeinden;
– eine auf Basis des Erfolgs des Jahres 2007 kostenneutrale Abschaffung der Selbstträgerschaft. Die kostenneutrale Abschaffung der Selbstträgerschaft bringt Verwaltungsvereinfachungen nicht nur für die Finanzbehörden des Bundes, sondern auch für die Länder und Gemeinden, die in diesem Fall selbst abgabenpflichtig sind, weil die bisherige Regelung aufgrund der erforderlichen Abgrenzungen ausgesprochen verwaltungs- und prüfungsintensiv war. Die erforderlichen Ausgleichsbeträge für Länder, Gemeinden über 2.000 EW und gemeinnützige Krankenanstalten werden durch Ermittlung der Belastung im Jahr 2007 in Folge einer hypothetischen Dienstgeber-Beitragspflicht für die „Selbstträgerbeschäftigten“ ermittelt und mit Verordnung des BMF den begünstigten Einheiten jährlich pauschal angewiesen;
– eine einheitliche Abgabenordnung.
- Gerade die Schaffung der einheitlichen Abgabenordnung – womit eine verfassungsgesetzliche Kompetenzänderung zu¬gunsten des Bundes verbunden ist – wird eine lang geforderte Vereinfachung für die Vollziehung der Abgabengesetze mit sich bringen, denn zehn Abgabenordnungen werden auf eine reduziert.

Stabilität der öffentlichen Finanzen

- Die Koordinierung der Haushaltsergebnisse des Bundes, der Länder und Gemeinden erfolgt wiederum über einen österreichischen Stabilitätspakt für die Dauer der nächsten FAG-Periode, wobei sich die Beiträge zu den Stabilitätszielen aus dem Regierungsprogramm ergeben:
Die relativen Anteile der einzelnen Länder an der Stabilitätsverpflichtung bleiben bis 2009 unverändert und werden dann jeweils den geänderten Bevölkerungszahlen angepasst, Länder, die durch Bevölkerungszuwächse höhere Ertragsanteile erhalten, werden daher angemessen mehr zum Ergebnis der Landesebene beitragen.
Der Stabilitätspakt enthält auch eine Klarstellung in Richtung des Regierungszieles eines ausgeglichenen Haushalts über den Konjunkturzyklus: die Finanzausgleichspartner wollten zwecks Vermeidung prozyklischen Verhaltens deutlicher machen, dass zur Zielerfüllung die durchschnittliche Erbringung der Verpflichtungen des ÖStP im Vordergrund steht. Es wurde daher expressis verbis festgehalten, dass Übererfüllungen in Folgejahre vorgetragen werden können.

Reformen verwandter Bereiche

Krankenanstalten
- Für die Krankenanstaltenfinanzierung stellt der Bund zusätzlich 100 Millionen Euro jährlich zur Verfügung. Außerdem werden die Bundesanteile – und zwar auch die bisher fixen Beiträge – ab dem Jahr 2009 entsprechend den Einnahmen aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben valorisiert. Mit dieser Erhöhung wird – zusammen mit den weiteren finanzausgleichsrechtlichen Maßnahmen – die Finanzierung der Krankenanstalten durch die Länder und Gemeinden dauerhaft gewährleistet und die hohe Qualität und Versorgungssicherheit mit medizinischen Leistungen in Österreich abgesichert. Bei den Beiträgen der Krankenanstaltenträger ist keine Änderung vorgesehen.

Sozialreformen

- In den Bereichen 24-Stunden-Betreuung und Mindestsicherung werden Bund, Länder und Gemeinden gemeinsam die von der Bundesregierung vorgesehenen Reformen finanzieren, wobei davon ausgegangen wird, dass der Mehraufwand für die Länder und Gemeinden mit zusammen 66 Millionen Euro jährlich begrenzt ist. Für beide Bereiche wurde eine Evaluierung nach einem Jahr (Mindestsicherung) bzw. drei Jahren (24-Stunden-Betreuung) vereinbart, um auf ein allfälliges Übersteigen dieses Mehraufwandes reagieren zu können.

Reform der Kinderbetreuung und Sprachförderung

- Auch bei den wichtigen Themen Frühkindpädagogik und Ausbau des Kinderbetreuungsangebotes konnten die finanziellen Rahmen geklärt werden: Die Länder werden in den Jahren 2008 bis 2010 einen Beitrag zum Ausbau der Kinderbetreuung und der Sprachförderung von insgesamt mindestens 20 Millionen Euro, der Bund Zweckzuschüsse in dieser Höhe leisten.

Finanzreformen im Finanzausgleich
Konsolidierungsbeiträge

- Im Finanzausgleichsgesetz wird durch die Abschaffung der Konsolidierungsbeiträge in zwei Etappen eine langjährige Forderung der Länder und Gemeinden umgesetzt. In den ersten drei Jahren erhöhen sich damit die Ertragsanteile der Länder und Gemeinden um 209 Millionen Euro jährlich, in den weiteren drei Jahren um 418 Millionen Euro jährlich. Von diesen Mitteln entfallen in der ers¬ten Etappe auf die Gemeinden 53 Millionen Euro jährlich, in der zweiten sogar 156 Millionen Euro jährlich, weil dann von den Ländern 50 Millionen Euro jährlich zu den Gemeinden umgeschichtet werden.

Kleinschulen und sonderpädagogischer Förderungsbedarf

- Bei den Landeslehrern leistet der Bund bereits derzeit zur Abgeltung des Mehraufwands aus Strukturproblemen, der den Ländern durch sinkende Schülerzahlen und im Bereich des Unterrichts für Kinder mit besonderen Förderungsbedürfnissen entsteht, zusätzlich zu den regulären Ersätzen einen Kostenersatz in Höhe von 12 Millionen Euro jährlich. Dieser Betrag wird in der ersten Etappe auf 24 Millionen Euro jährlich erhöht, in der zweiten Etappe auf 25 Millionen Euro jährlich.

Katastrophenfonds und ¬Landesstraßen

- Die Mittel des Katastrophenfonds werden um 10 Millionen Euro jährlich erhöht, wobei diese Erhöhung zur Hälfte von den Ländern (im Verhältnis ihrer bisherigen Straßen-Zweckzuschüsse) und zur Hälfte vom Bund (in Form einer Erhöhung des Vorwegabzuges von den Ertragsanteilen des Bundes an der Körperschaftsteuer) finanziert wird. Diese zusätzlichen Mittel dienen zur teilweisen Abgeltung von Schäden an ehemaligen Bundesstraßen B.

Dynamisierung von Bundestransfers

- Zu diesen Beträgen kommen die Mehreinnahmen der Länder und Gemeinden aus der Umwandlung bisher fixer Transfers in Ertragsanteile ab dem Jahr 2008 bzw. die Valorisierung bisher fixer Bundesanteile für die Krankenanstaltenfinanzierung ab dem Jahr 2009.7

Zukunftsreformen

Auch wenn mit dem Finanzausgleich 2008 vieles erreicht und insgesamt die Effizienz des Finanzausgleichssystems gestärkt wur¬de, bleibt innerhalb der FAG-Periode vieles zu tun. Evaluierungen stehen an, die bevorstehende Steuerreform wird auch den Finanzausgleich berühren, die geplante Haushaltsreform des Bundes wird faktischer Anreiz auch für Länder und Gemeinden sein, sich an die Schaffung modernerer und effizienterer Gebarungssysteme zu machen.
Den Finanzausgleichspartnern war bewusst, dass die Herausforderungen an den Finanzausgleich auch in Zukunft nicht kleiner werden. Daher wurde vereinbart, den Finanzausgleich einmal eingehend zu durchleuchten, ohne durch die Beschränkungen einer Verhandlungssituation gebunden zu sein. Eine Arbeitsgruppe wird in den kommenden drei Jahren eine grundsätzliche Reform des Finanzausgleichs erheben und einen Bericht darüber zu Beginn der zweiten Etappe vorlegen.
An Themen für diese Arbeitsgruppe mangelt es nicht. Hier seien nur drei genannt:
Steuerautonomie der Länder – geht das überhaupt in einem kleinen Land?
Transferdschungel auf Landesebene – können die Länder das Bundesbeispiel nachahmen und den Gemeinden auf Landesebene mehr Stabilität, Transparenz und Planungssicherheit anbieten?
Besteht die Gefahr, dass der Finanzausgleich mit den regelmäßigen Verhandlungen zu einem „Pre-Bailing-Out“-System wird, in dem regelmäßig drohende Finanzierungsengpässe der Länder durch Bun¬desmittel ausgeglichen werden, samt den damit verbundenen Auswirkungen auf die Bundesfinanzen oder die Abgabenbelas¬tung?
Wir werden Antworten auf diese Fragen suchen. Der Reformfinanzausgleich 2008 hat viele Fortschritte gebracht – es wäre falsch, jetzt stehenzubleiben.





1 Der Artikel gibt die persönliche Meinung des Autors wieder, die nicht notwendigerweise diejenige des BMF sein muss.
2 www.austria.gv.at/site/3354/default.aspx
3 Diese Bedenken bestätigten sich bei der Herbstnotifikation von STATÖ an Eurostat Anfang September. Das Maastricht-Ergebnis der Länder inkl. Wien verschlechtert sich nach früheren Überschüssen für 2006 auf –0,02% des BIP. Zur Erreichung der Stabilitätsbeiträge 2007 – 0,7% des BIP – bedarf es al¬so massiver Anstrengungen auf subnationaler Seite.
4 Bekanntestes Beispiel sind wohl die Kosten für die Landeslehrer.
5 §§ 2, 3 und 4 F-VG 1948
6 Vgl. die Debatte um die Umsetzung notwendiger Pensionsreformen im Bundes-, Landes- und Gemeindebereich.
7 Zur Höhe vgl. oben.