Österreichischer Städtebund

Im Frühjahr 2006 wurde die Abteilung 16, Landes- und Gemeindeentwicklung von der Steiermärkischen Landesregierung mit der Bearbeitung des Projektes Regionext beauftragt. Damit soll auf die neuen Herausforderungen der Regionalentwicklung reagiert werden, wie die prognostizierte demografische Entwicklung mit der erwarteten Überalterung und Abwanderung aus peripheren Landesteilen, die notwendige Stärkung der Regionalstrukturen für den europäischen Wettbewerb, kooperative Strukturen als Antwort auf die zu klein strukturierten Gemeinden und zersplitterten Kompetenzen von Betreuungsinstitutionen zu schaffen etc.*

Anfang des Jahres 2007 wurden die Gemeinde- und Regionsvertreter in sogenannten Regionalforen von Landeshauptmann Franz Voves, Landeshauptmann-Stellvertreter Hermann Schützenhöfer, dem Präsidenten des Steiermärkischen Gemeindebundes, damals Hermann Kröll, und dem Vorsitzenden der Landesgruppe Steiermark des Österreichischen Städtebundes, Bürgermeister Bernd Rosenberger, über die politischen Zielsetzungen dieses ehrgeizigen Projektes informiert. Im Anschluss daran wurden im Frühjahr 2007 in den Regionalen Planungsbeiräten auf Bezirksebene die Entwürfe der Leitfäden „Kleinregion“ und „Regionalstruktur“ mit Vorschlägen für Gemeindekooperationen und bezirksübergreifende Regionen mit den entsprechenden Strukturen dazu vorgestellt und diskutiert. In insgesamt 16 Workshops wurden zahlreiche Anregungen eingebracht und diese Ergebnisse im Herbst in die Leitfadenentwürfe eingearbeitet.
Nach einem mühsamen politischen Abstimmungsprozess zwischen den beiden Regierungsparteien wurden noch vor dem Sommer die notwendigen Beschlüsse gefasst, mit der die Grundlagenphase von Regionext abgeschlossen werden konnte:
- am 30. Juni wurden die Leitfäden „Kleinregion“ und „Regionalstruktur“ von der Steiermärkischen Landesregierung und
- am 1. Juli die Novellen des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes, der Gemeindeordnung sowie des Gemeindeverbandsorganisationsgesetzes vom Landtag Steiermark beschlossen und damit die erforderlichen Rechtsgrundlagen geschaffen.
Auf Basis dieser Beschlüsse kann nunmehr die eigentliche Arbeit, die Umsetzung von Regionext, erfolgen.

Was sind die Hauptinhalte der beschlossenen Grundlagen?
Die Maßnahmen betreffen vorrangig 3 räumliche Ebenen:
- Kleinregionen als Gemeindekooperationen,
- (Groß-)Regionen mit meist mehreren politischen Bezirken und
- das Land mit Verwaltung und Förderstellen.
Für alle Ebenen (mit den Gemeinden als 4. „Grundlagenebene“) ist eine „demokratische Struktur“ und „Managementstruktur“ vorgesehen (Abbildung 1).
Die demokratische Struktur regelt die Meinungsbildung, politische Vertretung (Legitimation) und Beschlussfassung, die Managementstruktur sichert die operative Umsetzung von Maßnahmen.

1. Kleinregionen
Die Bildung von Kleinregionen als Gemeindekooperationen erfolgte ausschließlich auf freiwilliger Basis. Grundlage war eine Reihe von vorgegebenen Kriterien, wie etwa 4 Gemeinden mit insgesamt mindestens 3.000 Einwohnern, ausschlaggebend waren jedoch eine gemeinsame Vertrauensbasis und der Wille zur gegenseitigen Zusammenarbeit. Bis zum heutigen Zeitpunkt (Juli 2008) haben sich von insgesamt 542 steirischen Gemeinden 438 Gemeinden zu insgesamt 72 Kleinregionen zusammengeschlossen. Von diesen 438 Gemeinden haben bereits 379 die notwendigen Gemeinderatsbeschlüsse gefasst, von den übrigen liegen Absichtserklärungen vor.

Was sind die Aufgaben der Kleinregionen?
Aufgabe dieser Gemeindekooperationen ist jedenfalls nicht die Regionalentwicklung; vielmehr sollen in den Kleinregionen diejenigen kommunalen Aufgaben der Gemeinden gemeinsam erledigt werden, die aufgrund der Kleinheit der Einzelgemeinden nicht mehr sinnvoll von diesen wahrgenommen werden können. Zu diesem Zweck soll ein sogenanntes „Kleinregionales Entwicklungskonzept“ (KEK) erstellt werden. In diesem KEK soll auf Basis einer Bestands- und SWOT-Analyse die gemeinsame strategische Ausrichtung der Kleinregion festgelegt und davon Ziele und Maßnahmen abgeleitet werden. Auf dieser Basis wird systematisch nach einem vorgegebenen Kriterienkatalog ausgearbeitet, welche kommunalen Aufgaben in Hinkunft gemeinsam wahrgenommen werden und welche Leistungen bei den Einzelgemeinden verbleiben. Wichtig ist dabei, dass möglichst umfassend untersucht wird, welche Aufgabenbereiche in Frage kommen, wobei hier rechtliche, organisatorische, betriebswirtschaftliche, steuerliche Aspekte usw. eine Rolle spielen (Abbildung 2).
Um die Erarbeitung des Kleinregionalen Entwicklungskonzeptes qualitativ entsprechend durchführen zu können, ist eine externe Unterstützung der beteiligten Gemeinden notwendig. Daher werden für diesen Prozess von der Abteilung 16, Landes- und Gemeindeentwicklung, externe Prozessbegleiter gefördert. Um den notwendigen gleichen Informationsstand bei diesen Betreuern zu gewährleisten, werden diese KEK-Betreuer zertifiziert. Auf Grundlage eines Auswahlverfahrens, das im Wesentlichen die bisherigen Berufserfahrungen und Referenzprojekte der Konsulenten prüft, wurden Mindestanforderungen definiert. Die vorausgewählten Betreuer werden in einer zweitägigen Informationsveranstaltung mit den Anforderungen und Informationen für die KEK-Erstellung vertraut gemacht. Die Zertifizierung ist Voraussetzung dafür, dass die von den Kleinregionen beauftragte KEK-Prozessbegleitung gefördert wird. Dazu wurden die Kleinregionen in drei Klassen, abhängig von Größe, Wirtschaftskraft, Zentralität, eingeteilt und dazugehörige Obergrenzen für die Gesamtkosten dieser Prozessbegleitung eingesetzt. Davon werden 70% von der Abteilung 16, Landes- und Gemeindeentwicklung, aus dem Wettbewerbsprogramm (EU-kofinanziert) gefördert. Die Liste der zertifizierten KEK-ProzessbegleiterInnen wird veröffentlicht, die Auswahl eines Konsulenten Ihres Vertrauens ist jedoch ausschließlich Sache der Gemeinden der Kleinregionen.

Demokratische Struktur der Kleinregion

Bearbeitungen, Meinungsbildung und Beschlussfassung erfolgen in Kleinregionsversammlung, Kleinregionsvorstand und ihrem Kleinregionsvorsitzenden.

Kleinregionsversammlung

Die Kleinregionsversammlung ist das wesentliche beschlussfassende Organ der Kleinregion. In ihr sind die BürgermeisterInnen und GemeinderätInnen aller Gemeinden der Kleinregion stimmberechtigt vertreten. Wesentlichste Aufgabe ist die Beschlussfassung des Kleinregionalen Entwicklungskonzeptes mit den abgestimmten gemeinsamen kommunalen Aufgaben. Um unterschiedliche Größenverhältnisse von beteiligten Gemeinden zu berücksichtigen, erfolgt die Abstimmung mit doppelter qualifizierter Stimmenmehrheit:
- Präsenzquorum: Die Anwesenheit von mindestens 3/5 (60%) der stimmberechtigten Mitglieder ist erforderlich
- doppelte Mehrheit: erforderlich ist die Mehrheit von 3/5 der abgegebenen Stimmen der anwesenden stimmberechtigten Mitglieder, wobei diese Stimmenmehrheit mindestens 3/5 der durch die Anwesenden stimmberechtigten repräsentierten Wohnbevölkerung entsprechen muss. Damit soll sichergestellt werden, dass nicht eine große Anzahl kleiner Gemeinden ein bevölkerungsstarkes Zentrum überstimmen und umgekehrt.

Kleinregionsvorstand

Der Kleinregionsvorstand bildet das Arbeitsgremium der Kleinregion und nimmt operative Funktionen wahr. Der Kleinregionsvorstand erarbeitet den Entwurf des Kleinregionalen Entwicklungskonzeptes, sorgt für die Koordination und Umsetzung und allenfalls die Weiterentwicklung des Kleinregionalen Entwicklungskonzeptes.

Rechtsform

Angestrebt wird, dass Kleinregionen einen Verband nach der Gemeindeordnung durch freiwillige Vereinbarung gründen. Ausschließlicher Zweck ist die Erstellung und Weiterentwicklung des Kleinregionalen Entwicklungskonzeptes. Um das zu ermöglichen, wurde im oben angeführten Beschluss des Landtags Steiermark vom 1. Juli die Gemeindeordnung (§ 38a) novelliert.
Alternativ dazu ist jedoch auch der Abschluss einer privatrechtlichen Kooperationsvereinbarung zwischen den Gemeinden möglich. Dazu wurde das Muster eines Kooperationsvertrags ausgearbeitet, der den Gemeinden zur Verfügung steht.
Für die Umsetzung des Kleinregionalen Entwicklungskonzeptes und die Erledigung kommunaler Aufgaben durch die Kleinregion kann jene Rechtsform des öffentlichen oder privaten Rechts gewählt werden, die für die konkrete Aufgabe am besten geeignet ist. Auch dazu wurde eine Grundsatzuntersuchung fertiggestellt, die den Gemeinden zur Verfügung steht.

2. Region
Bereits mit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union 1995 wurden als Bindeglied zwischen regionalen Initiativenträgern und den Förderstellen auf Landesebene Regionalmanagements eingerichtet. Die Regionalmanagementbetreuungsgebiete umfassen in der Regel mehrere politische Bezirke, mit Ausnahme des Bezirks Liezen als flächengroße Region und dem Bezirk Voitsberg als kleineres RM-Gebiet. Diese Regionalmanagements sind keine ausgelagerten Landesstellen, sondern vom Land und den betroffenen Gemeinden EU-kofinanzierte Einrichtungen, derzeit als Verein oder GmbH. organisiert. Ein Ziel des Projektes Regionext ist mehr regionale Eigenverantwortung, sodass diese regionale Ebene aufgewertet werden soll.

Was sind die Aufgaben der Region?
Schwerpunktaufgabe der Region ist die Entwicklung von regionalpolitischen Zielsetzungen und Projekten. Dazu werden regionale Entwicklungsleitbilder ausgearbeitet, die auf Basis einer Strukturanalyse die gemeinsame strategische Ausrichtung mit den regionalen Leitthemen enthalten. Die Regionalen Leitbilder werden durch Leitprojekte umgesetzt. Diese Projekte zur Leitbildumsetzung, versehen mit dem Prädikat des „öffentlichen Interesses der Region“, sollen Förderpriorität genießen. Dabei ist nicht vorgesehen, die Förderungen des Landes oder Bundes in die Region auszulagern, diese Funktion bleibt nach wie vor auf Landesebene bei den jeweiligen Förderstellen.

Demokratische Struktur der Region

Aufbau und Struktur dieser Gremien ist ähnlich denjenigen der Kleinregionsebene mit Regionalversammlung, Regionalvorstand mit Vorsitzendem und dem Regionalmanagement als operative Umsetzungseinrichtung:

Regionalversammlung

Derzeit sind in den Planungsregionen, das sind im Wesentlichen die politischen Bezirke des Landes, regionale Planungsbeiräte nach dem Steiermärkischen Raumordnungsgesetz eingerichtet. Sie haben die Funktion von regionalen Partizipationseinrichtungen bei der Erstellung von Regionalen Entwicklungsprogrammen. Die regionalen Planungsbeiräte arbeiten bei der Erstellung der Regionalen Entwicklungsprogramme mit und geben vor Beschlussfassung durch die Steiermärkische Landesregierung zum Entwicklungsprogrammentwurf eine Stellungnahme ab. Schon bisher haben diese Beiräte darüber hinausgehende Aufgaben wahrgenommen, wie z. B. die Mitarbeit bei der Erarbeitung Regionaler Verkehrskonzepte und Diskussion von entwicklungspolitischen Fragestellungen.
Um Doppelgleisigkeiten zu vermeiden, wurden die regionalen Planungsbeiräte mit der neuen Regionalversammlung zusammengelegt. Zu den angeführten bisherigen Aufgaben der Regionalen Planungsbeiräte kommt als wesentliche Funktion die Beschlussfassung des Regionalen Entwicklungsleitbildes hinzu. Da es sich bei den neuen Regionalversammlungen um relativ große Gremien handelt, sind keine operativen Tätigkeiten vorgesehen.
Stimmberechtigte Mitglieder sind die BürgermeisterInnen der in der Region liegenden Gemeinden sowie Landtags- und Nationalratsabgeordnete mit Hauptwohnsitz in dieser Region. Ähnlich der Kleinregionsversammlung erfolgt die Abstimmung auch hier mit doppelter qualifizierter Stimmenmehrheit.

Regionalvorstand

Der Regionalvorstand ist das operative Arbeitsgremium für die Regionalversammlung. Er erarbeitet (mit externer Unterstützung) den Entwurf des Regionalen Entwicklungsleitbildes, legt diesen der Regionalversammlung zur Beschlussfassung vor und beteiligt sich an der Erstellung des Regionalen Entwicklungsprogramms nach dem Steiermärkischen Raumordnungsgesetz. Wesentlich ist auch die Mitwirkung an der Umsetzung von Zielen und Maßnahmen des Entwicklungsleitbildes und Entwicklungsprogramms, die Definition von Regionalen (Leit-)Projekten auf Basis der im Regionalen Entwicklungsleitbild definierten Stärkefelder und die Abgabe von Empfehlungen an das Land über eingereichte regionale Förderprojekte.
Dem Regionalvorstand gehören als stimmberechtigte Mitglieder eine begrenzte Anzahl von Landtags- und Nationalratsabgeordneten an sowie die Vorsitzenden der Kleinregionsvorstände der betreffenden Kleinregionen der Region. Einwohnerstarke Kleinregionen können bis zu drei Mitglieder entsenden.
Rechtsform
Regionalversammlung und Regionalvorstand haben als demokratische Struktur keine Rechtsform. Die schon bestehenden Regionalmanagements bilden die Managementstruktur zur Unterstützung bei operativen Aufgaben. Diese sind vor allem
- Informationsdrehscheibe,
- Projekt- und Programmmanagement,
- Netzwerkmanagement,
- Marketing und Lobbying.
Diese Aufgaben sind in der für die Förderung der Regionalmanagements zugrunde liegenden Richtlinie nach dem Beschluss der Steiermärkischen Landesregierung vom 27. November 2006 näher definiert (Abbildung 3).
Die Bestimmungen zur Regionalversammlung und zum Regionalvorstand wurden wie oben angeführt in einer Novelle des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes mit Beschuss des Landtags Steiermark vom 1. Juli 2008 rechtlich verankert.

Noch offene Fragen
Offen geblieben ist die endgültige Abgrenzung der neuen Regionen, da es in einigen Fällen Diskussionen über die Zweckmäßigkeit der bestehenden Regionalmanagementbetreuungsgebiete gibt. Dazu wurde vereinbart, dass bis Ende des Jahres 2008 ein freiwilliger Findungsprozess durch Dis¬kussion in den Regionalen Planungsbeiräten erfolgen soll, um sich positionieren zu können. Kommt es zu keiner Einigung, bleiben die bestehenden Regionalmanagementbetreuungsgebiete als neue Regionen für die Umsetzung von Regionext bestehen. Diese Regionen werden dann im neu gefassten Landesentwicklungsprogramm nach dem Steiermärkischen Raumordnungsgesetz verordnet.
Ebenfalls noch offen geblieben ist die Weiterentwicklung der Regionalmanagementstrukturen. Derzeit sind die Regionalmanagementeinrichtungen unterschied¬lich strukturiert, überwiegend als Vereine, teilweise als GmbH. Zur effektiveren Umsetzung der Zielsetzungen auf regionaler Ebene ist es jedoch notwendig, diese Strukturen zu harmonisieren und leistungsfähig zu gestalten. Das erfordert auch einen entsprechenden Konsens zwischen den betreffenden politischen Ressorts.

3. Landesebene
Auch auf Landesebene besteht für die Umsetzung von Regionext Handlungsbedarf. Wie schon angeführt ist das veraltete Landesentwicklungsprogramm von 1977 neu zu fassen und dort neben den verschiedenen Grundsätzen zur Umsetzung von Regionext die neuen Regionen verbindlich festzulegen.
Als entwicklungspolitische Ergänzung zum Landesentwicklungsprogramm ist das „Landesentwicklungsleitbild Steiermark“ fertigzustellen. Bereits im November letzten Jahres ist landesintern ein Entwurf vorgelegt worden. Die Funktionen des Landesentwicklungsleitbildes bestehen da¬rin, einerseits raumrelevante Entscheidungen, insbesondere Förderungen, zwischen den politischen Ressorts besser koordinieren zu können und andererseits eine thematische Landesvorgabe für die Erstellung der Regionalen Leitbilder zu bieten.
Strukturell ist in der Landesverwaltung an eine Koordinationsgruppe gedacht, die sektorale Planungen mit Hilfe des Landesentwicklungsleitbildes besser untereinander abstimmt und regionale Leitprojekte nach den Regionalen Leitbildern vorbegutachtet, ob sie tatsächlich das öffentliche Interesse der Region widerspiegeln und mit Landeszielsetzungen in Einklang stehen. Danach sollen diese Projekte für die definitive Förderentscheidung mit höherer Priorität an die Förderstellen bzw. zuständigen Ressorts weitergeleitet werden. Die Einrichtung einer solchen Koordinationsgruppe ist als Zielsetzung im Projekt Regionext dokumentiert, die Umsetzung bedarf jedoch noch weiterführender Konzeptionen und politischer Abstimmungsprozesse.

Umsetzung Regionext
Parallel zu den strukturellen Arbeiten wurde in der Praxis bereits mit der Umsetzung von Regionext begonnen:
- In Pilotkleinregionen wurden kleinregionale Entwicklungskonzepte erstellt,
- für die Mehrzahl der Regionen existieren Entwürfe von Regionalen Entwicklungsleitbildern,
- in vielen Kleinregionen werden schon jetzt kommunale Aufgaben erfolgreich gemeinsam erledigt,
- ebenso werden und wurden vielfach regionale Leitprojekte definiert und umgesetzt.
Es muss also nicht bei Null begonnen werden, vielmehr kann auf praktische Umsetzungserfahrungen zurückgegriffen werden. Trotzdem erfordert die flächendeckende Implementierung noch viel Energie, um die ursprünglichen Projektzielsetzungen
- der thematischen und strukturellen Bündelung,
- erhöhter Eigenverantwortung und
- attraktiven Lebensräumen für die Bevölkerung, die im Wettbewerb der Regionen erfolgreich sind,
zu erreichen. Neben den notwendigen Budget- und Personalressourcen wird diese Umsetzung nur gelingen, wenn von den beiden Regierungsparteien der politische Wille besteht, diese Maßnahmen nun tatsächlich Wirklichkeit werden zu lassen. Die nahe Zukunft wird zeigen, in welchem Ausmaß diese Ziele erreicht werden konnten.


* In Heft Nr. 2/2007 berichtete Rainer Opl erstmals über das Projekt „Regionext, Neustrukturierung der steirischen Regionalentwicklung“.