Österreichischer Städtebund

Das „Haushaltsreform-Paket“ enthält keinen einzigen Hinweis auf die Ablösung der Kameralistik durch die gewinnorientierte Doppik! Hinter dem Ruf nach der Doppik steht in subtiler Weise mehr als nur ein Rechnungsstil, sondern eine bewusste Absicht im Widerstreit zwischen Egoismus und Altruismus, Markt und Staat mit politischer Zielsetzung in Richtung Privatisierung. Bei der Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens ist das Rechnungsziel maßgebend, das vom öffentlichen Interesse geprägt ist, finanz-, einzel- und gesamtwirtschaftliche Ziele verfolgt und eine permanente Abstimmung zwischen Budget und Vollzug bzw. Mittelherkunft und -verwendung gewährleistet. Benötigt wird ein zielbezogenes öffentliches Rechnungswesen, losgelöst von der Frage Doppik oder Kameralistik. Das Sachziel steht über dem formalen Rechnungsstil.

1. Bundeshaushaltsreform – Wirkungs- bzw. Zweckorientierung
Von der Einführung des neuen Bundeshaushaltsrechts in zwei Etappen ab 2009 und 2013 wird ein Kulturwandel für Politik und Verwaltung erwartet, der die „größte Verwaltungsreform seit 1945“ darstellen soll. Hauptziel der Änderung des Bundesverfassungsgesetzes und des Bundeshaushaltsgesetzes ist die Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs. Aufgrund der mehrjährigen Erfahrung mit der Flexibilisierungsklausel erhofft man sich Erfolge durch Zusammenführung der Entscheidungs- und Ressourcenverantwortung. Sogar der Anstoß eines „tiefgreifenden Veränderungsprozesses in der Verwaltung“ wird erwartet.
Zu begrüßen ist das Instrument der mittelfristigen Finanzplanung für den Zeitraum von vier Jahren, indem in rollierender Vorgangsweise immer ein neues Finanzjahr hinzugefügt wird. Durch die verbindliche Rahmenabsteckung in Form des Bundesfinanzrahmengesetzes für das jeweilige Bundesfinanzgesetz kann eine ausgeglichene Finanzgebarung erzielt werden.
Andererseits stellt die mittelfristige Finanzplanung für Länder und Gemeinden ein Problem dar, weil sie von externen Entscheidungen, insbesondere des Bundes, abhängt und die Gefahr besteht, von der Opposition instrumentalisiert zu werden.
In einem gesonderten Bericht (Strategiebericht) zum Bundesfinanzrahmengesetz sollen nicht nur Angaben über Mittelherkunft enthalten sein, sondern auch Aussagen über die beabsichtigten Wirkungen der Mittelverwendung. Zu vermeiden ist jedenfalls ein hoher Verwaltungsaufwand und eine Informationsflut von Kennzahlen und Indikatoren.
Die Wirkung ist letztlich eine politische Vorgabe der demokratisch gewählten Organe.
Der Begriff „Wirkung“ ist allerdings unklar und überschneidet sich mit anderen Begriffen, wie Zweckmäßigkeit, Sinn, Nutzen, Wohlfahrt, Gemeinwohl, öffentliches Interesse, soziale Ziele, Effektivität, Outcome, Output, Leistung und Service Public, um nur einige zu nennen.
In der österreichischen Bundesverfassung ist der Begriff der „Zweckmäßigkeit“ fest verankert. Die Zweckmäßigkeit ist ein Sachziel, das von den demokratischen Willensbildungsinstanzen vorgegeben und möglichst nachvollziehbar definiert werden soll.

Wäre es nicht einfacher, beim altbewährten Grundsatz der Zweckmäßigkeit zu bleiben und diesen mit Inhalt und Leben zu füllen?
Implizit hat man auch erkannt, dass die Einführung der Wirkungsorientierung kein leichtes Unterfangen sein wird, und rechnet mit einem längeren Umsetzungszeitraum. Das Problem der Quantifizierung von Qualitäten und der Integration finanz-, einzel- und gesamtwirtschaftlicher Erfolgsgrößen in das Haushalts- und Rechnungswesen wurde von der öffentlichen Wirtschaftstheorie bis jetzt nicht zufriedenstellend gelöst.

2. Budgetgrundsätze
Die Verfassungsbestimmungen suggerieren eine Modernität, die bei näherem Hinsehen gar nicht gegeben ist. Altbewährte und durchaus sinnvolle Budgetgrundsätze, die zeitlos sind und weltweite Geltung besitzen, werden richtigerweise nicht angetastet, nämlich:
- Grundsatz des Haushaltsausgleichs
- Budgetwahrheit und Budgetklarheit mit möglichst genauer Veranschlagung
- Grundsatz der Vorherigkeit, Fälligkeit und Jährlichkeit
- Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit des Budgets
- Grundsatz der Bruttobudgetierung mit Ausnahme der nettobudgetierenden, ausgegliederten Einrichtungen und marktbestimmten Betriebe
- Grundsatz der Kongruenz bzw. Bilanzkontinuität
- Grundsatz der Öffentlichkeit und Transparenz
- Wirtschaftlichkeitsprinzip
- Selbst das so verpönte Spezialitätsprinzip findet sich in verbindlichen Obergrenzen für die haushaltsleitenden Organe wieder. Überschreitungen sind nur nach Genehmigung und entsprechender finanzieller Bedeckung möglich. Echte und unechte Deckungsfähigkeit sind seit jeher bekannte Flexibilisierungsinstrumente der Kameralistik und sind unter bestimmten, eher restriktiven Bedingungen möglich (§ 41 Abs. 6 BHG). Mit zunehmender Entfernung vom Spezialitätsprinzip ergibt sich das verfassungs- und haushaltsrechtliche Problem der Abweichung zwischen Budget als Ausdruck des in Zahlen gegossenen politischen Willens der gesetzgebenden Organe und dem Vollzug durch die Verwaltung. Die Budgethoheit des Nationalrates, des Landtages und Gemeinderates wird dadurch beeinträchtigt. Johannes Hengstschläger weist darauf hin, dass das Recht des Gemeinderates zu wahren ist, den Voranschlag zu erlassen, und dass Deckungsvermerke dort unzulässig sind, wo die Zusammenfassung den Erfordernissen der Spezialisierung der Ansätze nicht mehr entspricht (Gemeindehaushaltsrecht, in: Das österreichische Gemeinderecht, Hrsg. Klug/Oberndorfer/ Wolny, 12. Teil, Wien 2008, S. 31).
- Auch die Bildung von Rücklagen zur Übertragung von Haushaltsresten zwecks Vermeidung des „Dezemberfiebers“ ist eine bekannte Methode zur Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs.
In diesem Zusammenhang sei die Möglichkeit der Bildung von positiven und negativen Haushaltsrücklagen erwähnt. Positive Haushaltsrücklagen sind gängige Praxis. Negative Haushaltsrücklagen sind insofern problematisch, als sie in den Folgejahren ausgeglichen werden müssen und jedenfalls Zinsverluste entstehen, die abzudecken sind. Sollte ein Ausgleich nicht möglich sein, dann muss eine Regelung getroffen werden, wie und aus welchen Mitteln eine Bedeckung erfolgt. Sanktionsmechanismen in dienstrechtlicher Hinsicht sind sicherlich problematisch und schwer durchführbar und lösen das offene Problem der finanziellen Bedeckung nicht.
Besser nachvollziehbar ist schon die Einführung von Anreizmechanismen bei Unterschreitung des Budgetrahmens, wobei die Belassung des gesamten Betrages oder eines Teiles der Unterschreitung in der Dienststelle durchaus sinnvoll sein kann.
Die Rücklagen sind erst dann zu finanzieren, wenn sie tatsächlich gebraucht werden. Diese Vorgangsweise steht im Spannungsverhältnis mit dem EU-Recht. Eine generelle Gebühr-(Soll-)Stellung ex lege erscheint wegen der Buchungszeitpunktregelung des ESVG 1995 als bedenklich.

3. Weiterentwicklung des ¬kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
Die dargestellten Elemente der Haushaltsreform beziehen sich primär auf den Bund. Was die Länder und Gemeinden betrifft, gelten nach wie vor die Bestimmungen der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 1997 (VRV 1997). Ob die VRV an die Bestimmungen des Bundeshaushaltsrechts angepasst wird, um ein einheitliches Haushaltsrecht für Österreich zu erhalten, ist eine offene Frage. Fest steht, dass für die Länder und Gemeinden ein einheitlicher Rechtsrahmen in Form der VRV bereits besteht, was gegenüber dem zersplitterten Deutschen Haushaltsrecht einen erheblichen Vorteil bedeutet.
Die Fachgremien des Österreichischen Gemeindebundes und Städtebundes befassen sich schon seit einiger Zeit mit dem Anliegen der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens und haben eine Reihe von Vorschlägen zur Adaptierung der VRV ausgearbeitet, wie z. B. Flexibilität, dezentrale Verantwortung, Vermögensrechnung, Vereinfachung der Ansatzgliederung und interne Leistungsverrechnung.

4. Doppik oder Kameralistik?
Die öffentliche Verwaltung benötigt ein maßgeschneidertes Rechnungswesen: Der Rechnungsstil hängt vom Rechnungsziel ab, das öffentlichen Zielen verpflichtet ist, nämlich
- finanzielles Gleichgewicht,
- Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit,
- Zweckmäßigkeit bzw. Wirksamkeit.
Die Kameralistik ist ein für die öffentliche Verwaltung entwickelter Rechnungsstil, weil er eine Planablauf-Vergleichsrechnung, den Nachweis von Mittelherkunft und Mittelverwendung, von finanziellem Deckungserfolg und -verlauf und eine laufende Abstimmung zwischen Soll und Ist gewährleistet. Die Verwaltungskameralistik wurde 1762 vom Österreichischen Hofrat Johann Mathias Puechberg für den Staatshaushalt der Kaiserin Maria Theresia eingeführt. Verwaltungsreform wird in Österreich mindestens seit dieser Zeit intensiv betrieben. Kameralwissenschafter, wie Justi, Sonnenfels und Puechberg haben das öffentliche Rechnungswesen in vorbildlicher Weise weiterentwickelt und der österreichischen Verwaltung zu einem Ruf verholfen, der den Vergleich mit anderen Ländern nicht zu scheuen braucht. Leider entspricht es dem „österreichischen Naturell“, eigene Leistungen gering zu schätzen.
Die Doppik wurde von Luca Pacioli 1494 für die Medici und Venezianer entwickelt. Die Doppik ist das Rechnungswesen der Privatwirtschaft, die Individualgüter mit Gewinnerzielungsabsicht produziert und zu Marktpreisen anbietet. Zwischen Input- und Outputseite besteht ein direkter Zu¬sammenhang (spezielle Entgeltlichkeit). Im öffentlichen Bereich sind die Leistungsziele politisch und gesetzlich determiniert und besteht zwischen Einsatz- und Ausbringungsseite kein direkter Zusammenhang (generelle Entgeltlichkeit bei Kollektiv- und Mischgütern), was die Erfolgsbeurteilung erheblich erschwert. Das Gewinnziel der Doppik spielt im öffentlichen Bereich keine Rolle.
Der Österreichische Städtebund kommt daher in seiner Resolution zum Ergebnis, dass kein Anlass und keine Verpflichtung bestehen, von der Kameralistik abzugehen (Resolution, Österreichische Gemeinde-Zeitung, Heft 3/1995, S. 34). Für ein „Triple AAA“ der öffentlichen Verwaltung sorgt das Österreichische Haushaltsrecht mit dem B-VG, BHG und der VRV, dem Skandale privatwirtschaftlichen Ausmaßes fremd sind.

5. Das Budget ist finanzwirtschaftlich orientiert
Das primär finanzwirtschaftliche Ziel wird durch das Haushaltsrecht voll bestätigt, indem auf die „Bedeckung“ abgestellt und das zeitlose Prinzip des finanziellen Ausgleichs gemeint ist.
Im B-VG und im BHG findet sich kein einziger Hinweis, dass die doppelte Buchhaltung zwingend eingeführt werden soll. Die Abschaffung der Kameralistik ist weder bei der Einführung der ersten Etappe ab 2009 noch ab der zweiten Etappe im Jahr 2013 vorgesehen. Für die Länder und Gemeinden gilt ohnedies die Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) und ist die Anwendung des Bundeshaushaltsrechts nicht vorgeschrieben.
Die erste Etappe ab 2009 ist rein input- und finanzwirtschaftlich orientiert und beschränkt sich auf die Ausgabendeckelung für das folgende Finanzjahr und die drei nächstfolgenden Finanzjahre mit genau definierten Obergrenzen. Die finanzwirtschaftlichen Ziele der Kameralistik, nämlich Deckungserfolg und Deckungsverlauf, stehen eindeutig im Mittelpunkt der Betrachtung. Zu ermitteln ist nämlich der Überschuss oder der Abgang im Sinne der Maastricht-Kriterien (öffentliches Defizit und öffentliche Schulden).
Unter dem „Ressourcenkonzept“ verbirgt sich der schleichende Versuch, ein Mischsystem zu erzeugen, das nicht transparent und schwierig zu begreifen ist. Der Begriff „Ressource“ ist unklar und umfasst Einnahmen, Erträge, Erlöse, Ausgaben, Aufwendungen, Kosten, und dies in finanzieller, sachlicher und personeller Hinsicht.
Die Rücklagen sind keineswegs doppischer, sondern kameraler Natur. Auch die sich auf die zweite Etappe der Haushaltsreform beziehenden Gesetzesbestimmungen ab dem Jahr 2013 ändern nichts an der kameral-finanzwirtschaftlichen Ausrichtung.

6. Mehrdimensionales öffentliches Rechnungswesen
Für das öffentliche Rechnungswesen wird ein maßgeschneidertes System benötigt, das mehrdimensional aufgebaut ist und kamerale sowie doppische Elemente enthält und sich auf die öffentlichen Ziele bezieht.
Benötigt wird eine erweiterte, mehrdimensionale Kameralistik, die finanz-, betriebs- und gesamtwirtschaftlichen Ansprüchen gerecht wird. Die Doppik ist für den Kernbereich der öffentlichen Verwaltung nicht geeignet und bedarf einer Umformung bzw. Ergänzung im Hinblick auf die Erfordernisse des öffentlichen Haushaltswesens, insbesondere bezüglich der Vorgaben des ESVG und der Maastricht-Kriterien (Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996).
Dem Sammelband „Public Governance“(Hrsg. Bauer/Biwald/Dearing, Wien/Graz 2005, S. 142 f.) ist die Meinung maßgeblicher Fachautoren zu entnehmen, dass sich die öffentlichen Ziele der Bedarfsde¬ckung deutlich vom Gewinnziel im Privatsektor unterscheiden und kaufmännische Verrechnungsformen, die insbesondere nur den Gewinn oder Verlust feststellen, nicht gleich gut geeignet sind.
Wünschenswert wäre die Herstellung einer möglichst weitgehenden Konsistenz zwischen
- der Verwaltungsorganisation und der Politik,
- ihren Funktionen und der Finanzierung über das Budget,
- dem Ressourceneinsatz zur öffentlichen Leistungserstellung und den Produkten bzw. Kennzahlen.
Untenstehender Tabelle sind die Querverbindungen zwischen Budget, Organisation und Produkten zu entnehmen.
Zweck-, Ziel-, Budget-, Struktur-, Prozess- und Produktkonsistenz sowohl auf politischer als auch auf Verwaltungsebene wäre der anzustrebende Idealzustand. Erst wenn dieser Idealzustand wirklich erreicht ist, kann von einer echten Haushalts- und damit Verwaltungsreform gesprochen werden.
Als markante Schnittstelle erweist sich die Ebene Unterabschnitt-Geschäftsgruppe-Produktgruppe. Auf dieser Ebene ist die Zuordnung der darunter liegenden Teilabschnitte, Dienststellen und Produkte möglich. Diese Schnittstelle ist deswegen so wichtig, weil sich „darüber“ die finanzwirtschaftlich ausgerichtete Haushaltsrechnung befindet und sich „darunter“ die betriebswirtschaftlich orientierte Ebene der Teilabschnitte, Untergliederungen, Kostenstellen, Produkte, Leistungen und Kennzahlen befindet.
Kameralistik und Doppik sind keine These und Antithese, sondern bedürfen einer Synthese ohne kontraproduktiven „Glaubenskrieg“. Nicht auf die äußere Hülle und die Bezeichnung, sondern auf den Inhalt des Rechnungswesens kommt es an!
In einem EDV-System, in welchem die Daten nur einmal erfasst und dann mehrdimensional verwendet werden, wird der Rechnungsstil ohnedies zu einer sekundären Frage, weil eine „Vollrechnung“ allen Auswertungsbedürfnissen zu entsprechen vermag. Man kann und darf der öffentlichen Verwaltung keine bestimmte EDV-Konfiguration und einen Rechnungsstil verordnen, worauf die VRV auch bewusst verzichtet. Die Vorliebe für die Doppik ist nicht ökonomisch, sondern psychologisch-emotional zu begründen (der „Sünden¬bock“ Kameralistik ist an allem schuld und muss geopfert werden).

Beispiel Linz
Die Landeshauptstadt Linz führt bereits seit Ende der 40er-Jahre (!) auf der Grundlage der VRV (bzw. der vorher angewendeten „Richtlinien“) eine aus der kameralen Rechnung abgeleitete Vermögens- und Kostenrechnung und verwendet diese als brauchbare Entscheidungsgrundlage. Linz kann daher als „Pionierverwaltung“ auf dem Gebiet der Kosten- und Leis¬tungsrechnung bezeichnet werden.

7. Philosophische Grundsatzfrage und politische Richtungsentscheidung
Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass der Drang zur Doppik von verwaltungsfremden Interessen geleitet ist und der Vorbereitung zur Privatisierung durch Beurteilung der Rentabilität öffentlichen Vermögens dient.
So stammt der Vorschlag, IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) einzuführen, von der Weltbank und von Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, wobei übersehen wird, dass die Harmonisierung unterschiedlicher Sektoren und Kulturen nicht möglich ist. Übrigens gibt es auch eine IPSAS-Darstellung auf kameraler Basis.
Dem Gewinnprinzip entsprechend wird die Kreditwürdigkeit durch Aufstellung einer Vermögensbilanz und Erfolgsrechnung durch entsprechendes Rating beurteilt. Die Zinsbelastung für die öffentliche Hand ergibt sich auf der Grundlage umstrittener Bewertungsmethoden, womit Druck auf öffentliche Verwaltungen in Richtung Privatisierung mit der Behauptung ausgeübt werden kann, dass der Staat nicht oder nur schlecht wirtschaften könne.
Der „Glaubenskrieg“ zwischen Kameralistik und Doppik dreht sich um eine philosophische Grundsatzfrage, abhängig von der jeweiligen politischen und ideologischen Position. Es geht nicht um EDV- und buchungstechnische Fragen, die im Rahmen der ohnedies benötigten Vollverbundrechnung zu lösen sind, sondern um die grundsätzliche Einstellung gegenüber den Antipoden Staat und Markt.
Dominiert das Sachziel oder das Formalziel bzw. welche Auswirkungen hat das Formalziel auf das Sachziel? Vielfach wird übersehen, dass der formale Rechnungsstil erheblichen, subtilen Einfluss auf das Sachziel auszuüben vermag.