Österreichischer Städtebund

Um ein Bild von dem tatsächlichen Stellenwert der Städte in der europäischen Regionalpolitik zu gewinnen, ist ein Blick in die operationellen Programme (OP) vor Ort notwendig. Die Kommission hat im November eine diesbezügliche Auswertung sämtlicher OP vorgelegt, die in diesem Beitrag unter die Lupe genommen werden soll.

 

Die nachhaltige Stadtentwicklung als thematische Priorität der Europäischen Strukturfonds hat in den vergangenen Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Die geltenden Strukturfondsverordnungen sehen explizit vor, dass nachhaltige Stadtentwicklungsprogramme in die nationalen Rahmenpläne und die operationellen Programme aufgenommen werden können. Die Aufnahme entsprechender Programme ist jedoch nicht verbindlich, sodass es fraglich erscheint, ob die Städte am Ende der Kette von Programmaufstellung und Projektentwicklung tatsächlich von den neuen Möglichkeiten profitieren. Die Kommission hat im November 2008 eine umfassende Auswertung sämtlicher operationeller Programme vorgelegt, in der sie untersucht hat, inwieweit die städtische Dimension tatsächlich berücksichtigt worden ist. Diese Analyse ist es wert, an dieser Stelle näher beleuchtet zu werden.
Seit Anfang der 90er-Jahre werden städtische Themen in der europäischen Regionalpolitik verstärkt berücksichtigt. Bereits zwischen 1989 und 1993 wurden aus dem EFRE 59 Pilotprojekte zur Förderung von Innovationen in Städten gefördert. Für die Förderperiode 1994 bis 1999 wurde auf dieser Basis die Gemeinschaftsinitiative URBAN geschaffen, die krisenbetroffene Städte und Stadtviertel bei der Entwicklung integrierter Stadtentwicklungskonzepte unterstützte. Aufgrund der positiven Ergebnisse wurde die Gemeinschaftsinitiative im Zeitraum von 2000 bis 2006 als URBAN II fortgeführt. Während für URBAN I 900 Millionen Euro für 118 ausgewählte Städte zur Verfügung standen, war URBAN II mit 730 Millionen Euro für 70 Städte ausgestattet.
Mit der neuen Förderperiode sind die thematischen Prioritäten von URBAN in die Strukturfondsprogramme integriert worden („Mainstreaming“). In den geltenden Strukturfondsverordnungen ist die städtische Dimension an mehreren Stellen explizit erwähnt. Art. 37 Absatz 4 Buchstabe a der horizontalen Verordnung (EG) 1083/ 2006 sieht vor, dass die EFRE-OP gegebenenfalls Angaben zur nachhaltigen Stadtentwicklung enthalten. Art. 8 der EFRE-Verordnung (EG) 1080/2006 schafft die Möglichkeit, dass aus dem EFRE Maßnahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung, gegebenenfalls in Form integrierter Strategien zur Entwicklung benachteiligter Stadtquartiere, gefördert werden. Darüber hinaus können städtische Gebiete natürlich auch von den in Art. 4 bis 6 der EFRE-Verordnung definierten Schwerpunkten profitieren.
Mit diesem „Mainstreaming“ hat sich das potenzielle Fördervolumen für die städtische Dimension im Vergleich zu der bescheidenen Ausstattung von URBAN deutlich erhöht. Während allerdings die Mittel von URBAN für die Stadtentwicklung verbindlich reserviert waren, liegt die Entscheidung über die Ausstattung der städtischen Dimension nunmehr ausschließlich bei den Mitgliedstaaten und Regionen, die die nationalen Rahmenpläne und die operationellen Programme (OP) entwickeln.

Methode – Wie misst man die städtische Dimension?
Für eine solche Analyse stellen sich zunächst die methodischen Fragen, wie sich die städtische Dimension definieren und anschließend ihre Berücksichtigung in den OP messen lässt. Die Kommission definiert die städtische Dimension in ihrem Papier nach drei Arten von Projekten:
• Aktionen zur Förderung des internen Zusammenhalts benachteiligter Stadtteile. Die Kommission bezeichnet solche Projekte als „urbanartige Aktionen“, da solche Aktionen einem integrierten, gebietsbezogenen Ansatz folgen und auf benachteiligte städtische Gebiete ausgerichtet sind, wie es bei der Gemeinschaftsinitiative URBAN der Fall war.
• Aktionen zur Förderung einer nachhaltigen Stadtentwicklung, die keinem ganzheitlichen Ansatz, sondern häufig einem rein sektoralen Ansatz folgen und daher auf Basis der Artikel 4 bis 6 der EFRE-VO durchgeführt werden.
• Aktionen zur Förderung einer ausgewogeneren, polyzentrischen Entwicklung, die den Aufbau von Städtenetzwerken und die Schaffung von Verbindungen zwischen städtischen Gebieten betreffen.
Nicht berücksichtigt werden dagegen Projekte, die zwar durchaus in einem städtischen Raum angesiedelt sind, aber keine Relevanz im Rahmen nachhaltiger Stadtentwicklung haben. Leider grenzt die Kommission solche Aktionen nicht genau von Projekten, wie sie unter dem zweiten Spiegelstrich genannt werden, ab.
Für die Analyse wurden alle 316 EFRE-OP herangezogen. Um zu untersuchen, ob ein Programm eine städtische Dimension enthält, wurde im ersten Schritt auf die vorgegebenen Ausgabenkategorien zu¬rück¬gegriffen. Zunächst wurden alle OP aufgenommen, die die Ausgabenkatego¬rien 25 „städtischer Verkehr“, 52 „Förderung des umweltfreundlichen Nahverkehrs“ und 61 „Integrierte Projekte zur Wiederbelebung städtischer und ländli¬cher Gebiete“ aufzuweisen haben. Gleichzeitig wurden die Überschriften der Prioritätsachsen in den OP auf Schlüsselwörter untersucht. Im zweiten Schritt wurde der Inhalt der OP geprüft und auf dieser Grundlage wieder einige OP von der Liste gestrichen. Auf dieser Basis wurde ermittelt, dass 178 von 316 OP eine städtische Dimension vorweisen, davon 76 in Ziel-1-, 80 in Ziel-2-Gebieten und 22 Ziel-3-OP.1
Anschließend wurde eine weitere Differenzierung von OP mit städtischer Dimension vorgenommen, nämlich auf der einen Seite die OP, die eine spezifische Prioritätsachse zur Stadtentwicklung vorweisen, und auf der anderen Seite solche, die lediglich gemischte Prioritätsachsen vorweisen, die städtische Vorhaben mit einschließen. Diese Differenzierung erscheint sinnvoll, da es bei OP der zweiten Kategorie nicht gesichert ist, dass tatsächlich ein Teil der Mittel städtischen Gebieten zugute kommen. Während zur ersten Kategorie 80 OP oder rund 25% aller OP gezählt werden, kommen auf die zweite Kategorie 98 OP bzw. 31% aller OP. Auffällig ist, dass der Anteil von OP mit einer spezifisch städtischen Prioritätsachse in Ziel-2-Gebieten deutlich höher ist (fast 42%) als in Ziel-1-Gebieten (26%).

Auswertung der OP der Konvergenzregionen (Ziel-1-Gebiete)
Die Auswertung erfolgte getrennt für Ziel-1- und für Ziel-2-Gebiete. Für Ziel-1-Gebiete ist eine Förderung von 229,49 Milliarden Euro vorgesehen, was 85,5% der EFRE-Mittel entspricht. Davon fließt ein Großteil in die Mitgliedstaaten, die nach dem 1. Mai 2004 beigetreten sind (EU-12), aber auch Spanien, Portugal, Griechenland und Ostdeutschland gehören zu den Begünstigten. Von den 119 OP unter diesem Ziel weisen 76 OP eine städtische Dimension auf. Legt man die identifizierten Prioritätsachsen zugrunde, dann ist die städtische Dimension in Ziel-1-Gebieten mit 7,24 Milliarden Euro dotiert, was 3,2% aller EFRE-Mittel für diese Gebiete entspricht. Dieser Anteil fällt in den alten Mitgliedstaaten (EU-15) mit 3,9% höher aus als in den EU-12 (2,7%).
Die inhaltliche Auswertung der untersuchten OP zeigt deutliche Unterschiede zwischen den EU-15 und den EU-12 auf. Die Kommission weist darauf hin, dass die EU-12 nicht von URBAN profitieren konnten und dementsprechend noch nicht mit integrierten Ansätzen zur Stadtentwicklung vertraut sind. Ebenso weisen nur wenige EU-12-Staaten eine nationale Stadtentwicklungspolitik auf, die in den EU-15-Staaten häufig selbstverständlich ist. Gleichzeitig weisen die EU-12 einen großen Nachholbedarf für Investitionen in die Infrastruktur auf. Daher verwundert es nicht, dass stadtentwicklungsbezogene Ak¬tionen in den EU-12 häufig eher sektoral ausgerichtet sind. Nahezu allen OP ist jedoch gemeinsam, dass sie den Umgang mit dem demografischen Wandel in städtischen Gebieten prioritär behandeln.
Was die „urbanartigen Aktionen“ angehen, die methodisch an URBAN anknüpfen, finden sich solche Maßnahmen in 47 der 76 OP. In allen OP stellen Investitionen in Infrastruktur und Stadtentwicklung, die keinem ganzheitlichen Ansatz folgen (s. o. zweiter Spiegelstrich), eine eindeutige Priorität dar. Der Schwerpunkt liegt vor allem auf der Infrastruktur, während Maßnahmen zur Steigerung der Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit seltener vorkommen. Besonders häufig sind Maßnahmen zur Erneuerung der baulichen Substanz des Stadtzentrums und der Sanierung brachliegender Flächen sowie sektorielle Maßnahmen, wie etwa der Ausbau des Nahverkehrs, aufgenommen worden. Die Möglichkeit, Investitionen in den Wohnungsbau vorzunehmen, wird in den EU-12 zwar aufgegriffen, aber nicht voll ausgeschöpft. Dagegen werden Aktionen zur Förderung einer polyzentrischen Entwicklung (s. o. dritter Spiegelstrich) in den OP der Konvergenzregionen kaum berührt.

Auswertung der OP im Rahmen des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ (Ziel-2-Gebiete)
Das Ziel 2 „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ umfasst alle Regionen, die nicht unter Ziel 1 fallen. Damit umfasst das Ziel 2 115 OP, auf die 11,6% der Mittelzuweisungen entfallen. Die Begünstigten dieser Zuweisungen liegen überwiegend in den EU-15, insbesondere Frankreich mit 5,8 Milliarden Euro. In Deutschland sind Westdeutschland (außer Lüneburg) und Berlin Ziel-2-Gebiet. Die Kommission hat 80 OP identifiziert, die eine städtische Dimension aufweisen, darunter 48 OP mit einer spezifisch städtischen Prioritätsachse. Für alle städtischen Prioritätsachsen in diesen 80 OP stehen insgesamt 2,8 Milliarden Euro zur Verfügung, was knapp 9% aller EFRE-Mittel für Ziel-2-Regionen entspricht. Wie viele Mittel davon auf die spezifisch städtischen Prioritätsachsen entfallen, enthüllt die Kommission leider nicht.
Inhaltlich berücksichtigen die meisten OP Problembereiche wie den Niedergang der Innenstädte, die Neugestaltung brachliegender Flächen, die Verbesserung der Mobilitätsdienstleistungen und die Bewahrung des kulturellen Erbes. Bei der Aufstellung der OP hat sich insbesondere die Zweckbindung von 75% der Strukturfondsmittel auf „Lissabon-relevante“ Maßnahmen bemerkbar gemacht. So kommen rechtlich mögliche, d. h. in den Strukturfondsverordnungen vorgesehene Maßnahmen, wie z. B. die Instandsetzung öffentlicher Räume oder die Sanierung sozialer und kultureller Infrastrukturen, in vielen OP gar nicht vor. Allerdings zeigt sich, dass auch in den Städten im Ziel-2-Gebiet der Umgang mit dem demografischen Wandel eine große Rolle spielt. Während jedoch in den Konvergenzregionen Probleme im Zusammenhang mit einer schrumpfenden Bevölkerung dominieren, sind viele Städte im Ziel-2-Gebiet vor wachstumsrelevante Herausforderungen gestellt.
Urbanartige Aktionen sind in insgesamt 60 OP und damit mehr als der Hälfte der Ziel-2-OP angesprochen. In 40 dieser OP finden sich konkrete Verweise auf Art. 8 der EFRE-VO und auf die mit URBAN gemachten Erfahrungen. Dies gilt insbesondere für solche Länder, die schon vorher von URBAN profitiert haben, wie z. B. Deutschland, Frankreich oder die Niederlande. Zu den genannten Themen gehören vor allem die Verbesserung der Attraktivität von Stadtzentren oder die Sanierung brachliegender Flächen. Große Investitionen in die Infrastruktur stellen in den Ziel-2-Regionen keine Priorität dar. Nichts-
destotrotz spielen stärker sektoriell ausgerichtete Investitionen zur Förderung einer nachhaltigen Stadtentwicklung auch in Ziel-2-Regionen eine wichtige Rolle. Zu den stärker sektoriell ausgerichteten Investitionen gehören insbesondere Maßnahmen für den öffentlichen Verkehr, daneben haben sich aber auch die Prioritätsachsen Innovation und Wissensgesellschaft, Umwelt und Risikovermeidung sowie Zugang zu Verkehrs- und Telekommunikationsdiensten in nennenswertem Umfang in den OP niedergeschlagen. Wie in den OP der Konvergenzregionen spielen Fragen einer ausgewogenen polyzentrischen Entwicklung eine untergeordnete Rolle.

Governance – Wie werden die Projekte der städtischen Dimension umgesetzt?
Während sich in zahlreichen OP Hinweise darauf finden lassen, dass die Erfahrungen mit URBAN inhaltlich fortgeführt werden, kommt die Kommission hinsichtlich der weiteren Nutzung der Governance-Instrumente zu einem skeptischeren Urteil. Zu diesen Governance-Instrumenten gehört insbesondere die Einbindung lokaler Behörden und die Delegation von Befugnissen auf lokale Behörden. Beide Aspekte waren nach Einschätzung der Kommission wichtige Bedingungen für den Erfolg von URBAN. In den OP der laufenden Förderperiode finden sich jedoch nur wenige Hinweise auf eine direkte Einbindung der Städte. Auch von der Möglichkeit in Artikel 37 Absatz 6 Buchstabe a der horizontalen Verordnung, Zuständigkeiten direkt an städtische Behörden zu delegieren, „unter Umständen im Wege eines Globalzuschusses“, wird kaum Gebrauch gemacht. Die Möglichkeit der Delegation findet sich nur im niederländischen OP West (Nord-, Südholland, Utrecht), das vorsieht, dass die Städte Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht sowohl für die Verwaltungs- als auch für die Kontrollaufgaben zuständig sein sollen. Von der Möglichkeit des Globalzuschusses ist in 12 OP Gebrauch gemacht worden. In diesen Fällen verbleiben die Aufgaben der Verwaltungsbehörde auf regionaler/nationaler Ebene.
Ein weiteres prägendes Instrument von URBAN war die verpflichtende Anwendung integrierter Ansätze. Wie schon an anderer Stelle ausgeführt, schlägt sich die Erfahrung mit URBAN in den EU-15 insofern in den OP nieder, als dass hier tatsächlich auf ganzheitliche Strategien und integrierte Stadtentwicklungspläne Bezug genommen wird. In den EU-12 befindet sich die Verwendung solcher Ansätze dagegen erst in einem Anfangsstadium. Die Einbindung der Bürger als einem wichtigen Element integrierter Planung wird dagegen sowohl in den EU-15 als auch in den EU-12 kaum Rechnung getragen.
Was die Finanzierung der städtischen Dimension angeht, kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass in den OP nur selten eine Mindestgrenze zur Konzentration von Fördermitteln definiert wird, obwohl die Erfahrungen mit URBAN lehren, dass das Erreichen einer kritischen Masse für urbanartige Vorhaben von großer Bedeutung ist. Auch die in den URBAN-Programmen erfolgreich durchgeführte Verwaltung urbanartiger Maßnahmen aus einem gemeinsamen integrierten Budget scheint nicht seinen Weg in die OP gefunden zu haben.
Insgesamt kommt die Kommission auf einen Betrag von rund 10 Milliarden Euro, was etwa 3% aller EFRE-Mittel entspricht. Zu diesem Betrag zählen jedoch auch Mittel, die für gemischte Prioritätsachsen angesetzt sind, die also nicht ausschließlich der Stadtentwicklung gewidmet sind. Auf der anderen Seite ist noch einmal daran zu erinnern, dass die Kommission Mittel für Prioritätsachsen, die zwar in Städten wirksam werden können, aber keinen Bezug zu nachhaltiger Stadtentwicklung aufweisen, nicht in die Analyse miteinbezogen hat.
Schließlich wurde mit JESSICA die Möglichkeit in die Strukturfondsverordnungen aufgenommen, die EFRE-Mittel zur Speisung von Stadtentwicklungsfonds zu nutzen, mit denen Investitionen in nachhaltige Stadtentwicklung unterstützt werden können. Nach Angaben der Kommission enthalten die Hälfte aller Ziel-1- und Ziel-2-OP die Möglichkeit, entsprechende Fonds einzurichten. Angaben, die auf eine tatsächliche Nutzung dieses neuen Instruments hindeuten, fehlen jedoch weitgehend.

Fazit – Skepsis scheint erlaubt
Mit dem Mainstreaming der städtischen Dimension ist die Förderung nachhaltiger Stadtentwicklung formal deutlich aufgewertet worden. Zugleich haben sich die Mittel, die potenziell für solche Programme und Maßnahmen verwendet werden können, deutlich erhöht. Damit ist jedoch nicht garantiert, dass die Städte tatsächlich von einem höheren Fördervolumen profitieren als zuvor und dass die Mittel ähnlich kohärent und erfolgreich eingesetzt werden, wie es unter URBAN der Fall war. Die Analyse der Kommission bezieht sich lediglich auf die operationellen Programme und auf die dort vorgenommenen Mittelansätze für die Prioritätsachsen. Damit lässt sich zwar ein grober Eindruck gewinnen, aber der Spielraum für die Verwaltungsbehörden (in Deutschland der Länder) bei der Umsetzung der OP bleibt groß. Der daher nur eine grobe Orientierung bietende von der Kommission ermittelte Mittelansatz von 3% für die städtische Dimension bedeutet nichtsdestotrotz eine deutliche Steigerung der verfügbaren Mittel gegenüber den UR¬BAN-Programmen. Das ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass der Anteil der Strukturfondsmittel für die Stadtentwicklung bescheiden bleibt. Was die Einbindung der Städte bei der Programmaufstellung und die Autonomie bei der Programmabwicklung angeht, scheint die EU im Vergleich zu URBAN wieder einen Schritt zurück gemacht zu haben. Insofern sind Zweifel zugelassen, ob das Mainstreaming tatsächlich ein Erfolg war. Die Kommission hat weitere Studien zu diesem Thema angekündigt. Zugleich erscheint ein vertieftes Nachdenken angebracht, wie man zu einer besseren Berücksichtigung der städtischen Dimension in der neuen Förderperiode kommen kann, damit Schwerpunkte, die auf europäischer Ebene definiert werden, auch tatsächlich bei den Städten ankommen.


1 Die Interreg-OP werden an dieser Stelle nicht weiter berücksichtigt.